Uitspraak
21/2159 BBZ
Datum uitspraak: 9 januari 2024
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 6 mei 2021, 20/1854 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante) beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad (college)
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 18 november 2019 heeft het college van appellanten een bedrag van € 7.086,60 teruggevorderd. Appellanten hebben daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 12 februari 2020 (bestreden besluit) bij de terugvordering gebleven.
Appellanten hebben tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Appellanten hebben hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft het college vragen gesteld. Het college heeft daarop gereageerd.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 14 november 2023. Appellanten zijn verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Ph. H. Arnold.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
Het gaat in deze zaak om de terugvordering van € 7.086,60 aan kosten van verleende bijstand op grond van het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004). Appellanten zijn het niet eens met de terugvordering, omdat er onvoldoende rekening is gehouden met de omstandigheden waarin zij verkeerden. De Raad oordeelt dat het college bij de uitoefening van de bevoegdheid tot terugvordering de vereiste belangenafweging niet heeft gemaakt. Het bestreden besluit wordt vernietigd en het college zal in een nieuw besluit de vereiste belangenafweging moeten maken.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellanten hadden ten tijde van belang beiden een eigen onderneming. De loods in Amsterdam, waarin de ondernemingen gevestigd waren, is op 22 april 2017 volledig afgebrand.
1.2.
Appellanten ontvingen, voor zover hier van belang, van het college van 1 augustus 2017 tot en met 31 januari 2018 en nadien van 1 februari 2018 tot en met 31 juli 2018 bijstand op grond van het Bbz 2004 voor de kosten van levensonderhoud. Appellant is op 1 mei 2018 in loondienst getreden bij bedrijf X.
1.3.
Bij besluit van 18 november 2019 heeft het college het recht op bijstand van appellanten over het boekjaar 2018 op grond van het Bbz 2004 definitief vastgesteld en van hen een bedrag van € 7.086,60 teruggevorderd. Bij het bestreden besluit heeft het college de terugvordering gehandhaafd. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het gezamenlijk inkomen van appellanten over het boekjaar 2018 meer is dan de voor hen geldende bijstandsnorm en dat daarom de in de vorm van een lening verstrekte bijstand volledig van appellanten wordt teruggevorderd. Volgens het college schrijft het Bbz 2004 dat dwingend voor en is de vereiste belangenafweging daarom beperkt. Verder hebben appellanten volgens het college met de verkrijging van bijstand op grond van het Bbz 2004 de mogelijkheid van terugvordering van die bijstand aanvaard. Het is juist dat medewerkers van het college appellant niet voorafgaand aan de aanvaarding van een baan in loondienst bij X hebben gewaarschuwd voor de gevolgen daarvan, te weten het feit dat dan mogelijk de verleende bijstand over 2018 zou worden teruggevorderd. Dat is volgens het college echter geen reden om de terugvordering achterwege te laten. Het op de Participatiewet (PW) gebaseerde Bbz 2004 gaat uit van de eigen verantwoordelijkheid van appellanten voor de voorziening in het bestaan. Van medewerkers van het college mag daarom niet worden verwacht dat zij een betrokkene, die een beroep op bijstand doet, afhouden van de mogelijkheid een eigen inkomen te genereren. Ten slotte heeft het college overwogen dat de terugvordering voor appellanten geen onevenredig nadeel oplevert, omdat zij voor de terugbetaling een betalingsregeling naar draagkracht kunnen aanvragen.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.
Het standpunt van appellanten
3. Appellanten zijn het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Zij hebben tegen die uitspraak – samengevat – aangevoerd dat het college ten onrechte niet geheel of gedeeltelijk heeft afgezien van terugvordering. Appellanten stellen daartoe dat zij bij de verlening van bijstand op grond van het Bbz 2004 gebrekkig zijn voorgelicht door het college. Appellant is, ondanks medische problemen, maar gedwongen door financiële verplichtingen, per mei 2018 fulltime in loondienst gaan werken. Met verwijzing naar e-mailcorrespondentie met hun casemanager stellen appellanten dat het college ook wist dat appellant solliciteerde naar werk in loondienst. Volgens appellanten heeft het college hen onvoldoende gewezen op de gevolgen daarvan voor de verkrijging van bijstand op grond van het Bbz 2004. Appellanten betogen dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld en dat de terugvordering voor hen onevenredig nadeel oplevert. Zij stellen dat zij na de beëindiging van de bijstand ook diverse toeslagen en kindgebonden budget hebben moeten terugbetalen. Verder stellen appellanten dat zij schulden hebben als gevolg van een grote brand in hun voormalige loods. Bij die brand is alle inventaris en opgeslagen huisraad verloren gegaan. De uitkering van de verzekering was minimaal en niet toereikend om aan alle kosten te kunnen voldoen. Ten slotte hebben appellanten met verwijzing naar hun gezins- en gezondheidssituatie aangevoerd dat in dit geval ook dringende redenen nopen tot geheel of gedeeltelijk afzien van terugvordering.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit tot terugvordering in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Bevoegdheid tot terugvordering
4.2.
Niet in geschil is dat het college aan appellanten over de periode van 1 januari 2018 tot en met 31 juli 2018 en daarmee in het boekjaar 2018 bijstand ingevolge het Bbz 2004 heeft verleend tot een bedrag van € 7.086,60 als renteloze lening. Evenmin is in geschil dat de toepasselijke jaarnorm in dit geval € 17.045,88 bedraagt, dat de door appellanten in het boekjaar 2018 behaalde totale netto-inkomsten moeten worden vastgesteld op € 20.622,- en dat het college daarom op grond van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder c, van het Bbz 2004 de gemaakte kosten van bijstand van appellanten kan terugvorderen.
