Uitspraak
19 868 AW
Datum uitspraak: 2 juli 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 januari 2019, 18/2966 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (België) (appellant)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. R.J. Ruiter, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben toestemming gegeven een onderzoek ter zitting achterwege te laten, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking
getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
1.2.
Appellant heeft in ieder geval vanaf 2002 als imam op declaratiebasis werkzaamheden verricht binnen justitiële inrichtingen.
1.3.
Met ingang van 1 januari 2008 heeft de minister appellant aangesteld in tijdelijke dienst voor bepaalde tijd tot 1 januari 2009 op grond van artikel 6, tweede lid, aanhef en onder d, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) als islamitisch geestelijk verzorger. Deze aanstelling is verlengd met ingang van 1 januari 2009 tot uiterlijk 1 januari 2010 op grond van artikel 6, tweede lid, aanhef en onder c, van het ARAR. De aanstelling is op
1 januari 2010 stilzwijgend verlengd.
1.4.
Bij brief van 22 juli 2010 heeft de directeur van de Dienst Geestelijke Verzorging appellant meegedeeld dat de tijdelijke aanstelling van rechtswege eindigt indien hij op
31 december 2010 niet beschikt over een volledig NT2-diploma.
1.5.
Naar aanleiding van twijfels over de authenticiteit van het universitaire diploma van appellant heeft leidinggevende A op 13 september 2010 een gesprek met hem gehad. In het memo dat A van dit gesprek heeft opgemaakt staat dat het diploma dat appellant heeft laten zien niet de kenmerken van een origineel diploma vertoont. Er staan geen of onleesbare stempels op en de namen van de rector magnificus en de decanen zijn niet de namen van de personen die deze functies destijds uitoefenden. Verder heeft A blijkens het memo aan appellant andere opvallende zaken voorgelegd waarop van appellant geen reactie is gekomen.
1.6.
Appellant is uitgenodigd voor een gesprek op 12 oktober 2010 en hem is gevraagd originele documenten met betrekking tot zijn opleiding mee te nemen. Nadat appellant zich op 11 oktober 2010 had ziek gemeld, heeft dit gesprek geen doorgang gevonden.
1.7.
Bij besluit van 23 november 2010 heeft de minister laten weten dat een disciplinair onderzoek wordt ingesteld vanwege het vermoeden dat appellant bij indiensttreding frauduleuze opleidingsdocumenten heeft overgelegd. In het belang van het onderzoek is appellant met onmiddellijke ingang in het belang van de dienst geschorst op grond van
artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARAR.
1.8.
Op 8 december 2010 heeft de minister appellant te kennen gegeven het voornemen te hebben de aanstelling met onmiddellijke ingang te beëindigen, omdat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim door bij indiensttreding frauduleuze opleidingsgegevens of documenten te verstrekken. Verder staat volgens de minister vast dat de aanstelling in ieder geval per 1 januari 2011 van rechtswege zal eindigen op grond van artikel 95, eerste lid, van het ARAR, omdat appellant niet tijdig het volledige NT2-diploma heeft behaald.
1.9.
Bij besluit van 22 december 2010 heeft de minister de tijdelijke aanstelling van appellant met ingang van de volgende dag beëindigd op de grond dat zeer aannemelijk is dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim. Verder is geconstateerd dat de tijdelijke aanstelling van appellant in ieder geval van rechtswege afloopt per 1 januari 2011.
1.10.
Op 24 februari 2011 heeft het Bureau Integriteit en Veiligheid (BI&V) een onderzoeksrapport uitgebracht.
1.11.
