Uitspraak
16.6092 PW, 16/6093 PW, 16/6094 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van
5 augustus 2016, 15/6633, 16/2901 en 16/2905 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] (appellante) en [appellant] (appellant) te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Veenendaal (college)
Datum uitspraak: 15 mei 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. C.H.J. van Dooijeweert, advocaat, hoger beroepen ingesteld en een nader stuk ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 maart 2018. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Van Dooijeweert. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.F. Bakkenes-Minnaard.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende voor deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 9 oktober 2013 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande ouder. Zij woonde ten tijde in geding op het adres [adres 1] (uitkeringsadres). Uit de relatie van appellanten zijn twee kinderen geboren. Appellant staat sinds 29 oktober 2013 ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA, thans basisregistratie personen) op het adres [adres 2] . Appellant ontving sinds 3 januari 2014 bijstand, laatstelijk op grond van de PW naar de norm voor een alleenstaande, in de gemeente [gemeente] .
1.2.
Nadat na de geboorte van de zoon van appellanten op 18 september 2014 een vermoeden van samenwonen was gerezen, hebben een sociaal rechercheur en een toezichthouder van de gemeente Veenendaal een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader hebben de sociaal rechercheur en de toezichthouder onder meer dossieronderzoek gedaan, bij waterleidingbedrijf Vitens en bij energiebedrijven Eneco en Oxxio verbruiksgegevens van het uitkeringsadres en van het adres van appellant in [gemeente] opgevraagd, in de periode van 15 tot en met 24 juli 2015 door inzet van een video-unit waarnemingen gedaan nabij het uitkeringsadres, op 4 augustus 2015 een huisbezoek op het uitkeringsadres afgelegd en aansluitend appellanten afzonderlijk verhoord. Tevens hebben de sociaal rechercheur en de toezichthouder op 6 augustus 2015 buurtbewoners van het uitkeringsadres gehoord. Verder heeft een toezichthouder van de gemeente Doetinchem op 8 augustus 2015 tevergeefs getracht een huisbezoek af te leggen op het adres van appellant in Doetinchem. Wel heeft deze toezichthouder toen een buurtbewoner van het adres van appellant gesproken. De onderzoeksbevindingen zijn neergelegd in een rapport van 13 augustus 2015.
1.3.
Naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek heeft het college bij besluit van
4 augustus 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 8 december 2015 (bestreden
besluit 1), de bijstand van appellante vanaf 4 augustus 2015 beëindigd op de grond dat zij
een gezamenlijke huishouding met appellant voerde en dat niet had gemeld.
1.4.
Bij besluit van 12 november 2015 heeft het college de bijstand van appellante met
ingang van 9 oktober 2013 ingetrokken en de over de periode van 9 oktober 2013 tot en met
3 augustus 2015 gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 27.286,90 van appellante teruggevorderd.
1.5.
Bij besluit van 2 december 2015 heeft het college aan appellante een boete van € 8.100,- opgelegd.
1.6.
Bij besluit van 18 mei 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 12 november 2015 ongegrond verklaard en het bezwaar van appellante tegen de bij besluit van 2 december 2015 opgelegde boete gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft en de boete vastgesteld op een bedrag van € 1.720,-. Daarbij heeft het college rekening gehouden met de beperkte draagkracht van appellante en is het college voor de mate van verwijtbaarheid uitgegaan van grove schuld.
1.7.
Bij afzonderlijk besluit van 12 november 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit
van eveneens 18 mei 2016 (bestreden besluit 3), heeft het college de van appellante teruggevorderde kosten van bijstand mede van appellant teruggevorderd.
1.8.
Het algemeen bestuur van Laborijn heeft bij besluit van 14 maart 2017 het bezwaar van appellant tegen een besluit van 27 juni 2016 tot intrekking en terugvordering van de aan hem over de periode van 3 januari 2014 tot en met 16 november 2015 in de gemeente [gemeente] verleende bijstand, op de grond dat hij niet zijn hoofdverblijf op het door hem opgegeven adres in [gemeente] heeft gehad, gegrond verklaard, de intrekking en terugvordering herroepen en vastgesteld dat de aan appellant in de hiervoor genoemde periode verleende bijstand rechtmatig is verstrekt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard.