Evenredigheid terugvordering
4.3.
In geschil is of en in hoeverre het college in dit geval gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om tot terugvordering over te gaan.
4.4.
Appellanten voeren aan dat het besluit tot terugvordering in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Zij stellen dat het college niet alle omstandigheden van hun geval heeft afgewogen. Deze beroepsgrond slaagt.
4.5.
Het college heeft niet onderkend dat ten tijde van het bestreden besluit de terugvordering op grond van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder c, van het Bbz 2004 niet langer een verplichting was. Uit de tekst van die bepaling (‘kan’) – zoals die met ingang van 1 januari 2020 [1] geldt – volgt dat het college een zogeheten discretionaire bevoegdheid heeft om de kosten van verleende bijstand terug te vorderen. Dit brengt mee dat het college bij de uitoefening van de bevoegdheid tot terugvordering een belangafweging moet maken. Door bij het bestreden besluit te overwegen dat het Bbz 2004 een terugvordering dwingend voorschrijft en dat de in dat kader te maken belangenafweging beperkt is, heeft het college de vereiste belangenafweging niet gemaakt. Het bestreden besluit is daarom in zoverre niet gebaseerd op een deugdelijk onderzoek naar de bij het besluit betrokken belangen en een draagkrachtige motivering. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
Conclusie en gevolgen
4.6.
Uit 4.5 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
4.7.1.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven.
4.7.2.
De rechtsgevolgen van het vernietigde besluit kunnen niet in stand blijven. De Raad heeft het college voorafgaand aan de zitting gewezen op de wijziging van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder c, van het Bbz 2004 en vragen gesteld over de rechtmatigheid van de handhaving van een volledige terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand met vermelding van de relevante feiten en bijzonderheden in dit geval. Ter zitting heeft het college daarop niet meer naar voren gebracht dan dat het beleid voert dat van een bevoegdheid tot terugvordering gebruik wordt gemaakt, dat het elke euro aan bijstand maar één keer kan uitgeven, dat het gevolg van het bestreden besluit is dat appellanten een bedrag moeten terugbetalen naar draagkracht en dat de door appellanten gestelde feiten en omstandigheden die terugvordering niet onevenredig maken. Dit is in feite een herhaling van het tot een volledige terugvordering strekkende bestreden besluit en daarmee onvoldoende voor de vereiste belangenafweging.
4.7.3.
De Raad kan, gelet op de aan het college toekomende bevoegdheid, ook niet zelf in de zaak voorzien. Dat betekent dat het college opnieuw moet beslissen op het bezwaar.
4.8.
Met het oog op de nadere besluitvorming merkt de Raad het volgende op. Het college dient bij de beoordeling of en op welke wijze gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid tot terugvordering van de op grond van het Bbz 2004 aan appellanten verstrekte bijstand alle relevante belangen van dit geval vast te stellen en tegen elkaar af te wegen. Het college zal, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, moeten beoordelen of de nadelige gevolgen van de terugvordering voor appellanten niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die met het besluit worden gediend. Op basis daarvan moet het college een nieuwe beslissing op het bezwaar nemen. Bij de uitoefening van de bevoegdheid om terug te vorderen dient het college ook acht te slaan op het in de uitspraak van 11 oktober 2022 [2] geschetste beoordelingskader bij de uitoefening van bestuursbevoegdheden met beleidsruimte.
4.9.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Appellanten krijgen een vergoeding voor de verletkosten die zij voor de procedure in beroep en hoger beroep hebben moeten maken. Niet in geschil is dat deze kostenvergoeding in totaal moet worden vastgesteld op € 180,-. Ook krijgen appellanten het door hen in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 12 februari 2020;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen de door het college te nemen beslissing slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de kosten van appellanten tot een bedrag van € 180,-;
- bepaalt dat het college aan appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman, in tegenwoordigheid van F.C. Meershoek als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2024.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) F.C. Meershoek
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Op grond van artikel 1, aanhef en onder e, van het Bbz 2004 wordt onder netto-inkomen verstaan, voor zover van belang, het over het boekjaar verworven inkomen, bedoeld in hoofdstuk 3, paragraaf 3.4 van de PW.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van het Bbz 2004 heeft de algemene bijstand voorlopig de vorm van een renteloze geldlening die in maandelijkse termijnen wordt uitbetaald.
Op grond van artikel 12, eerste lid, van het Bbz 2004 neemt het college een nadere beslissing met betrekking tot de verleende bijstand, bedoeld in artikel 11, eerste lid, nadat het college het netto-inkomen uit bedrijf of zelfstandig beroep definitief heeft vastgesteld. In het tweede lid, aanhef en onder c, is – met ingang van 1 januari 2020 – bepaald dat indien de verleende bijstand, vermeerderd met het in desbetreffende boekjaar behaalde netto-inkomen, meer is dan de jaarnorm, de bijstand ter grootte van het verschil kan worden teruggevorderd en de rest van de als geldlening verstrekte bijstand wordt omgezet in een bedrag om niet.
Op grond van artikel 58, achtste lid, van de PW kan het college indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.
Op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Awb weegt het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb dient de beslissing op het bezwaar te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.