Uitspraak
24/1451 WMO15
Datum uitspraak: 3 juli 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 mei 2024, 23/4410 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde (college)
[betrokkene B.V.] te [vestigingsplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de vraag of betrokkene als (beoogd) hulpverlener belanghebbende is bij de weigering om aan de aanvrager een persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wmo 2015 te verstrekken omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 2.3.6, tweede lid, onder a en c, van de Wmo 2015. Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat betrokkene hierbij geen belanghebbende is.
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. R. Snel, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend. Namens betrokkene heeft T.M.J. Oosterhuis-Putter, advocaat, een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 10 april 2025. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R. Snel en mr. J. van de Water. Namens betrokkene is [naam] via beeldbellen verschenen, bijgestaan door mr. Oosterhuis-Putter.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene exploiteert een zorgcentrum.
1.2.
[naam aanvrager] (aanvrager) heeft op 31 maart 2022 verzocht om een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding in de vorm van een pgb, te besteden bij betrokkene. Met een besluit van 10 juni 2022 heeft het college aanvrager voor de periode van 13 juni 2022 tot en met 12 december 2022 een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding voor drie uur per week toegekend, in de vorm van zorg in natura. Een pgb is geweigerd, omdat het college sinds 31 oktober 2017 ondersteuning door betrokkene niet meer toestaat.
1.3.
Met een besluit van 21 september 2023 (bestreden besluit) heeft het college de weigering van het pgb gehandhaafd, onder wijziging van de motivering. Volgens het college kan door een gebrek aan medewerking niet worden bepaald of de pgb-taken verantwoord kunnen worden uitgevoerd en of de individuele begeleiding aan de kwaliteitseisen voldoet. Daardoor kan niet worden vastgesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden voor een pgb zoals vermeld in artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015).
1.4.
Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De aanvrager heeft geen beroep ingesteld.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 10 juni 2022 herroepen, met beslissingen over proceskosten en griffierecht. Hierbij heeft de rechtbank bepaald dat aan de cliënt een maatwerkvoorziening voor drie uur per week begeleiding individueel basis wordt toegekend in de vorm van een pgb voor de periode van 31 maart 2022 tot en met 12 december 2022. De rechtbank is van oordeel dat betrokkene belanghebbende is bij het bestreden besluit en dat haar niet kan worden verweten dat zij voorafgaand aan het instellen van beroep geen bezwaar heeft gemaakt. Verder is de rechtbank van oordeel dat de conclusie van het college dat de door betrokkene geboden ondersteuning niet voldeed aan de kwaliteitseisen feitelijke grondslag mist en dat het college moet uitgaan van de door de kantonrechter al beoordeelde geschiktheid van de bewindvoerder. Ten slotte is de rechtbank van oordeel dat het college had moeten uitgaan van 31 maart 2022 als ingangsdatum van de voorziening.
Het standpunt van het college
3. Het college is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Het college heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat betrokkene belanghebbende is bij het bestreden besluit. Verder kan volgens het college aan betrokkene worden verweten dat zij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 10 juni 2022.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt de aangevallen uitspraak aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
In deze zaak moet eerst de vraag worden beantwoord of betrokkene is aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb kan alleen een belanghebbende beroep instellen bij de bestuursrechter.
4.2.
In artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
4.2.1.
De wetgever heeft de eis dat sprake moet zijn van een belang dat rechtstreeks bij het besluit is betrokken mede gesteld om te voorkomen dat een ieder, in welke hoedanigheid ook, of een persoon met slechts een verwijderd of indirect belang, als belanghebbende zou moeten worden beschouwd en een rechtsmiddel zou kunnen aanwenden. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, moet sprake zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan. [1]
4.2.2.
Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit reeds daarom als een afgeleid belang moet worden aangemerkt. Onderzocht moet worden of die derde, los van die contractuele relatie, ook een zelfstandig, eigen belang heeft bij dat besluit, [2] bijvoorbeeld in een andere hoedanigheid dan die van contractspartner. Een eigen, niet afgeleid belang kan ook bestaan vanwege de reële mogelijkheid dat de derde in een aan een zakelijk of fundamenteel recht ontleend eigen belang wordt geschaad. [3]
4.2.3.