3. Appellanten hebben zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd, appellante voor zover daarbij de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond zijn verklaard en appellant voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond is verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Beëindiging, intrekking en (mede-)terugvordering
4.1.
De te beoordelen periode loopt van 9 oktober 2013 tot en met 4 augustus 2015.
4.2.
De besluiten tot beëindiging en intrekking van bijstand zijn voor de betrokkene belastende besluiten, waarbij het aan het bijstandverlenend orgaan is om de nodige kennis over de relevante feiten te vergaren. Dit betekent dat de last om aannemelijk te maken dat is voldaan aan de voorwaarden voor beëindiging en intrekking, in dit geval het voeren van
een gezamenlijke huishouding op het uitkeringsadres, in beginsel op het bijstandverlenend orgaan rust.
4.3.
Vaststaat dat uit de relatie van appellanten kinderen zijn geboren. Voor de beantwoording van de vraag of in de te beoordelen periode sprake was van een gezamenlijke huishouding is daarom ingevolge artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Wet werk en bijstand uitsluitend van belang of appellanten hun hoofdverblijf hadden in dezelfde woning. Meer in het bijzonder ligt hier de vraag voor of appellant zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres.
4.4.
Appellanten stonden in de te beoordelen periode op verschillende adressen in de GBA ingeschreven. Dat staat echter op zichzelf niet in de weg aan het hebben van een hoofdverblijf in dezelfde woning. Aannemelijk zal moeten zijn dat het uitkeringsadres als hoofdverblijf van beiden fungeert. Het hoofdverblijf van een betrokkene ligt daar waar zich het zwaartepunt van het persoonlijk leven bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
4.5.
Appellanten hebben aangevoerd dat de onderzoeksbevindingen ontoereikend zijn voor de conclusie dat appellant zijn hoofdverblijf in de woning van appellante heeft gehad. Appellant verbleef zo nu en dan bij appellante omdat zij samen kinderen hebben. Hij verbleef in de periode dat de waarnemingen zijn verricht in verband met de schoolvakantie van zijn kinderen vaker dan anders in de woning van appellante om zijn kinderen te zien, maar heeft daar niet zijn hoofdverblijf gehad. Deze beroepsgrond slaagt ten dele. Daartoe is het volgende van belang.
4.6.1.
Uit de bestreden besluiten en het verhandelde ter zitting blijkt dat het college zich
voor het standpunt dat in de gehele te beoordelen periode sprake is van een gezamenlijke huishouding met name heeft gebaseerd op de verklaringen van (oud-) buurtbewoners van het uitkeringsadres.
4.6.2.
Anders dan waarvan de rechtbank en het college zijn uitgegaan, kan de verklaring van oud-bewoner [naam 1] (K) niet aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd, nu K reeds vóór de te beoordelen periode is verhuisd en niet over de te beoordelen periode heeft verklaard. De verklaring van oud-bewoner [naam 2] (T) die van september 2011 tot
eind januari 2015 woonachtig is geweest op het adres [adres 3] , kan om dezelfde reden niet ten grondslag worden gelegd aan de intrekking over de periode van
1 februari 2015 tot en met 4 augustus 2015. T heeft over de periode dat hij nabij het uitkeringsadres woonachtig is geweest, verklaard dat daar een gezin woonde met eerst alleen een dochtertje en later een baby. Vanaf het moment dat T daar woonde zag hij de man dagelijks en toen T een tijdje in ploegendienst werkte, kwam hij de man iedere nacht tegen. Verder zag hij hen regelmatig samen met het meisje op de galerij lopen. Hieruit blijkt niet wanneer hij in ploegendienst werkte en dus evenmin wanneer hij appellant ‘s nachts tegen kwam. Getuige [naam 3] (L), die op het adres [adres 4] woont, heeft verklaard dat op het uitkeringsadres een gezin woont; een man, vrouw, dochter en kind, en dat dit gezin daar vier jaar geleden is komen wonen. L ziet hen dagelijks voorbij komen en hij werd verleden jaar toen de man ook vaak ’s