Uitspraak
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
Douanekamer
Uitspraak
In de zaak nr. 98/90114 DK
de dato 29 augustus 2002
1. De procedure
1.1. Op 27 juli 1998 is een beroepschrift ingekomen van A. te Z., ingediend namens de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid B. B.V. te Z., belanghebbende. Het beroep is gericht tegen de uitspraak van het hoofd van het Douanedistrict Y. (hierna: de inspecteur) van 16 juni 1998, nr. …, waarbij het bezwaar van belanghebbende tegen het in de uitnodiging tot betaling van 9 mei 1997, nr. …, vermelde bedrag aan douanerechten, groot f 74.516,60, werd afgewezen.
1.2. Van belanghebbende is door de secretaris van de Tariefcommissie een griffierecht van f 150,-- geheven. De inspecteur heeft een vertoogschrift ingediend.
1.3. De eerste mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden tijdens de zitting van de Tariefcommissie van 23 maart 1999. Daar zijn verschenen namens belanghebbende A. en C. (directeur van belanghebbende) en namens de inspecteur mr. D., drs. E. en F.. Belanghebbende en de inspecteur hebben ieder een pleitnota overgelegd en voorgedragen.
1.4. Naar aanleiding van de sub 1.3. genoemde mondelinge behandeling heeft de inspecteur op 26 maart 1999 en vervolgens op 23 april 1999 brieven met bijlagen aan de Tariefcommissie gezonden. Belanghebbende heeft daarop gereageerd bij brief van 23 juni 1999. Bij brief van 8 juli 1999 heeft de inspecteur om een nieuwe mondelinge behandeling van de zaak verzocht.
1.5. De tweede mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden tijdens de zitting van de Tariefcommissie van 20 juni 2000, alwaar gezeten waren mr. F.H.M. Possen, voorzitter, H.J. Bokhorst en mr. A. Bijlsma, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E. Padt, secretaris. Daar zijn verschenen namens belanghebbende A. en namens de inspecteur mr. D. en drs. E..
1.6. Op grond van artikel XI van de Wet van 14 september 2001 (Stb. 419) is met ingang van 1 januari 2002 de Douanekamer van het Gerechtshof te Amsterdam in de plaats getreden van de Tariefcommissie. Ingevolge het bepaalde in artikel X van voormelde wet is de benoeming van de coördinerend ondervoorzitter en de leden van de Tariefcommissie van rechtswege gewijzigd in een benoeming tot coördinerend vice-president van onderscheidenlijk raadsheer in het Gerechtshof te Amsterdam.
2. De vaststaande feiten
2.1. Belanghebbende heeft bij de douaneambtenaren te Rotterdam de volgende aangiften voor het vrije verkeer gedaan:
1. op 14 juli 1994 onder aangiftenummer … voor 64 kartons poloshirts en
99 kartons joggingpakken;
2. op 19 augustus 1994 onder aangiftenummer … voor 468 kartons
joggingpakken;
3. op 19 oktober 1994 onder aangiftenummer … voor 586 kartons
trainingspakken;
4. op 17 februari 1995 onder aangiftenummer … voor 512 kartons heren
overhemden;
5. op 24 januari 1996 onder aangiftenummer … voor 70 kartons
trainingspakken en 327 kartons overhemden.
Telkens werd Laos als land van oorsprong aangegeven. Door vermelding van code 142 werd aanspraak gemaakt op toepassing van de preferentie in het kader van het Algemeen Preferentieel Systeem (hierna: het APS). Daartoe werden overgelegd vervangende certificaten met de nummers A … en A … (ter vervanging van het certificaat van oorsprong, Formulier A, nummer …; aangifte 1), certificaten van oorsprong, Formulier A, nummers … (aangifte 2) en … (aangifte 3), een ongenummerd vervangend certificaat van 9 januari 1995 (aangifte 4) en vervangende certificaten met de nummers A …, A … en A …, (ter vervanging van de certificaten van oorsprong, Formulier A, nummers …, … en …; aangifte 5).
De certificaten zijn op verzoek van de fabrikant "G. Co, Ltd" (hierna: G.) afgegeven door de daartoe bevoegde autoriteit, de Lao National Chamber of Commerce and Industry te Vientiane (hierna: C.C.I.). De goederen zijn met toepassing van het preferentiële tarief in het vrije verkeer gebracht.