Bij besluit van 18 september 2012 heeft de minister het bezwaar van appellant tegen het besluit van 23 november 2010 ongegrond verklaard. De minister heeft het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2010 gegrond verklaard en dit besluit herroepen wat betreft de beëindiging van de aanstelling per 23 december 2010 en gehandhaafd voor zover is meegedeeld dat de aanstelling per 1 januari 2011 van rechtswege eindigt. Daarbij is vermeld dat het onderzoeksrapport van 24 februari 2011 mede ten grondslag wordt gelegd aan de beëindiging van het dienstverband per 1 januari 2011. Verder is vermeld dat de tussentijdse beëindiging per 23 december 2010 weliswaar terecht was, maar dat de aanstelling met ingang van 1 januari 2011 van rechtswege is geëindigd en appellant tot die datum is doorbetaald, gelet op het bepaalde in artikel 95, achtste lid, van het ARAR. Daarom is er volgens de minister geen belang meer bij handhaving van het besluit tot beëindiging van de aanstelling per 23 december 2010.
1.12.
Bij uitspraak van 26 augustus 2013 (12/8207, 12/8209 en 12/10057) heeft de rechtbank Den Haag, voor zover hier van belang, het beroep tegen het besluit van 18 september 2012 ongegrond verklaard.
1.13.
Bij uitspraak van 28 juli 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:2922, heeft de Raad, voor zover nu nog van belang, het volgende beslist. De uitspraak van 26 augustus 2013 is vernietigd voor zover daarbij het beroep tegen de bij het besluit van 18 september 2012 gehandhaafde beëindiging van de aanstelling per 1 januari 2011 ongegrond is verklaard en voor zover de minister niet is veroordeeld in de kosten van appellant in bezwaar. Verder is het beroep tegen het besluit van 18 september 2012 gegrond verklaard en is dat besluit vernietigd voor zover daarbij het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2010 ongegrond is verklaard, is het besluit van 22 december 2010 herroepen voor zover daarbij is geconstateerd dat sprake is van een tijdelijke aanstelling die per 1 januari 2011 afloopt en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 18 september 2012. Tot slot is de uitspraak van 26 augustus 2013 voor het overige bevestigd, voor zover aangevochten. Hierbij heeft de Raad overwogen dat de periode waarin appellant werkzaamheden op declaratiebasis heeft verricht, in het kader van de toepassing van artikel 6 van Pro het ARAR moeten worden meegerekend in de reeks van opeenvolgende tijdelijke dienstververbanden. Dit brengt in dit geval mee dat vanaf 1 januari 2010 niet langer sprake was van een tijdelijk dienstverband maar van een vast dienstverband.
1.14.
Op 24 mei 2017 heeft de minister aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt hem te ontslaan wegens onder meer ernstig plichtsverzuim, bestaande uit het bij indiensttreding verstrekken van frauduleuze opleidingsgegevens en/of documenten. Bij besluit van
18 augustus 2017 heeft de minister met ingang van 1 januari 2011 aan appellant de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk strafontslag opgelegd met ingang van 1 januari 2011. Subsidiair is appellant ontslag verleend op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder i, van het ARAR wegens het bij of in verband met indiensttreding verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen zonder welke handelwijze niet tot indiensttreding zou zijn overgegaan. Meer subsidiair is appellant ontslag verleend op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR wegens ongeschiktheid voor zijn functie anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken. Meest subsidiair is appellant ontslag verleend op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR wegens het verlies van een vereiste voor benoembaarheid, te weten het beschikken over een zendbrief.
1.15.