nachts thuis kwam, daar wakker van. Hij heeft normaal burencontact dat bestaat uit een kort praatje. Getuige [naam 4] (V), die op het adres [adres 5] woont, heeft verklaard veel te werken en de bewoners van het uitkeringsadres niet vaak te zien. Hij heeft ook verklaard dat op het uitkeringsadres een man, vrouw en een meisje en volgens hem sinds kort een baby, wonen en dat hij het gezin regelmatig tegenkomt in de lift. Anders dan het college heeft betoogd, bieden deze verklaringen van (oud-) buurtbewoners van het uitkeringsadres geen toereikende grondslag voor de conclusie dat appellant gedurende de te beoordelen periode zijn hoofdverblijf in de woning op het uitkeringsadres heeft gehad. Daartoe zijn de verklaringen onvoldoende specifiek en gedetailleerd en blijkt daaruit onvoldoende of de verklaringen over het wonen van appellant in de woning op het uitkeringsadres berusten op concrete feitelijke waarnemingen of slechts een indruk van de getuigen behelzen. Daarbij komt dat getuige
[naam 5] (N), die op het adres
[adres 6] woont, heeft verklaard dat op het uitkeringsadres een moeder met twee kinderen woont. Appellant noemt hij niet als bewoner. Weliswaar heeft ook deze buurtbewoner geen redenen van wetenschap genoemd en heeft hij verklaard dat hij vroeg naar zijn werk gaat, laat thuis is en bijna nooit buren ziet, wat de mogelijkheid openlaat dat hij appellant niet heeft waargenomen, maar hij verklaart wel juist over het aantal kinderen en het geslacht daarvan.
4.6.3.
Ook het waterverbruik op het uitkeringsadres biedt onvoldoende steun voor de conclusie van het college dat appellant zijn hoofdverblijf op dat adres had. Zoals het college terecht heeft vastgesteld, was dat waterverbruik in de te beoordelen periode meer dan gebruikelijk voor een gezin van een volwassene met twee jonge kinderen, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat appellant daar zijn hoofdverblijf heeft gehad. Dat geldt ook voor het lage verbruik van water en energie in de woning van appellant in Doetinchem. Dit vormt slechts een aanwijzing voor het al dan niet verblijven van appellant in die woning, maar zegt niets over het hoofdverblijf van appellant in de woning van appellante op het uitkeringsadres.
4.6.4.
Uit de waarnemingen in de periode van 15 tot en met 24 juli 2015 blijkt dat appellant meerdere malen per dag is waargenomen terwijl hij de woning op het uitkeringsadres binnen ging of verliet en daarbij regelmatig samen met appellante en/of de kinderen was. Daarbij is tevens waargenomen dat appellant over een huissleutel beschikt en dat hij grote delen van de dag en ook de nachten in de woning op het uitkeringsadres verbleef. Uit deze waarnemingen blijkt, anders dan appellanten hebben aangevoerd, dat sprake was van een zeer veelvuldig verblijf van appellant in de woning op het uitkeringsadres. Appellant is bovendien tijdens het huisbezoek op 4 augustus 2015 aan de woning op het uitkeringsadres, slapend aangetroffen. Tijdens het huisbezoek heeft appellant over een hoop kleding in een kast in een als babykamer ingerichte slaapkamer verklaard dat dit zijn kleding is en hij deze kast voor zijn kleding gebruikt.
4.7.
Met de onder 4.6.4 genoemde waarnemingen en de bevindingen van het huisbezoek heeft het college aannemelijk gemaakt dat appellant in ieder geval in de periode vanaf 15 juli 2015, de eerste dag van de periode waarin appellant meerdere malen per dag is waargenomen in en nabij de woning van appellante, tot en met 4 augustus 2015, zijn hoofdverblijf op het uitkeringsadres heeft gehad. Voor zover appellanten hebben aangevoerd dat dit verblijf was ingegeven door de vakantie van de kinderen en hebben bedoeld te betogen dat rekening dient te worden gehouden met deze reden van zijn verblijf op het uitkeringsadres, slaagt deze beroepsgrond niet. De vraag of in een bepaald geval sprake is van een gezamenlijke huishouding dient te worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. Daarbij zijn omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie niet van belang.