2.2. Voorafgaand aan de sub 1.1. vermelde uitnodiging tot betaling heeft de inspecteur bij brief van 24 april 1997, nummer …, mededeling gedaan van zijn voornemen tot navordering. Deze brief luidt, voorzover hier van belang, als volgt:
"Blijkens de gegevensbestanden van de Nederlandse douane heeft uw bedrijf in de voorafgaande jaren textielproducten ingevoerd vanuit de Democratische Volksrepubliek Laos. Bij de aangiften ten invoer welke in uw opdracht voor deze goederen zijn gedaan, is aanspraak gemaakt op toekenning van een verlaagd douanerecht in het kader van het Algemeen Preferentieel Systeem (APS). Ten bewijze van de oorsprong van de goederen uit Laos werden bij de invoeraangiften certificaten van oorsprong (zgn. formulieren A) overgelegd, afgegeven door de Laotiaanse autoriteiten.
Onderzoek door EG-missie
De Europese Commissie heeft naar aanleiding van een aantal fraudesignalen een ad hoc-missie samengesteld, welke in november 1995 een onderzoek heeft ingesteld in de Volksrepubliek Laos naar de echtheid en geldigheid van in Laos in de voorafgaande jaren voor textielproducten afgegeven formulieren A, welke bij de invoer van die goederen in de Gemeenschap zijn overgelegd ter staving van de oorsprong uit Laos. Aan dat onderzoek is medewerking verleend door de Laotiaanse regering. Het onderzoek richtte zich in de eerste plaats op de afgifte van de certificaten door de daarvoor aangewezen autoriteit, te weten de C.C.I. Daarnaast zijn ter plaatse onderzoeken ingesteld bij een representatief aantal textielfabrikanten/exporteurs.
Valse certificaten
De missie heeft vastgesteld dat een deel van de door haar onderzochte, bij invoer in Nederland overgelegde certificaten niet is afgegeven door de daarin vermelde autoriteit, de C.C.I. Van deze certificaten is derhalve gebleken dat zij vals dan wel vervalst zijn. De Laotiaanse regering en de C.C.I. hebben dit bevestigd.
Geldigheid overige certificaten
De missie heeft ten aanzien van de overige door haar onderzochte, bij invoer in Nederland overgelegde certificaten vastgesteld dat zij wel door de C.C.I. zijn afgegeven. Bij het onderzoek van de onderliggende dossiers en de zich daarin bevindende douanedocumenten is evenwel gebleken dat de certificaten in alle onderzochte gevallen betrekking hadden op de uitvoer van goederen, welke voorafgaand tijdelijk in Laos waren ingevoerd. Bovendien maakten de door de fabrikanten/exporteurs daarbij overgelegde bescheiden slechts melding van fabricagekosten, welke in rekening waren gebracht ter zake van de be-/verwerking van de goederen. Daarmee was twijfelachtig geworden of de certificaten terecht waren geldig gemaakt.
Tijdens de bij de fabrikanten/exporteurs ingestelde onderzoeken heeft de missie aan de hand van de invoerdocumentatie kunnen vaststellen dat bij de vervaardiging van de uitgevoerde goederen steeds alle gebruikte grondstoffen (derhalve naast geweven en gebreide stoffen ook garens, labels etc.) waren ingevoerd vanuit andere in Azië gelegen landen. De missie heeft aan de hand van de voorgaande bevindingen kunnen vaststellen, dat in alle gevallen de bij de vervaardiging aangewende grondstoffen niet door de fabrikant/exporteur waren ingekocht, maar door de ontbieder van de producten aan hem ter beschikking waren gesteld. Bij alle bezochte bedrijven zijn door de directeur c.q. managers verklaringen afgelegd, waarin de conclusies van de missie zonder voorbehoud zijn bevestigd. Zij verklaarden daarbij onder meer ook dat in de Volksrepubliek Laos geen fabricage van geweven of gebreide stoffen voorkomt. Tenslotte verklaarden zij dat door hen slechts de kosten van be-/verwerking aan de opdrachtgevers in rekening werden gebracht.
