Uitspraak
16/1388 WIA
Datum uitspraak: 1 februari 2024
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 13 januari 2016, 15/4700 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
SAMENVATTING
Het gaat in deze zaak over de vraag of het Uwv terecht appellante per 2 januari 2015 geen WIA-uitkering heeft toegekend, omdat zij minder dan 35% arbeidsongeschikt is. Volgens appellante heeft zij meer (medische) beperkingen dan het Uwv heeft aangenomen. De Raad heeft een deskundige benoemd. Het Uwv heeft op grond van het rapport van de deskundige meer medische beperkingen voor appellante aangenomen. Ook met deze beperkingen blijft zij minder dan 35% arbeidsongeschikt. De Raad komt tot het oordeel dat het Uwv terecht geen WIA-uitkering heeft toegekend. Daarnaast kent de Raad appellante een schadevergoeding toe omdat de procedure te lang heeft geduurd.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. M.L.W.A. Gelens, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend en vragen van de Raad beantwoord.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van de meervoudige kamer van 15 december 2017. Voor appellante is mr. Gelens verschenen. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door drs. M.P.W.M. Wiertz. Het onderzoek in de zaak is heropend.
Bij brief van 28 december 2018 heeft mr. S. Heijnen zich als opvolgend gemachtigde gesteld.
De Raad heeft neuroloog dr. J. Raaphorst benoemd als deskundige. Deze deskundige heeft op 1 april 2022 een rapport uitgebracht. Partijen hebben zienswijzen ingediend. Het Uwv heeft een nader standpunt ingenomen waar appellante op heeft gereageerd. De deskundige heeft op 27 februari 2023 een nader rapport uitgebracht.
Appellante heeft verzocht om vergoeding van schade door overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
De meervoudige kamer heeft de zaak verwezen naar een enkelvoudige kamer van de Raad.
Bij brief van 24 november 2023 heeft mr. M.J.M. Sanders zich als opvolgend gemachtigde gesteld.
De Raad heeft partijen laten weten dat hij een nieuwe zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de Raad de zaak niet behandeld op een nieuwe zitting en het onderzoek gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellante heeft voor het laatst gewerkt als klantenadviseur bij [Naam bedrijf] voor 34 uur per week. Op 6 januari 2012 heeft zij zich ziekgemeld met vermoeidheidklachten, spier- en gewrichtsklachten. Nadat appellante een aanvraag om een WIA-uitkering had ingediend, heeft onderzoek plaatsgevonden door een verzekeringsarts van het Uwv. Deze arts heeft in een rapport van 23 december 2014 vermeld dat appellante bekend is met mitochondriële myopathie en daarnaast polyneuropathie en ME syndroom heeft. Eerder heeft zij ook een ongedifferentieerde somatoforme pijnstoornis gehad. Volgens de verzekeringsarts zijn de uitslagen van de testen bij een arbeidsbelastbaarheidsonderzoek in een eindverslag van juli 2014 dat op verzoek van de bedrijfsarts is verricht (Raad: door Libra Arbeidsexpertise) niet betrouwbaar omdat daarbij geen testen gericht op onderpresteren hebben plaatsgevonden. De arts heeft geconcludeerd dat de uitgebreide medische gegevens en recente informatie van de cardioloog van 1 december 2014 de klachten van appellante niet helemaal kunnen verklaren. Daarbij heeft de arts vermeld dat appellante niet ADL-afhankelijk is, licht huishoudelijke taken verricht, korte afstanden met de auto rijdt en nog sociale contacten heeft. Wel heeft appellante beperkingen bij het verrichten van werkzaamheden. De arts heeft die beperkingen neergelegd in een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) van 23 december 2014.
1.2.
Een arbeidsdeskundige heeft vastgesteld dat appellante niet meer geschikt is voor haar laatste werk. De arbeidsdeskundige heeft vervolgens voor appellante voorbeeldfuncties geselecteerd en berekend dat appellante met wat zij kan verdienen in de voorbeeldfuncties in vergelijking met wat ze in haar laatste werk verdiende 29,81% arbeidsongeschikt is. Het Uwv heeft bij besluit van 14 januari 2015 geweigerd appellante met ingang van 2 januari 2015 een WIA-uitkering toe te kennen, omdat zij minder dan 35% arbeidsongeschikt is.
1.3.
