Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 juni 2023, 23/439 (aangevallen uitspraak) en het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Almere (college)
Datum uitspraak: 21 oktober 2025
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de afwijzing van een aanvraag om een eenmalige energietoeslag voor 2022 (eenmalige energietoeslag) op grond van de Participatiewet (PW). Niet in geschil is dat het inkomen van appellante op de peildatum hoger was dan 120% van de voor haar toepasselijke norm, zodat zij niet aan de voorwaarden uit het beleid voldoet. Het beroep van appellante op de hardheidsclausule uit het beleid slaagt niet. Voor de hoge zorgkosten die appellante stelt te hebben had zij individuele bijzondere bijstand aan kunnen vragen. Appellante krijgt daarom geen gelijk. Het college heeft appellante hangende het hoger beroep alsnog gehoord, zodat het college daarmee aan de bezwaren van appellante tegemoet is gekomen. Daarom moet het college wel de proceskosten van appellante vergoeden.
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H. Kouw hoger beroep ingesteld en een verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente ingediend. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 22 oktober 2024. Voor appellante is mr. Kouw verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J. de Feijter.
De Raad heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Na de zitting heeft appellante verzocht om heropening van het onderzoek om vanuit het oogpunt van proceseconomie het gehoor hangende hoger beroep te laten plaatsvinden. Het college heeft in zijn reactie vermeld dat, net als ter zitting is medegedeeld, het college ervoor open staat om alsnog een hoorzitting te houden. De Raad heeft het onderzoek heropend.
Op 20 december 2024 is appellante gehoord en op 17 maart 2025 heeft het college een nader besluit genomen. Met een brief van 24 april 2025 heeft appellante daarop gereageerd en zich op het standpunt gesteld dat zij zich ook met het nader besluit niet kan verenigen.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 9 september 2025. Namens appellante is mr. Kouw verschenen. Het college heeft zich niet laten vertegenwoordigen.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Op 28 juni 2022 heeft appellante een eenmalige energietoeslag op grond van de PW aangevraagd voor het jaar 2022. Bij haar aanvraag heeft zij vermeld dat haar inkomen uit een arbeidsongeschiktheidsuitkering niet lager is dan 120% van het sociaal minimum. Bij de aanvraag heeft appellante een uitkeringsspecificatie van het Uitkeringsinstituut Werknemersverzekeringen van maart 2022 overgelegd, waaruit blijkt dat zij die maand een bedrag van € 1.255,39 aan arbeidsongeschiktheidsuitkering heeft ontvangen.
1.2.
Met een besluit van 24 augustus 2022 heeft het college de aanvraag afgewezen op de grond dat het inkomen van appellante hoger is dan de inkomensgrens van € 1.245,- en dat zij om die reden niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de eenmalige energietoeslag. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt, maar het college is met een besluit van 9 december 2022 (bestreden besluit) bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. Het college heeft het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard en daarom afgezien van het horen van appellante. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij gedurende de referteperiode een laag inkomen heeft. Een beroep op de hardheidsclausule slaagt niet, omdat geen sprake is van een incidentele afwijking van het inkomen in maart 2022, waardoor het inkomen in deze maand eenmalig hoger was.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft wel geoordeeld dat er sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek, omdat het college geen afschrift van het dossier naar appellante had gestuurd en geen nadere termijn heeft geboden voor het aanvullen van de bezwaargronden. Aan de beoordeling van de vraag of het college in de bezwaarfase de hoorplicht heeft geschonden komt de rechtbank niet toe. De rechtbank heeft het geconstateerde zorgvuldigheidsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gepasseerd en het college om die reden veroordeeld in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.674,-.
Het standpunt van appellante
3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat zij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
4. Bij het nader besluit heeft het college het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Het college heeft appellante alsnog gehoord. Aan het nader besluit ligt ten grondslag dat de aanvraag op goede gronden is afgewezen en dat, ook niet in het licht van wat namens appellante op de hoorzitting is verklaard, geen aanleiding bestaat om toepassing te geven aan de hardheidsclausule. Appellante is het ook niet eens met het nader besluit.