Conclusie inzake de geldigheid
De missie heeft uit haar bevindingen ten aanzien van de onderzochte, door de C.C.I. afgegeven certificaten van oorsprong geconcludeerd dat deze ten onrechte door de C.C.I. zijn geldig gemaakt, en dat de goederen waarvoor de certificaten zijn afgegeven, niet voldoen aan de voorwaarden om aangemerkt te worden als van oorsprong uit de Volksrepubliek Laos. Voor deze goederen bestond derhalve bij invoer in de Europese Gemeenschap geen aanspraak op de toekenning van een verlaagd douanerecht in het kader van het APS. De Laotiaanse regering en de C.C.I. hebben deze conclusie bevestigd.
Tenslotte heeft de missie bij het door haar ingestelde onderzoek kunnen vaststellen dat in de Volksrepubliek Laos geen vervaardiging plaatsvindt van textielproducten, welke kan voldoen aan de voorwaarden voor een preferentiële behandeling bij invoer in de Gemeenschap binnen het stelsel van het APS. Daaruit kan worden geconcludeerd dat in alle gevallen van bij de invoer overgelegde certificaten van oorsprong voor textielproducten uit Laos, deze certificaten door de C.C.I. ten onrechte zijn geldig gemaakt.
Navordering
Uit het voorgaande volgt dat bij de door uw bedrijf gedane invoeraangiften voor textielproducten uit Laos ten onrechte aanspraak is gemaakt op een preferentieel tarief. Als gevolg daarvan is ter zake van de invoer een lager bedrag aan douanerechten geboekt dan het wettelijk verschuldigde bedrag. Krachtens artikel 220, eerste lid, van het CDW (Verordening (EEG) nr. 2913/92) zullen daarom aanvullend in te vorderen bedragen aan rechten geboekt worden. Op grond van het bepaalde in artikel 201, derde lid, van het CDW merk ik uw bedrijf aan als schuldenaar voor de douaneschuld.".
2.3. Tot de gedingstukken behoort een naar aanleiding van het sub 2.2. in Laos door een EG-missie verricht onderzoek opgemaakt rapport van de Commissie van 9 juli 1996, nr. Doc/SG 3595/96, waarin een conclusie wordt genomen die, voorzover hier van belang, als volgt luidt:
"VI Conclusion
It is the conclusion of the mission, based on the information gained during the course of the joint enquiries, statements of the representatives of the competent Laotian authorities and other government representatives, interviews with responsible officers of the relevant garment manufactureres/exporters and detailed examination of company records and the records at the premises of the competent authorities; that - with the exception of small quantities of "ethnic" design or specialised garments - only non-originating raw materials have been used, in the past, by Laotian garment manufacturers in order to obtain finished products - ready made garments - exported to the European Community under cover of GSP certificates of origin Form A.
In this way a total of some 2700 Laotian GSP certificates of origin Form A representing approximately 22 million peaces of ready made garments have been identified during the mission of administrative cooperation as having been incorrectly issued by the competent authorities for products which did not meet the origin requirements of the Community's Generalised System of Preferences.
The mission also revealed that a total of some 300 GSP certificates Form A purporting to be issued in Laos for approximately 4 million pieces were in fact not issued by the Laotian competetent authorities, and therefore were forged. These false certificates have been fraudulently utilised to obtain duty-free access to the European Community and probably also to circumvent the quantitative limits applicable vis-a-vis the real countries of origin.".
2.4. Bij voormeld sub 2.3. genoemd rapport is als bijlage gevoegd een door de Laotiaanse autoriteiten gestempelde en ondertekende verklaring van 28 november 1995 die, voorzover hier van belang, luidt:
"Subject: Certificates of origin GSP Form A
"(.....)
It has also been possible to establish that whilst the remainder of the certificates of origin GSP Form 'A' listed in Schedule 'C' had been issued by the competent authorities in the Lao People's Democratic Republic, they were not issued in accordance with the pertinent rules of origin required to obtain tariff preference in the European Community.
Consequently, these certificates have been incorrectly issued and the products themselves are not eligible to benefit on importation into the Community from tariff preferences.".