In de bezwaarfase heeft een verzekeringsarts bezwaar en beroep in een rapport van 14 april 2015 vermeld geen reden te zien voor een arbeidsduurbeperking. Gedurende de tijd is komen vast te staan dat het nemen van rust niet tot enige klachtenvermindering bij appellante heeft geleid en dat haar klachten zijn verergerd. Daarbij is geen sprake van verminderde beschikbaarheid voor arbeid, een medisch objectiveerbare aandoening die leidt tot energieverlies als bedoeld in de Standaard verminderde arbeidsduur of een reden om uit preventief oogpunt een arbeidsduurbeperking aan te nemen. Verder heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep rapporten van de bedrijfsarts, de cardioloog, de revalidatiearts en de nefroloog in zijn beoordeling betrokken en de door de primaire verzekeringsarts vastgestelde FML gehandhaafd.
1.4.
Op basis van het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep en een rapport van een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft het Uwv bij een besluit van 5 juni 2015 (bestreden besluit) het bezwaar van appellante tegen het besluit van 14 januari 2015 ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Het hoger beroep van appellante
3. Appellante is het met die uitspraak van de rechtbank niet eens. Appellante heeft aangevoerd dat zij meer beperkingen heeft dan de verzekeringsartsen hebben aangenomen en dat zij naast mitochondriële myopathie en ME ook chronische idiopathische axonale polyneuropathie (CIAP) heeft. Zij is zeer vermoeid, slaapt veel en heeft concentratiestoornissen. Het Uwv en de rechtbank hebben onvoldoende rekening gehouden met de informatie van haar behandelaars. Volgens appellante wordt zij door haar behandelend neuroloog, revalidatiearts en internist volledig arbeidsongeschikt geacht. Ze heeft ter onderbouwing van haar standpunt onder meer verwezen naar de eerder bij het Uwv ingediende rapporten van de bedrijfsarts van 10 maart 2014, de cardioloog van 1 december 2014, het arbeidsbelastbaarheidsonderzoek van juli 2014, nefroloog dr. D. Van Caesbroeck van 1 december 2014 en revalidatiearts dr. J.W.G. Meijer van 19 juni 2012 en 15 april 2014.
De procedure bij de Raad
4.1.
De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft naar aanleiding van vragen van de Raad in rapporten van 6 december 2017 en 7 december 2017 vermeld dat op de beoordelingsdatum geen noodzaak voor een arbeidsduurbeperking bestond, omdat in de FML rekening is gehouden met een lage energetische belasting. Daarbij is vermeld dat bij mitochondriële myopathie een afname van klachten ontstaat recht evenredig aan een afname van activiteit. Bij appellante leidt het nemen van rust niet tot een klachtenreductie, wat op basis van het ziektebeeld wel kan worden verwacht. Omdat appellante op de beoordelingsdatum in staat was om auto te rijden en autorijden fysiek niet zwaar belastend is, is zij volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep in staat tot beroepsmatig autorijden.
4.2.
Vanwege het verschil in inzicht tussen appellante (en haar behandelaars) en de artsen van het Uwv over de belastbaarheid van appellante, met name in verband met de mitochondriële myopathie, heeft de Raad een deskundige benoemd. Onder meer door de specifieke aandoening van appellante en vervolgens de Covid-periode heeft het vervolgens tot eind 2021 geduurd voordat neuroloog Raaphorst als deskundige is benoemd.
4.3.
De deskundige heeft in het rapport van 1 april 2022 vermeld dat appellante heeft laten weten dat zij zich niet wil laten onderzoeken, waarna de Raad ermee heeft ingestemd dat het onderzoek op grond van de dossierstukken plaatsvond. De deskundige heeft vermeld dat op 7 mei 1996 de diagnose ‘mogelijke mitochondriële myopathie’ is gesteld en dat de mogelijke diagnose tot en met mei 2010 is gebruikt. In de jaren hierna is het bijvoeglijk naamwoord ‘mogelijke’ in correspondentie weggelaten. Volgens de deskundige volgt uit de (beschikbare) correspondentie dat de diagnose niet zekerder is geworden en is het een uitdaging om de diagnose mitochondriële myopathie te stellen door een weinig richtinggevend klinisch beeld en de inspanningsgebondenheid van de klachten. Daarbij is de interpretatie van aanvullende testen niet altijd eenduidig en zijn de bepalingen van lactaat in bloed en liquor tegenwoordig van weinig tot geen waarde bij een verdenking op mitochondriële myopathie. Bij sommige patiënten is de diagnose daardoor niet gebaseerd op een zekerheid en dat lijkt volgens de deskundige ook bij appellante zo te zijn. Over de polyneuropathie heeft de deskundige vermeld dat in informatie uit september 2009 wordt vermeld dat dit mogelijk samenhangt met een verhoogd vitamine B6. Er ontbreekt echter gedetailleerde neurologische correspondentie over deze klachten op de beoordelingsdatum. De deskundige heeft vermeld over de diagnose CVS weinig documentatie te hebben gezien en over de behandeling van de ongedifferentieerde somatoforme stoornis geen documentatie te hebben gezien. De deskundige heeft te kennen gegeven dat voor een gefundeerd oordeel over de beperkingen een uitgebreid neurologisch onderzoek nodig is dan wel documentatie van een neurologisch onderzoek na een consult rond de beoordelingsdatum, maar daar niet over te beschikken. Hij is daarom uitgegaan van het eindverslag arbeidsbelastbaarheidsonderzoek van juli 2014. Volgens de deskundige heeft appellante meer dan wel verdergaande beperkingen op de beoordelingspunten 4.6 (werken met toetsenbord en muis), 4.14 (tillen of dragen), en 4.18 (lopen). Daarbij heeft de deskundige te kennen gegeven dat voltijds werken hem zeer moeizaam lijkt, gelet op het eindverslag arbeidsbelastbaarheidsonderzoek maar heeft hij ook te kennen gegeven dat hij geen kennis heeft van arbeidsduurbeperking.
