Uitspraak
18.1401 AOW, 18/1963 AOW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
6 februari 2018, 17/3870 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 14 februari 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. W.F.K. ter Hennepe hoger beroep ingesteld. De Svb heeft een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken, plaatsgevonden op 11 oktober 2018. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door mr. Ter Hennepe.
De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. M. van Everdingen,
[naam A], mr. S. Herder en [naam B]. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In de verschillende zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant, geboren op [in] 1952, is werkzaam geweest als zelfstandige en is op zestigjarige leeftijd gestopt met werken. Voor de periode daarna tot aan het bereiken van de leeftijd van vijfenzestig jaar heeft betrokkene een inkomensvoorziening getroffen bestaande uit een overbruggingslijfrente en een geflexibiliseerd ABP-pensioen. Bij het bereiken van de vijfenzestigjarige leeftijd is de uitkering van de lijfrente beëindigd. Appellant heeft de Svb op 10 februari 2017 verzocht hem met ingang van [in] 2017 een pensioen ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) toe te kennen. Bij besluit van 23 februari 2017 heeft de Svb dit geweigerd op de grond dat appellant de AOW-leeftijd nog niet heeft bereikt.
1.2.
Bij besluit van 20 juni 2017 (bestreden besluit) is het bezwaar van appellant tegen het besluit van 23 februari 2017 ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat bij de vaststelling van de ingangsdatum van het AOW-pensioen toepassing is gegeven aan artikel 16 en Pro artikel 7a van de AOW, welk laatste artikel op grond van de Wet verhoging AOW- en pensioenrichtleeftijd met ingang van 1 januari 2013 is ingevoegd in de AOW. Ingevolge dit artikel is de pensioengerechtigde leeftijd voor de AOW vanaf 2013 stapsgewijs en vanaf 2016 versneld omhoog gegaan. Als gevolg van deze wetswijzigingen heeft appellant recht op AOW-pensioen vanaf [in] 2018. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Raad van
18 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2502, heeft de Svb verder beoordeeld of appellant door het zogenoemde AOW-gat van in zijn geval een jaar een onevenredig zware last draagt, waardoor sprake is van een ongerechtvaardigde inbreuk op zijn door artikel 1 van Pro het
Eerste Protocol (Eerste Protocol) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) gewaarborgde eigendomsrecht. Voor de vraag of een betrokkene een onevenredig zware last draagt, zijn de voorwaarden van de Tijdelijke regeling overbruggingsuitkering AOW (OBR) doorslaggevend. De overbruggingsuitkering is bedoeld om compensatie te bieden aan mensen die voor de verhoging van de AOW-leeftijd al waren gestopt met werken en die zich niet konden voorbereiden op de verhoging van de AOW-leeftijd. Volgens de Svb is sprake van een onevenredig zware last als een betrokkene een overbruggingsuitkering kan krijgen. De compensatie voor de verhoging van de AOW-leeftijd bestaat dan uit een maandelijkse overbruggingsuitkering. De ingangsdatum van het AOW-pensioen verandert niet. De Svb heeft vastgesteld dat appellant niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een overbruggingsuitkering zodat er ook geen sprake is van een onevenredig zware last. Ten slotte heeft de Svb zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van schending van het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel en van leeftijdsdiscriminatie.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Onder verwijzing naar − onder meer − genoemde uitspraak van de Raad van 18 juli 2016 en rechtspraak van het
Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft de rechtbank overwogen dat de enkele toetsing aan de voorwaarden van de OBR, waartoe de Svb zich heeft beperkt bij de besluitvorming, niet als het door de Raad vereiste deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een onevenredig zware last kan worden beschouwd. Bij deze toetsing wordt namelijk uitsluitend de voorwaarde genoemd in artikel 4 van Pro de OBR betrokken. Alle overige omstandigheden blijven buiten beschouwing, zoals de individuele lasten, eventuele andere effecten van de gewijzigde inkomenspositie en andere mogelijk relevante individuele omstandigheden. Wat betreft het beroep op het ongeoorloofde onderscheid naar leeftijd, heeft de rechtbank verwezen naar genoemde uitspraak van de Raad van 18 juli 2016. Nu de beoordeling door de Svb niet voldoet aan de eis dat deze dient plaats te vinden op basis van alle relevante elementen tegen de specifieke achtergrond van appellant, is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten op de grond dat de Svb ter zitting – onweersproken − heeft verklaard dat de hiervoor bedoelde beoordeling alsnog is verricht en dat hieruit is gebleken dat in het geval van appellant geen sprake is van een onevenredig zware last.
3.1.
Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand zijn gelaten. De rechtbank heeft naar de mening van appellant ten onrechte aangenomen dat hij door het flexibiliseren van zijn ABP-pensioen, alsmede het aanspreken van zijn spaarvermogen niet in ernstige financiële problemen is gekomen. De rechtbank is op basis van een vermeende vermogenstoestand van appellant tot de conclusie gekomen dat hij voldoende vermogen heeft om op te kunnen interen. Appellant heeft een schuld openstaan ter zake van een aflossingsvrije hypotheek en hij heeft zijn opgebouwde spaarbuffer hard nodig om zodanige aflossingen te doen, dat de restschuld een nieuwe hypotheek niet in de weg staat. Vanwege het moeten aanspreken van zijn spaartegoed als gevolg van het opschuiven van de AOW-gerechtigde datum, valt nog te bezien of hij voor het restant van een nog openstaande schuld die hypotheek wel kan krijgen.