In sommige gevallen is wel sprake van een afgeleid belang, maar behoort dit niet aan de derde te worden tegengeworpen. [4] Hierop wordt ingegaan onder 4.4.
Weigering van een pgb op grond van artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015: geen zelfstandig, eigen belang
4.3.
Bij een besluit waarbij een pgb wordt geweigerd op de enkele grond dat de cliënt niet voldoet aan de voorwaarden vermeld in artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015, is van een zelfstandig, eigen belang van de (beoogd) hulpverlener geen sprake. Hiervoor is het volgende van belang.
4.3.1.
Op grond van artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 heeft de cliënt aan wie een maatwerkvoorziening is verstrekt en die aan de daarvoor gestelde voorwaarden voldoet, recht op een pgb, dat hem in staat stelt zelf de benodigde ondersteuning in te kopen door een hulpverlener naar eigen keuze in te schakelen. [5] De rechtstreekse financiële gevolgen van een uitsluitend aan de cliënt gericht besluit waarbij (verdere) verstrekking van de maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb wordt geweigerd, zijn slechts voelbaar in de relatie tussen de cliënt en het college. Als een (beoogd) hulpverlener van dat besluit al financiële gevolgen ondervindt, vloeien die gevolgen niet rechtstreeks voort uit het besluit waarbij het pgb is geweigerd, maar uit de (voorgenomen) overeenkomst tussen de cliënt en deze hulpverlener en daarmee uit de (voorgenomen) contractuele relatie.
4.3.2.
Er doet zich ook geen situatie voor waarin een reële mogelijkheid bestaat dat de (beoogd) hulpverlener door het besluit in een aan een zakelijk recht ontleend eigen belang wordt geschaad. In dit verband is van belang dat de onderhavige situatie afwijkt van de situatie in de bovengenoemde uitspraak van 5 maart 2019. In die uitspraak was een besluit aan de orde waarin was bepaald dat de cliënte met haar pgb niet langer zorg meer mocht inkopen bij een bepaalde zorgverlener. Door deze voorwaarde had dat besluit voor die zorgverlener directe financiële gevolgen, die niet uitsluitend voortvloeiden uit de contractuele relatie die de zorgverlener met de cliënte had. De Raad achtte aannemelijk dat de zorgverlener door dat besluit werd geraakt in haar vermogenspositie. Daarom was de zorgverlener belanghebbende bij dat besluit. In dit geval wordt betrokkene door het bestreden besluit niet geraakt in haar vermogenspositie.
4.3.3.
Ook bestaat naar het oordeel van de Raad in gevallen als dit niet de reële mogelijkheid dat de (beoogd) hulpverlener door het besluit in een aan een fundamenteel recht ontleend eigen belang wordt geschaad. In dit verband overweegt de Raad als volgt. Om voor een pgb in aanmerking te komen moet onder andere worden voldaan aan de in artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 opgenomen voorwaarden. Eén van die voorwaarden is dat de benodigde ondersteuning veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt. Deze voorwaarde is opgenomen, omdat bij een pgb de cliënt verantwoordelijk wordt voor de kwaliteit van de benodigde ondersteuning en opdat het college, zowel voor de veiligheid van de cliënt, als voor de effectiviteit van de inzet van middelen, vooraf kan toetsen of hieraan kan worden voldaan. Het college kan hiervoor de cliënt vragen, bijvoorbeeld in een persoonlijk budgetplan, waar hij zijn ondersteuning zal inkopen, op welke manier deze ondersteuning bijdraagt aan zijn participatie en zelfredzaamheid en hoe de kwaliteit van de ondersteuning is gewaarborgd. [6]
4.3.4.