4.4.
Appellante heeft in haar zienswijze van 3 mei 2022 naar voren gebracht dat de diagnose mitochondriële myopathie wel duidelijk is en dat bij de controles bij neuroloog Van Engelen later nooit meer het woord ‘mogelijk’ is gebruikt. Daarnaast heeft ze onder meer naar voren gebracht dat ook de CVS medisch objectiveerbaar is en in 1989 is vastgesteld.
4.5.
Het Uwv heeft bij een reactie van 1 juli 2022 een rapport van een verzekeringsarts van 25 mei 2022 en een rapport van een arbeidsdeskundige bezwaar en beroep van 1 juli 2022 ingediend. De verzekeringsarts heeft alsnog beperkingen op de door de deskundige genoemde beoordelingspunten 4.6, 4.14 en 4.18 aangenomen. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft geen aanleiding gezien voor een arbeidsduurbeperking omdat met de in de FML aangenomen belasting wordt voorzien in energetisch laag belastende arbeid. Daarbij heeft de verzekeringsarts bezwaar en beroep verwezen naar de eerdere rapporten uit 2015 en 2017 en de richtlijnen voor het aannemen van verminderde duurbelastbaarheid. De arbeidsdeskundige bezwaar en beroep heeft enkele functies laten vervallen omdat deze niet langer geschikt zijn en daarom ook deels andere functies geselecteerd. De mate van arbeidsongeschiktheid van appellante blijft daarmee 29,81%.
4.6.
Appellante heeft in reactie op de rapporten van de verzekeringsarts bezwaar en beroep en de arbeidsdeskundige bezwaar en beroep naar voren gebracht dat zij niet heeft ingestemd met fysiek onderzoek door de deskundige omdat dit te belastend voor haar was. Zij kan zich vinden in de bevindingen van de deskundige en de wijziging van de FML, maar is het er niet mee eens dat het Uwv geen arbeidsduurbeperking voor haar aanneemt. Wat betreft de geselecteerde functies heeft zij aangevoerd dat zij in deze functies lichamelijk actief zal moeten zijn en dat haar belastbaarheid zal worden overschreden. Zij kan ook niet meer op werk komen omdat zij geen auto meer kan rijden en het openbaar vervoer voor haar te belastend is.
4.7.
In reactie op de zienswijzen en de reactie van appellante op het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft de deskundige in een nader rapport van 27 februari 2023 gemotiveerd toegelicht dat uit de gegevens niet goed is op te maken met hoeveel zekerheid de diagnose mitochondriële myopathie is gesteld. De deskundige heeft geen aanleiding gezien om zijn conclusie aan te passen.
Het oordeel van de Raad
5.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het besluit om de WIA-uitkering te weigeren in stand heeft gelaten. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.2.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
5.3.
Op grond van artikel 5 van Pro de Wet WIA bestaat recht op een WIA-uitkering als een betrokkene ten minste 35% arbeidsongeschikt is. De mate van arbeidsongeschiktheid wordt berekend door het loon dat een betrokkene in zijn laatste werk nog had kunnen verdienen, te vergelijken met het loon dat hij kan verdienen in passende functies. Deze beoordeling is gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en een arbeidskundig onderzoek. Beide aspecten worden hieronder besproken.