3.2.
In incidenteel hoger beroep heeft de Svb betoogd dat door te toetsen aan de voorwaarden van de OBR een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een eventuele onevenredig zware last wordt verricht. De OBR is in 2013 ingevoerd juist om personen met een kwetsbare financiële positie te compenseren voor het AOW-gat. Personen die over voldoende vermogen of een inkomen op ten minste de voor hem of haar geldende bijstandsnorm beschikken, worden geacht zelf het AOW-gat te kunnen overbruggen. Aan de hand van de polisadministratie vindt een onderzoek plaats naar de inkomenssituatie van de betrokkene (en van de eventuele partner) op het moment van 64,5 jaar en vanaf de maand van 65 jaar. Voor zover hieruit blijkt dat het inkomen beneden de voor betrokkene geldende normbedragen ligt (bijstandsnorm), vindt nog aanvullend onderzoek plaats naar het eventuele vermogen. Indien blijkt dat een betrokkene in aanmerking komt voor een overbruggingsuitkering op grond van de OBR, neemt de Svb aan dat sprake is van een onevenredig zware last en vindt via de OBR compensatie plaats gedurende het tijdvak van het AOW-gat. Deze wijze van toetsen is een beleidsmatige keus. In bijzondere omstandigheden kan de Svb in het voordeel van een betrokkene daarvan afwijken. Het is dan wel aan betrokkene om aan te tonen dat in zijn geval sprake is van een onevenredig zware last. Naar het oordeel van de Svb dient bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last de situatie van de betrokkene gedurende het tijdvak van het voor hem geldende AOW-gat in ogenschouw te worden genomen. In dat kader is het niet onredelijk om te kijken naar de inkomens- en vermogenspositie van de betrokkene. De toetsing ziet dus niet op het vergoeden van alle denkbaar financieel nadeel, maar op de vraag of het inkomen of vermogen na de eigendomsontneming hoger is dan de in de Participatiewet geldende normen. De Svb heeft vastgesteld dat appellant in de maand voorafgaand aan de maand waarin hij de 65-jarige leeftijd heeft bereikt een ABP-pensioen van bruto € 770,07 had. Appellant heeft in beroep afschriften van overboekingen van zijn spaarrekening naar zijn betaalrekening overgelegd. In de hoogte van zijn vermogen heeft hij geen inzicht gegeven. Het ligt op de weg van appellant te onderbouwen dat in zijn geval sprake is van een onevenredig zware last. Uit de in beroep verkregen informatie maakt de Svb op dat appellant in ieder geval over een zodanig bedrag beschikt, dat hij daarmee de periode van 13 juni 2017 tot en met 12 juni 2018 heeft kunnen overbruggen. Niet is gebleken dat de verhoging van de AOW-leeftijd in het geval van appellant heeft geleid tot een onevenredig zware last. Bovendien heeft appellant enige jaren de tijd gehad om zich op de wetswijzigingen voor te bereiden.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
In enkele uitspraken van 18 juli 2016 (zie onder meer ECLI:NL:CVRB:2016:2502 en ECLI:NL:CVRB:2016:2613) heeft de Raad geoordeeld dat met de invoering van artikel 7a van de AOW en de daarmee gepaard gaande verschuiving van de aanvangs- en pensioengerechtigde leeftijd, sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van een betrokkene als bedoeld in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. De Raad heeft deze inmenging in het eigendomsrecht in het algemeen proportioneel geacht en geoordeeld dat die in het algemeen niet leidt tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Overwogen is voorts dat de toepassing van artikel 7a van de AOW in concrete gevallen tot een onevenredig zware last, als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM, zou kunnen leiden en daardoor tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. Of sprake is van een onevenredig zware last moet van geval tot geval op basis van deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.
4.2.
De Svb heeft het onderzoek naar een eventuele onevenredig zware last beleidsmatig ingevuld en hierbij aangesloten bij de voorwaarden van de OBR. Volgens “beleidsregel Eigendomsrecht” SB2191 is sprake van een onevenredig zware last als een betrokkene voldoet aan de voorwaarden van de OBR. De compensatie voor deze last bestaat uit een recht op overbruggingsuitkering.
4.3.
De Raad stelt allereerst vast dat de kwalificatie “beleidsregel” door de Svb vragen oproept. Uit artikel 4:81 van Pro de Awb volgt immers dat een bestuursorgaan beleidsregels kan vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid (eerste lid) en in andere gevallen slechts voor zover dit bij wettelijk voorschrift is bepaald (tweede lid). SB2191 vermeldt dat de grondslag ervan is gelegen in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Die verdragsbepaling kent de Svb evenwel geen bevoegdheden toe, zoals bedoeld in artikel 4:81 van Pro de Awb, maar erkent het recht op ongestoord genot van zijn eigendom voor iedere natuurlijke of rechtspersoon. Het feit dat iedere verdragsstaat het “recht” heeft die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren, impliceert niet dat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol op zichzelf een bevoegdheid voor bestuursorganen in het leven roept als bedoeld in artikel 4:81 van Pro de Awb.