Het bezwaar daartegen heeft de minister bij besluit van 12 maart 2018 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat uit de uitspraak van de Raad van 28 juli 2016 blijkt dat ervan moet worden uitgegaan dat appellant vanaf
1 januari 2010 een aanstelling in vaste dienst had. De beëindiging van de tijdelijke aanstelling per 1 januari 2011 kon gelet hierop niet in stand blijven. Uit de uitspraak van de Raad blijkt verder dat de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 augustus 2013 voor het overige in stand is gebleven. Daaruit volgt dat wat de rechtbank in die uitspraak heeft overwogen in rechtsoverweging 12 ten aanzien van het verstrekken van foutieve en frauduleuze informatie door appellant bij de indiensttreding, het plichtsverzuim, en de toerekenbaarheid van de gedraging, in stand is gebleven. Verder kan de oorspronkelijke ontslagdatum 1 januari 2011 volgens de minister worden gehandhaafd, aangezien de nieuwe besluitvorming is gebaseerd op hetzelfde feitencomplex en de minister appellant duidelijk te kennen heeft gegeven dat hij de geconstateerde feiten hoog opneemt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank verwezen naar vaste rechtspraak (uitspraak van 13 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2427) die inhoudt dat indien een ontslagbesluit een - niet de ingangsdatum betreffend - gebrek bevat, dat ertoe leidt dat een nieuw ontslagbesluit wordt genomen, het niet ten principale ongeoorloofd is om de oorspronkelijke ingangsdatum van het ontslag te handhaven indien die handhaving de toetsing aan het geschreven en ongeschreven recht kan doorstaan. Daarbij valt met name te denken aan de beginselen van rechtszekerheid en zorgvuldigheid. Doorslaggevend hierbij is dat het feitencomplex waarvan sprake was ten tijde van het ontslag het nieuwe ontslagbesluit moet kunnen dragen. Volgens de rechtbank is het bestreden besluit gebaseerd op hetzelfde feitencomplex als dat ten grondslag lag aan het besluit van 22 december 2010 en de beslissing op bezwaar van
18 september 2012. Verder was het appellant, gelet op de eerdere besluiten, vanaf 2010 al duidelijk dat de geconstateerde feiten door de minister zeer hoog werden opgenomen. Hoewel de Raad geen overweging heeft gewijd aan het plichtsverzuim, valt naar het oordeel van de rechtbank uit het dictum van de uitspraak van de Raad af te leiden dat het hoger beroep alleen is geslaagd wat betreft het standpunt dat sprake was van een tijdelijke aanstelling die per
1 januari 2011 is afgelopen. Met de minister was de rechtbank van oordeel dat het plichtsverzuim in rechte is komen vast te staan.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Vooropgesteld wordt het volgende. De uitspraak van de Raad van 28 juli 2016 ziet wat betreft de beëindiging van het dienstverband met appellant enkel op het besluit om de als tijdelijk aangemerkte aanstelling van appellant niet voort te zetten vanaf 1 januari 2011, welk besluit berustte op de vooronderstelling dat die aanstelling per genoemde datum van rechtswege eindigde. De tussentijdse beëindiging per 23 december 2010 was immers al door de minister herroepen. De Raad heeft geoordeeld dat de vooronderstelling van eindiging van de aanstelling van rechtswege per 1 januari 2011 niet juist was, omdat appellant vanaf
1 januari 2010 niet langer een tijdelijk maar een vast dienstverband had. Daarmee kwam de grondslag aan het bedoelde besluit te ontvallen. De Raad heeft zich met dit oordeel niet uitgelaten, en ook niet meer kunnen uitlaten, over de beweegredenen van de minister zoals die (ook) aan het bewuste besluit ten grondslag hebben gelegen, en dus ook niet over wat de rechtbank daarover in haar uitspraak van 26 augustus 2013 heeft overwogen. Anders dan de minister heeft gesteld en de rechtbank heeft geoordeeld, is het dus niet zo dat het aan appellant verweten plichtsverzuim met de uitspraak van de Raad van 28 juli 2016 is komen vast te staan. Daarbij wordt nog opgemerkt dat het in die uitspraak gegeven oordeel over de schorsing van appellant enkel de vraag betreft of er ten tijde van die schorsing een voldoende concrete verdenking van het plichtsverzuim was om die schorsing te kunnen rechtvaardigen, en dus niet ziet op de uiteindelijke aannemelijkheid van dat plichtsverzuim.
4.2.