Het oordeel van de Raad
5. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de afwijzing van de aanvraag in stand heeft gelaten. Bij de beoordeling van het hoger beroep betrekt de Raad, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, het nader besluit, waarin het bezwaar na het horen alsnog ongegrond is verklaard. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep alleen slaagt voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard. Het beroep tegen het nader besluit slaagt niet. De wettelijke regels en beleidsregels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
5.1.
Uit het nader besluit blijkt dat het college het bestreden besluit niet langer handhaaft. Dat heeft tot gevolg dat het hoger beroep slaagt. Gelet hierop zal de aangevallen uitspraak worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard, evenals het bestreden besluit.
Nader besluit
Schending hoorplicht
5.2.
Appellante heeft aangevoerd dat het college tijdens de hoorzitting ten onrechte geen nadere vragen heeft gesteld over omstandigheden voor de toepassing van de hardheidsclausule. Deze beroepsgrond slaagt niet.
5.3.
De Raad stelt vast dat het college de gemachtigde van appellante op 20 december 2024 alsnog heeft gehoord. De gemachtigde is bij die hoorzitting in de gelegenheid gesteld om omstandigheden naar voren te brengen die hij van belang acht voor het beroep op de hardheidsclausule. Dat het college geen concrete vragen heeft gesteld maakt het besluit niet onrechtmatig. De bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de hardheidsclausule wordt voldaan ligt bij appellante. Het is aan appellante om de omstandigheden in dat kader aan te voeren.
Afwijzing aanvraag
5.4.
Artikel 35, vierde lid, van de PW maakt het mogelijk om categoriaal bijzondere bijstand toe te kennen aan een alleenstaande of gezin in de vorm van een eenmalige energietoeslag. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de PW in verband met het eenmalig verstrekken van een eenmalige energietoeslag is vermeld dat de eenmalige energietoeslag in het leven is geroepen om snelle ondersteuning te bieden aan huishoudens die in de problemen dreigen te raken als gevolg van de gestegen energiekosten. Gemeenten hebben beleidsvrijheid bij het vormgeven van de energietoeslag. Colleges mogen onder andere zelf de doelgroep, de inkomensgrens en de hoogte van de toeslag bepalen. [1] Het college heeft hiertoe de Beleidsregels Eenmalige energietoeslag 2022 Almere (beleidsregels) opgesteld. Een huishouden heeft op grond van de beleidsregels een laag inkomen als het inkomen in de referteperiode van 1 maart 2022 tot en met 31 maart 2022 niet hoger is dan 120% van de toepasselijke bijstandsnorm, exclusief vakantietoeslag.
5.5.
Niet in geschil is dat het inkomen van appellante in de referteperiode boven de in de beleidsregels gestelde inkomensgrens voor toekenning van de eenmalige energietoeslag lag. Het inkomen van appellante was in de maand van haar aanvraag € 10,39 hoger dan de inkomensgrens. Op grond hiervan mocht het college de aanvraag van appellante overeenkomstig zijn beleidsregels afwijzen.
5.6.
De eenmalige energietoeslag is een categoriale bijzondere bijstand. Bij het regelen van de eenmalige energietoeslag in de PW is voorzien dat, welke inkomensgrens er ook wordt gehanteerd, er altijd huishoudens zullen zijn die net buiten de door een gemeente bepaalde inkomensgrens zullen vallen. Voor deze net-niet-rechthebbende huishoudens kan een toets op hardheid op grond van de Awb of op grond van een door de gemeente zelf opgestelde hardheidsclausule worden uitgevoerd. Meer voor de hand ligt echter dat de gemeente maatwerk levert via individuele bijzondere bijstand. [2]
5.7.
Het college heeft zich in het nader besluit op het standpunt gesteld dat appellante de gestelde zorgkosten kan aftrekken via de Belastingdienst, dan wel voor deze kosten een beroep kan doen op de Zorgverzekeringswet en anders een aanvraag om individuele bijzondere bijstand kan indienen. Voor de energietoeslag is bewust gekozen voor categoriale bijstand. De regeling voor de energietoeslag heeft niet beoogd andere kosten dan energiekosten te compenseren. Het college heeft ter zitting verder toegelicht dat het college voor de uitleg van de hardheidsclausule aansluit bij de Handreiking eenmalige energietoeslag 2022 van Stimulansz. Daarin is opgenomen dat situaties denkbaar zijn waarbij de aanvrager op de peildatum weliswaar niet voldeed aan de voorwaarden voor energietoeslag, maar de (enige) uitsluitingsgrond slechts van korte duur was. Een gemeente kan overwegen om in dergelijke situaties een toets op hardheid van de voorgenomen afwijzing uit te voeren en hier zo nodig ook beleidsuitgangspunten voor te formuleren. Ook zou artikel 4:84 van Pro de Awb toegepast kunnen worden.