4.4.
De Raad begrijpt SB2191 dan ook zo, dat de Svb bij onder meer de toepassing van de AOW een werkinstructie (SB2191) hanteert om te bepalen of een voorgenomen besluit inbreuk maakt op het recht van ongestoord genot van zijn eigendom van de aanvrager van het AOW-pensioen.
4.5.
Evenals de rechtbank heeft overwogen in de aangevallen uitspraak, is de Raad van oordeel dat de enkele toetsing of een betrokkene aan de voorwaarden van de OBR voldoet, waartoe de Svb zich doorgaans in de bezwaarfase heeft beperkt, niet valt aan te merken als een deugdelijk individueel feitenonderzoek naar het bestaan van een onevenredig zware last tijdens het AOW-gat. Bij deze toetsing worden namelijk uitsluitend de voorwaarden genoemd in artikel 4 van Pro de OBR betrokken. De veronderstelling dat personen die een inkomen of vermogen boven de gestelde grenzen van de OBR hebben over voldoende financiële reserves beschikken om het tijdelijke inkomensverlies op te vangen, kan in individuele gevallen niet gerechtvaardigd zijn. In die gevallen waarin een betrokkene in de bezwaarfase te kennen geeft dat hij door de verhoging van de AOW-leeftijd onevenredig zwaar wordt getroffen, kan van een zorgvuldige besluitvorming slechts sprake zijn als nader onderzoek wordt gedaan naar de financiële situatie van de betrokkene, met name tijdens de periode van het voor hem geldende AOW-gat
.Daarbij kan van de betrokkene, worden verlangd dat hij zelf de gegevens aanlevert die zijn standpunt onderbouwen en die relevant zijn voor dit onderzoek.
.Daarbij kan van de betrokkene, worden verlangd dat hij zelf de gegevens aanlevert die zijn standpunt onderbouwen en die relevant zijn voor dit onderzoek.
4.6.
Uit de aangevallen uitspraak en hetgeen ter zitting van de rechtbank en de Raad is besproken, begrijpt de Raad dat de Svb, als gevolg van voortschrijdend inzicht, bij de toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol naast de enkele toetsing aan de OBR inmiddels ook de inkomens- en vermogenspositie van een betrokkene tijdens het AOW-gat in ogenschouw neemt. Hierbij worden de diverse door een betrokkene aangedragen individuele financiële omstandigheden meegewogen bij de beoordeling of sprake is van een onevenredig zware last tijdens het AOW-gat. Ter bepaling daarvan zoekt de Svb allereerst aansluiting bij de rechtspraak van het EHRM, in het bijzonder bij die gevallen waarin naar het oordeel van het EHRM sprake was van een “individual and excessive burden”. Denkbaar is, aldus de Svb, dat buiten de gevallen die bij het EHRM reeds hebben geleid tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol ook andere zeer bijzondere omstandigheden tot een schending kunnen leiden. Met de uitvoering van een dergelijke toetsing wordt naar het oordeel van de Raad voldaan aan het vereiste van een deugdelijk en individueel feitenonderzoek in de zin van de in 4.1 genoemde uitspraken van de Raad.
4.7.
De Raad is met de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat in het geval van appellant sprake is van een onevenredig zware last. Hierbij is in aanmerking genomen dat aan appellant weliswaar een jaar AOW-pensioen is onthouden, waarop hij in de tijd dat hij terugtrad uit het arbeidsproces aanspraak dacht te kunnen maken, maar dat niet kan worden gezegd dat zijn recht op AOW-pensioen in de kern is aangetast. Appellant heeft een jaar zonder AOW-pensioen moeten zien te overbruggen, maar op deze periode heeft hij zich ten minste al vanaf 2012/2013 kunnen instellen. Gedurende het AOW-gat had appellant een maandelijks ABP-pensioen van € 770,07 bruto. Ter zitting van de Raad heeft appellant te kennen gegeven dat hij over voldoende vermogen beschikt om het AOW-gat te overbruggen en dat het hem om het principe gaat. Aan de Raad is niet gebleken van omstandigheden die zouden moeten leiden tot het aannemen van een onevenredig zware last. Hiervoor is niet voldoende dat appellant door de terugval in zijn inkomen heeft moeten interen op zijn vermogen (zie ook de uitspraak van de Raad van 18 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2502).
4.8.
Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de voorbereiding van het bestreden besluit niet zorgvuldig is geweest, dat zij dit besluit terecht heeft vernietigd en dat zij terecht de rechtsgevolgen daarvan in stand heeft gelaten.
4.9.
Het vorenoverwogene in 4.1 tot en met 4.8 leidt ertoe dat de aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en H.J. de Mooij en M.F.J.M. de Werd als leden, in tegenwoordigheid van G.D. Alting Siberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 februari 2019.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) G.D. Alting Siberg
md