Het nu bestreden besluit waarbij primair het strafontslag uit de vaste aanstelling is gehandhaafd berust op dezelfde beweegredenen als de besluitvorming van destijds, waarbij het gaat om aan appellant verweten ernstig plichtsverzuim, bestaande uit het bij indiensttreding verstrekken van frauduleuze opleidingsgegevens en/of documenten. De Raad komt nu dus alsnog toe aan een inhoudelijk oordeel over het bewuste plichtsverzuim.
4.3.
Appellant heeft bij aanvang van zijn werkzaamheden voor de minister een kopie van een document overgelegd dat, met datering 25 juli 1988, vermeldt dat hij is afgestudeerd in de Sharia (islamitische wetgeving) aan de universiteit van Fes, Marokko. Het onderzoeksrapport van BI&V bevat onder meer een verificatierapport van de Minister van Buitenlandse Zaken, met daarin een verklaring van de decaan van de Faculteit der Sharia Wetenschappen te Fes, Marokko, dat appellant daar nooit ingeschreven heeft gestaan, nooit een studie heeft gevolgd, zijn naam niet is aangetroffen in het rapport van de Examencommissie van het universitair jaar 1987-1988 en dat hij dientengevolge nooit door genoemde faculteit in het bezit is gesteld van enig getuigschrift. De minister heeft appellant verscheidene malen nadrukkelijk de gelegenheid geboden op deze informatie te reageren en/of originele getuigschriften over te leggen. Appellant heeft de bevindingen van het onderzoeksrapport echter niet weten te ontkrachten. Zijn enkele stelling dat de administratie van de faculteit kennelijk niet op orde was, is daartoe niet toereikend. Dat hij, zoals hij stelt, tijdens het gesprek met A op
13 september 2010 een aantal originele documenten aan A heeft overhandigd en deze vervolgens nooit meer heeft teruggekregen wordt, gelet op de herhaaldelijke en stellige ontkenning daarvan door A, niet aannemelijk geacht. Daarmee kunnen de conclusies uit het onderzoeksrapport worden gevolgd en is dus aannemelijk geworden dat appellant de minister bij aanvang van zijn werkzaamheden onjuiste informatie over de door hem genoten opleiding heeft verstrekt.
4.4.
De minister heeft deze handelwijze op goede gronden aangemerkt als zeer ernstig plichtsverzuim. De minister heeft er met juistheid op gewezen dat appellant, door het verstrekken van valse informatie ter verkrijging van zijn aanstelling, heeft gehandeld in strijd met de kernwaarden betrouwbaarheid en professionaliteit en met wat overigens in de Gedragscode DJI is opgenomen, dit terwijl aan de medewerkers van DJI hoge eisen met betrekking tot integriteit mogen worden gesteld en deze medewerkers te allen tijde van onbesproken gedrag dienen te zijn, gelet op hun voorbeeldfunctie ten aanzien van de aan hun zorg toevertrouwde ingeslotenen. Appellant heeft het in hem te stellen vertrouwen ernstig beschaamd. De straf van ontslag is dan ook niet onevenredig aan het plichtsverzuim te achten. De Raad volgt daarbij de rechtbank in haar oordeel dat de oorspronkelijke ingangsdatum
1 januari 2011 gehandhaafd mocht worden. Het plichtsverzuim is appellant direct bij het aan het licht komen daarvan tegengeworpen en hem is steeds voorgehouden dat dit de minister aanleiding gaf het dienstverband met hem te beëindigen. Dat die beëindiging aanvankelijk niet tot stand is gekomen had te maken met een gebrek in de toenmalige besluitvorming dat het plichtsverzuim of de feitenvaststelling ter zake op geen enkele wijze raakt. Van strijd met de zorgvuldigheid of rechtszekerheid is onder die omstandigheden geen sprake.
4.5.
Nu het ontslag op de primaire grondslag standhoudt, komt de Raad niet meer toe aan bespreking van de subsidiaire en meer subsidiaire ontslaggronden. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak zal, gezien het overwogene onder 4.1 met verbetering van gronden, worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en C.H. Bangma en
J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van P.W.J. Hospel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2020.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) P.W.J. Hospel