5.8.
Appellante heeft aangevoerd dat voor de bijzondere bijstand andere eisen worden gesteld dan voor de energietoeslag. Het is dan ook niet zeker dat zij voor individuele bijzondere bijstand in aanmerking zou komen. Volgens appellante is sprake van energiearmoede vanwege de hoge zorgkosten die zij heeft. Het college heeft geen deugdelijke belangenafweging gemaakt en onvoldoende onderzoek gedaan naar de individuele omstandigheden van appellante. Appellante doet een beroep op de hardheidsclausule in de beleidsregels.
5.9.
Het beroep van appellante op de hardheidsclausule slaagt niet. Op grond van de hardheidsclausule kan het college, als de aanvrager niet in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, gelet op alle omstandigheden, in het individuele geval beoordelen of de aanvrager in afwijking van de beleidsregels alsnog in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, indien dringende redenen hiertoe noodzaken. Het college heeft zich onder verwijzing naar de onder 5.7 weergegeven toelichting van Stimulansz, die het college als invulling van de hardheidsclausule volgt, terecht op het standpunt gesteld dat in de situatie van appellante geen sprake is van een incidentele afwijking van de hoogte van het inkomen in maart 2022 waardoor het inkomen in deze maand eenmalig hoger was. Bij de toepassing van de hardheidsclausule aldus ingevuld is geen ruimte om rekening te houden met de gestelde hoge zorgkosten. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat er voor die zorgkosten andere regelingen zijn, dan wel dat appellante daarvoor een aanvraag om individuele bijzondere bijstand kan indienen.
5.10.
Appellante heeft verder aangevoerd dat het besluit onevenredig is en dat op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb moet worden afgeweken van het beleid. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende van betekenis.
5.12.
Bij het wetsvoorstel over de eenmalige energietoeslag heeft de regering voor ogen gehad dat het onvermijdelijk is dat er huishoudens zijn die (net) niet in aanmerking komen voor de toeslag en dit voor deze huishoudens buitengewoon nadelig uitpakt. In die gevallen kan het college afwijken en ook bestaat daarvoor de mogelijkheid om een aanvraag voor individuele bijzondere bijstand in te dienen. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat maatwerk kan worden geleverd via een aanvraag om individuele bijzondere bijstand. Daarbij kan naar de individuele omstandigheden, waaronder gestelde hoge zorgkosten, worden gekeken. Appellante heeft echter geen individuele bijzondere bijstand aangevraagd. Nog afgezien van het feit dat appellante de gestelde hoge zorgkosten niet heeft onderbouwd, heeft zij verder ook geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die afwijking van het beleid zouden moeten rechtvaardigen.
5.13.
Dat het bestreden besluit voor appelante leidt tot zulke nadelige gevolgen dat dit onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen is onvoldoende onderbouwd door appellante. De ratio van het evenredigheidsbeginsel is niet het tegengaan van nadelige gevolgen van besluitvorming, maar het voorkomen van onnodige nadelige gevolgen. Gelet hierop is het niet zo dat elk besluit met nadelige gevolgen in strijd met het evenredigheidsbeginsel is. Door dat gebrek aan onderbouwing door appellante is geen sprake van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college met toepassing van artikel 4:84 van Pro de Awb van zijn beleid zou moeten afwijken.
Conclusie en gevolgen
5.14.
Uit 5.1 volgt dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover het beroep ongegrond is verklaard. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Uit 5.2 tot en met 5.13 volgt dat het beroep tegen het nader besluit ongegrond wordt verklaard, zodat de afwijzing van de aanvraag om een eenmalige energietoeslag in stand blijft. Omdat de aanvraag om energietoeslag terecht is afgewezen wordt het verzoek om veroordeling tot schade in de vorm van wettelijke rente afgewezen.
6. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante in hoger beroep. Deze kosten worden vastgesteld op € 1.814,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde van € 907,- per punt). Nu het beroep tegen het nader besluit ongegrond wordt verklaard bestaat geen aanleiding voor vergoeding van de kosten voor de zienswijze op het nader besluit en voor de nadere zitting. Wel moet het college het door appellante betaalde griffierecht in hoger beroep vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het beroep ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 december 2022 gegrond en vernietigt dat besluit;
- verklaart het beroep tegen het nader besluit van 17 maart 2025 ongegrond;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante in hoger beroep tot een bedrag van € 1.814,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 136,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman in tegenwoordigheid van M. Ramanand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2025.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) M. Ramanand
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels en beleidsregels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 7:2, eerste lid
Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad.
Participatiewet
Artikel 35, eerste lid
De alleenstaande of het gezin heeft recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de individuele inkomenstoeslag, de studietoeslag, het vermogen en het inkomen voor zover dit meer bedraagt dan de bijstandsnorm.
Artikel 35, vierde lid
Zoals deze luidde bij invoering van de Wet van 22 augustus 2022 tot wijziging van de Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen, Stb. 2022, 321. In afwijking van het eerste lid kan tot en met 30 juni 2023 bijzondere bijstand ook aan een alleenstaande of een gezin worden verleend in de vorm van een eenmalige energietoeslag, zonder dat wordt nagegaan of die alleenstaande of dat gezin in dat jaar een sterk gestegen energierekening had.
(…)
Beleidsregels eenmalige energietoeslag 2022 gemeente Almere:
Artikel 1: Begripsbepalingen Pro
1. Alle begrippen die in deze beleidsregel worden gebruikt en die niet nader worden omschreven hebben dezelfde betekenis als in de Participatiewet.
2. (…)
c. inkomen: het netto inkomen zoals bedoeld in artikel 31, 32 en 33 van de Participatiewet.
(…)
e. referteperiode: periode van 1 maart 2022 tot en met 31 maart 2022.
Artikel 2: Doelgroep Pro eenmalige energietoeslag 2022
1. De eenmalige energietoeslag 2022 van € 1300,- is bedoeld voor een huishouden met een laag inkomen en huishoudens met een lopend MSNP-, WSNP-, of OSS traject en wordt ambtshalve of op aanvraag als bijzondere bijstand verleend.
2. Voor de toepassing van deze regeling wordt het vermogen niet in aanmerking genomen.
3. Een huishouden (alleenstaande of gezin) heeft een laag inkomen als gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 120 % van de toepasselijke bijstandsnorm exclusief vakantietoeslag.
4. Tot een huishouden wordt niet gerekend de persoon die op de peildatum:
a. in een inrichting verblijft als bedoeld in artikel 1 aanhef Pro en onderdeel f van de wet;
b. jonger is dan 21 jaar;
c. de thuiswonende student
d. is ingeschreven in de basisregistratie personen als ingezetene met enkel een briefadres;
e. een kostendeler die geen hoofdbewoner is van de woning; of
f. Inwoners die staan ingeschreven in een maatschappelijke opvang.
Artikel 3: Ambtshalve Pro toekenning
1. Huishoudens die voldoen aan de doelgroepomschrijving van artikel 2, en:
a. algemene bijstand ontvangen;
b. een uitkering ontvangen op grond van de IOAW en IOAZ;
c. een BBZ-uitkering ontvangen; of
d. een AIO-aanvulling ontvangen, ontvangen de eenmalige energietoeslag 2022 ambtshalve uiterlijk op 31 december 2022.
Artikel 4: Aanvraag Pro
1. Huishoudens die niet in aanmerking komen voor een ambtshalve toekenning van de energietoeslag 2022 kunnen vanaf medio april een aanvraag indienen met gebruikmaking van het aanvraagformulier.
2. De aanvraag voor de tegemoetkoming wordt digitaal of schriftelijk ingediend.
3. Een aanvraag voor de eenmalige energietoeslag kan worden ingediend tot en met 31 december 2022.
Artikel 5: Hardheidsclausule Pro
1. Als de aanvrager niet in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag kan het college, gelet op alle omstandigheden, in het individuele geval beoordelen of de aanvrager in afwijking van de beleidsregels alsnog in aanmerking komt voor een eenmalige energietoeslag, indien dringende redenen hiertoe noodzaken.