5.4.
Als uitgangspunt geldt dat de bestuursrechter het oordeel van een onafhankelijke, door hem ingeschakelde deskundige volgt als de motivering van deze deskundige hem overtuigend voorkomt. Deze situatie doet zich hier voor. Het deskundigenrapport geeft blijk van een zorgvuldig onderzoek en is inzichtelijk en consistent. Dat appellante er niet mee heeft ingestemd om zelf aan het onderzoek deel te nemen om de door haar aangegeven redenen is aan de ene kant begrijpelijk, maar daardoor is de situatie ontstaan dat de beoordeling heeft plaats moeten vinden op grond van de aanwezige stukken. De deskundige heeft zich voor de beperkingen gebaseerd op het eindverslag arbeidsbelastbaarheidsonderzoek uit juli 2014. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft dit overgenomen, met uitzondering van een arbeidsduurbeperking. De Raad ziet daarbij geen reden om te oordelen dat het Uwv ten onrechte geen arbeidsduurbeperking heeft aangenomen. De deskundige heeft te kennen gegeven op dit gebied geen expertise te bezitten en de verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft overtuigend gemotiveerd dat voor een arbeidsduurbeperking geen reden is gelet op de andere beperkingen die in de FML zijn aangenomen. Daarbij wordt opgemerkt dat in de FML wel is opgenomen dat appellante niet ’s avonds en ’s nachts kan werken en ook geen onregelmatige diensten kan doen. De Raad gaat daarom uit van de juistheid van de aangepaste FML van 25 mei 2022. Uitgaande van de FML van 25 mei 2022 zijn de geselecteerde functies in medisch opzicht geschikt voor appellante.
Conclusie en gevolgen
5.5.
Omdat het Uwv pas in hoger beroep een volledig juiste onderbouwing van het bestreden besluit heeft gegeven is er sprake van een zorgvuldigheidsgebrek in de besluitvorming. Dit gebrek zal met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gepasseerd, omdat aannemelijk is dat appellante hierdoor niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak, met verbetering van gronden, moet worden bevestigd. Dit betekent dat de weigering om appellante een WIAuitkering toe te kennen in stand blijft.
Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
6.1.
Appellante heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
6.2.
Of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat daarbij van belang zijn de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellante. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009 [1] ). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
6.3.
Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het Uwv op 4 februari 2015 van het bezwaarschrift van appellante tot de datum van deze uitspraak zijn bijna negen jaar verstreken. De zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, en ook de opstelling van betrokkene geven geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met (naar boven afgerond) vijf jaar (60 maanden) overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 5.000,-.
6.4.
Van het totale tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaarschrift tot het bestreden besluit van 5 juni 2015 vier maanden geduurd. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn alleen in de rechterlijke fase heeft plaatsgevonden. Deze overschrijding komt voor rekening van de Staat. De Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan appellante tot een bedrag van € 5.000,-.
Proceskosten
7.1.
In verband met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn bestaat aanleiding de Staat te veroordelen in de proceskosten van appellante ter zake van dat verzoek. Deze kosten worden begroot op € 437,50 (1 punt voor het verzoek, wegingsfactor 0,5).
7.2.
In de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb wordt aanleiding gezien het Uwv te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op de kosten voor verleende rechtsbijstand in beroep tot een bedrag van € 875,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift) en € 2.625,- in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, 0,5 punt voor de zienswijze na verslag deskundigenonderzoek, 0,5 punt voor reactie). Het totale bedrag van voor vergoeding door het Uwv in aanmerking komende proceskosten bedraagt daarmee € 3.500.-.
7.3.
Het Uwv moet het door appellante in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ter hoogte van € 169,- vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan
appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 5.000,-;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.500,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding
van de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 437,50;
- bepaalt dat het Uwv aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van
in totaal € 169,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door I.M.J. Hilhorst-Hagen, in tegenwoordigheid van E.X.R. Yi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2024.
(getekend) I.M.J. Hilhorst-Hagen
(getekend) E.X.R. Yi
Bijlage
Artikel 5 van Pro de Wet WIA
Gedeeltelijk arbeidsgeschikt is hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek, zwangerschap of bevalling slechts in staat is met arbeid ten hoogste 65% te verdienen van het maatmaninkomen per uur, doch die niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is.
Artikel 6, eerste lid, van de Wet WIA
De beoordeling of iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt of gedeeltelijk arbeidsgeschikt is, wordt gebaseerd op een verzekeringsgeneeskundig en een arbeidskundig onderzoek.