De toetsing aan artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c van de Wmo 2015 is daarmee toegespitst op de vraag of de kwaliteit bij de individuele cliënt voldoende is gegarandeerd en of hij de zorg krijgt die hij, gelet op zijn situatie, nodig heeft. Het gaat hierbij dus niet zozeer om de vraag of de hulpverlener in zijn algemeenheid kwalitatief goede zorg levert. Een besluit om de aanvrager de maatwerkvoorziening niet in de vorm van een pgb te verstrekken, omdat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat de ondersteuning veilig, doeltreffend en cliëntgericht wordt verstrekt, ziet dan ook niet op (de kwaliteit van) de (beoogd) hulpverlener als zodanig, maar enkel op de vraag of de (beoogd) hulpverlener de zorg zal bieden die de cliënt in zijn concrete situatie nodig heeft. Dit sluit niet uit dat in het besluit, waarbij een pgb wordt geweigerd onwelgevallige opmerkingen staan over de (beoogd) hulpverlener als zodanig, maar het besluit steunt daarop niet. Van een zelfstandig, eigen belang van de (beoogd) hulpverlener, bestaande uit een reële mogelijkheid dat hij door het besluit in een aan fundamenteel recht ontleend eigen belang, zoals zijn reputatie en eer en goede naam, wordt geschaad, is dan ook geen sprake.
4.3.5.
Evenmin heeft de (beoogd) hulpverlener een zelfstandig, eigen belang bij een besluit waarbij een van de andere weigeringsgronden in artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 is toegepast. In die gevallen heeft de (beoogd) hulpverlener een uitsluitend afgeleid belang.
Geen situatie waarin afgeleid belang niet wordt tegengeworpen
4.4.
Zoals al werd opgemerkt in 4.2.3, bestaat in sommige gevallen aanleiding om een derde niet tegen te werpen dat hij een afgeleid belang heeft. Dat is onder andere het geval als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om situaties waarin een besluit primair van invloed is op de recht- en belangpositie van deze derde, situaties waarin de derde zelf de directe aanleiding is voor het besluit, of de aanvrager zelf feitelijk fungeert als doorgeefluik. [7] In dergelijke situaties wordt de derde toch aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb.
4.4.1.
Van zo’n situatie is bij een besluit waarbij geweigerd wordt aan een cliënt een pgb te verstrekken, omdat niet is voldaan aan de in artikel 2.3.6, tweede lid, van de Wmo 2015 genoemde voorwaarden, geen sprake. Een dergelijk besluit richt zich, ook feitelijk, juist primair op de cliënt zelf, die de wens te kennen heeft gegeven de door hem benodigde ondersteuning zelf te willen inkopen, maar niet aan de voorwaarden daarvoor voldoet, die mede in zijn belang zijn gesteld.
Betekenis voor dit geschil
4.5.
Het gaat in deze zaak om de weigering om aan de aanvrager een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding in de vorm van een pgb te verstrekken. In het bestreden besluit ligt aan de weigering uitsluitend nog ten grondslag dat door een gebrek aan medewerking niet kan worden vastgesteld dat de aanvrager met hulp van zijn bewindvoerder in staat is om de aan een pgb verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren en dat gewaarborgd is dat de benodigde individuele begeleiding veilig, doeltreffend en cliëntgericht zal worden verstrekt. De belangen van betrokkene zijn, reeds gelet op wat hiervoor is overwogen, niet rechtstreeks betrokken bij dit besluit. Ook doet zich geen situatie voor waarin een afgeleid belang niet aan betrokkene wordt tegengeworpen.
4.6.
Betrokkene is daarom niet aan te merken als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het beroep van betrokkene niet-ontvankelijk te verklaren. Betrokkene kan immers, omdat hij geen belanghebbende is, op grond van artikel 8:1 van Pro de Awb geen beroep instellen bij de bestuursrechter.
4.7.
De Raad komt daarmee niet toe aan bespreking van de beroepsgrond van het college over de toepassing van artikel 6:13 van Pro de Awb.
Conclusie en gevolgen
4.8.
Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd en het beroep van betrokkene tegen het bestreden besluit wordt niet-ontvankelijk verklaard.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en M.A.H. van Dalen-van Bekkum en L.M. Tobé als leden, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2025.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) C.K. Teunissen
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
(…).
Artikel 6:13
Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar Pro voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Artikel 2.3.6
1. Indien de cliënt dit wenst, verstrekt het college hem een persoonsgebonden budget dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
2. Een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, indien:
a. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
b. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;
c. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
3. Bij het beoordelen van de kwaliteit als bedoeld in het tweede lid, onder c, weegt het college mee of de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen in redelijkheid geschikt zijn voor het doel waarvoor het persoonsgebonden budget wordt verstrekt.
(…).