4.8.
Uit 4.6.1 tot en met 4.6.3 volgt dat onvoldoende feitelijke grondslag voorhanden is voor de conclusie dat appellant reeds vanaf 9 oktober 2013 zijn hoofdverblijf had in de woning van appellante. Daarbij komt dat uit de onder 1.8 genoemde beslissing op bezwaar van het algemeen bestuur van Laborijn blijkt dat bij de feiten en omstandigheden die tot de conclusie hebben geleid dat niet kan worden aangenomen dat appellant niet zijn hoofdverblijf had op het opgegeven adres in [gemeente] , onder meer pinbetalingen van appellant van belang zijn geweest. Weliswaar is gebleken dat regelmatig pinbetalingen in [woonplaats] plaatsvonden, maar ook is gebleken dat zeer regelmatig pinbetalingen in [gemeente] hebben plaatsgevonden. Hoewel het college terecht heeft aangevoerd dat het gegeven dat appellant in (een deel van) de te beoordelen periode in een andere gemeente bijstand heeft ontvangen niet zonder meer met zich meebrengt dat hij geen hoofdverblijf op het adres van appellante heeft gehad, bieden de vastgestelde pinbetalingen in [gemeente] wel een onderbouwing van de stelling van appellanten dat appellant zijn hoofdverblijf tot 15 juli 2015 in [gemeente] heeft gehad.
4.9.1.
Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat niet al per 9 oktober 2013, maar pas vanaf 15 juli 2015 sprake was van een gezamenlijke huishouding van appellanten op het uitkeringsadres, zodat geen toereikende grondslag bestaat voor de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 9 oktober 2013 tot en met 14 juli 2015. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Het hoger beroep van appellante treft in zoverre doel. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is verklaard.
4.9.2.
Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen, voor zover het de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 9 oktober 2013 tot en met 14 juli 2015 betreft. In aanmerking genomen dat geen grondslag bestaat voor de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand over die periode en dat een terugvorderingsbesluit als ondeelbaar moet worden beschouwd, zal bestreden besluiten 2 tevens worden vernietigd voor zover het
de terugvordering betreft. Tevens bestaat aanleiding het in 1.4 genoemde besluit van
12 november 2015 te herroepen, voor zover dit betrekking heeft op de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 9 oktober 2013 tot en met 14 juli 2015, aangezien aan dit besluit in zoverre hetzelfde gebrek kleeft als aan bestreden besluit 2 en niet aannemelijk is dat dit gebrek nog kan worden hersteld.
4.9.3.
Uit 4.9.1 en 4.9.2 volgt dat ook bestreden besluit 3 een deugdelijke grondslag ontbeert. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zodat het hoger beroep van appellant slaagt. Doende wat de rechtbank had behoren te doen, zal de Raad daarom tevens het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaren en dit besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb in zijn geheel vernietigen.
4.9.4.
Het college zal een nieuwe berekening van het (mede) terug te vorderen bedrag
moeten maken over de periode van 15 juli 2015 tot en met 3 augustus 2015. De Raad heeft onvoldoende gegevens om in zoverre zelf in de zaak te voorzien. Mede in aanmerking genomen dat de toepassing van de bestuurlijke lus zich niet verdraagt met het rechtsmiddel van cassatie, bestaat aanleiding het college op te dragen opnieuw te beslissen op het
bezwaar van appellanten tegen de besluiten van 12 november 2015, voor zover het de (mede)terugvordering betreft.
Boete
4.10.1.
Met wat onder 4.3 tot en met 4.7 is overwogen, heeft het college tevens aangetoond dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting in de periode van 15 juli 2015 tot en met 4 augustus 2015 heeft geschonden door geen melding te maken van de gezamenlijke huishouding met appellant. Gelet op 4.8 komt aan de boete echter grotendeels de grondslag
te ontvallen. Niet kan immers worden gezegd dat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting in de periode van 9 oktober 2013 tot en met 14 juli 2015 heeft geschonden. Dit betekent tevens dat bestreden besluit 2 evenmin in stand kan blijven voor zover het de boete betreft. In aanmerking genomen dat het benadelingsbedrag thans nog niet vaststaat, zal de Raad het college ook opdragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 2 december 2015 voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het college is daarbij gehouden om op grondslag van het bezwaar, met in achtneming van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals dit sedert 1 januari 2017 luidt, en de rechtspraak van de Raad betreffende de bestuurlijke boete, over te gaan tot een volledige heroverweging van het besluit van 2 december 2015. In dat verband wordt tevens het volgende overwogen.
4.10.2.
Het college is bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid uitgegaan van grove schuld. Van grove schuld kan slechts worden gesproken indien de handelwijze van de belanghebbende als een laakbare aan opzet grenzende nalatigheid moet worden gekwalificeerd (uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:13). Aangezien grove schuld is te beschouwen als een verzwarende omstandigheid ten opzichte van normale verwijtbaarheid, ligt het op de weg van het college om aan te tonen dat daarvan sprake is. Het college heeft aan zijn standpunt dat in dit geval sprake is van grove schuld in bestreden besluit 2 ten grondslag gelegd dat appellante de gezamenlijke huishouding niet heeft gemeld, dat zij moest weten dat deze omstandigheid van invloed is op het recht op bijstand, nu de verplichting deze omstandigheden te melden duidelijk kenbaar is gemaakt, en dat de inlichtingenverplichting lange tijd niet is nagekomen. Deze omstandigheden onderscheiden zich echter niet in doorslaggevende mate van de situatie van ‘normale’ verwijtbaarheid. Het college heeft daarmee dan ook niet aangetoond dat bij appellante sprake is geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid in het niet melden van haar juiste woon- en leefsituatie, dat haar grove schuld kan worden verweten. Ter zitting heeft de gemachtigde van het college er nog op gewezen dat appellanten al eerder een gezamenlijke huishouding hebben gevoerd en de bijstand toen naar de norm voor gehuwden aan appellanten gezamenlijk is verleend, zodat appellante moest weten dat zij de gezamenlijke huishouding moest melden. Het enkele feit dat eerder bijstand aan appellanten gezamenlijk is verleend wijst evenmin uit dat haar grove schuld kan worden verweten. Daarmee heeft het college niet aangetoond dat sprake is van grove schuld.
Slotoverwegingen
4.11.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellanten voor verleende rechtsbijstand. Deze worden begroot op € 1.503,- in beroep en € 1.503,- in hoger beroep, dus in totaal op € 3.006,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
ten aanzien van het hoger beroep van appellante:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het ten aanzien van appellante genomen besluit van 18 mei 2016 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het ten aanzien van appellante genomen besluit van 18 mei 2016, voor zover het betreft de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 9 oktober 2013 tot en met 14 juli 2015, de terugvordering en de hoogte van de boete;
- herroept het besluit van 12 november 2015 voor zover het betreft de intrekking van de bijstand van appellante over de periode van 9 oktober 2013 tot en met 14 juli 2015 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het ten aanzien van appellante genomen besluit van 18 mei 2016 voor zover het de intrekking betreft;
- draagt het college op met betrekking tot de terugvordering en met betrekking tot de hoogte van de boete een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige voor zover aangevochten door appellante;
ten aanzien van het hoger beroep van appellant:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het ten aanzien van appellant genomen besluit van 18 mei 2016 ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het ten aanzien van appellant genomen besluit van 18 mei 2016;
- draagt het college op met betrekking tot de medeterugvordering een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
ten aanzien van de hoger beroepen van appellanten:
- bepaalt dat tegen de te nemen besluiten slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 3.006,-;
- bepaalt dat het college het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 169,- aan appellante en € 170,- aan appellant vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.L. Boxum als voorzitter en G.M.G. Hink en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van A. Mansourova als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2018.
(getekend) J.L. Boxum
De griffier is verhinderd te ondertekenen.
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.