Bij deze verklaring is een bijlage gevoegd, die luidt als volgt:
"Investigation in confidence
Schedule C
Additional Schedule of Certificates of Origin GSP Forms A which do not satisfy the rules of origin".
Op de daarbij gevoegde lijst staan op pagina 3, respectievelijk zevenentwintigste en zestiende regel van onder, de sub 2.1. vermelde certificaatnummers … en … vermeld. De sub 2.1. vermelde certificaatnummers …, …, … en … staan niet op de voornoemde lijst.
2.5. Tot de gedingstukken behoort een verklaring van de manager van G. die, voorzover hier van belang, luidt:
"I am the manager of G. Ltd, X..
I have been the manager since June 1994. The company is owned by H., W..
Ready made garment exported to Europe have mainly been with a GSP form A.
All woven ready made garment have been manufactured from 100% imported fabric.
The fabric was always delivered from W., from H. Co, as far as woven fabric is concerned.".
3. Het geschil
In geschil of de uitnodiging tot betaling op grond van artikel 220, tweede lid, letter b, van het CDW casu quo de algemene beginselen van behoorlijk bestuur achterwege had moeten blijven, en of sprake is van dubbele heffing van douanerechten.
4. Het standpunt van belanghebbende
4.1. Uit artikel 47, letter a, juncto artikel 80 van Pro de Uitvoeringsverordening van het CDW (hierna: UCDW) volgt dat de instelling die de certificaten geldig maakt, in casu de C.C.I., garanties voor de goede werking van het APS-stelsel moet treffen om de oorsprong van de producten en de overige vermeldingen op het certificaat te controleren. Belanghebbende mocht, omdat die verplichting deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde, op eerbiediging van die verplichting vertrouwen.
In punt IV van het rapport van de EG-missie wordt door de Laotiaanse autoriteiten erkend dat zij bij gebrek aan kennis de regels van de APS niet juist hebben geïnterpreteerd; deze regels zijn derhalve bij het geldig maken van de certificaten wel door hen in beschouwing genomen. De C.C.I. beschikte daarbij over de ondersteunende documenten. Uit punt IVb blijkt dat de autoriteiten wisten dat de exporteurs allemaal weefsel en accessoires importeerden uit diverse Aziatische landen. Dit leidt tot de conclusie dat de autoriteiten de regels verkeerd hebben toegepast. De inspecteur heeft ten onrechte gesteld dat de autoriteiten door de exporteurs zijn misleid.
Bij een eerdere verificatie in 1994 hebben de autoriteiten medegedeeld dat certificaten terecht waren afgegeven; na het onderhavige onderzoek van de EG-missie verklaren zij ineens dat alle certificaten ten onrechte zijn afgegeven. Dit duidt op enerzijds een actief handelen van die autoriteiten en anderzijds op een misvatting van hun zijde van de regels.
Ten onrechte wordt voorbijgegaan aan het gebrek aan kennis bij de autoriteiten van Laos en wordt kennis van de oorsprong en toepassing van de APS-regels wel aan de exporteurs toegerekend.
De autoriteiten hebben een vergissing als bedoeld in artikel 220, tweede lid, letter b, van het CDW begaan.
Belanghebbende was te goeder trouw; zij werkt met een vaste kostprijscalculatie, waarbij geen rekening wordt gehouden met douanerechten, omdat niet van tevoren vaststaat of een preferentie kan worden verkregen. Vervolgens wordt aan de hand van de specificatie van het product de opdracht verstrekt aan een inkoopagent of een producent om voor een bepaalde prijs de goederen te produceren. Belanghebbende heeft dan geen inzicht in de herkomst voor de dan gebruikte grondstoffen. Zij heeft erop vertrouwd wanneer de bevoegde autoriteiten de certificaten geldig maken, deze certificaten ook correct waren. Via de inkoopagenten noch op een andere wijze heeft belanghebbende bericht ontvangen dat ten aanzien van de afgifte van certificaten onregelmatigheden waren opgetreden. Belanghebbende kon daarom redelijkerwijs de vergissing van de autoriteiten niet ontdekken.
4.2. Uit punt III van het rapport van de EG-missie blijkt dat reeds in 1992 door de Franse douane - en kort daarna ook door autoriteiten van andere lidstaten - werd gemeld dat kleding uit buurlanden in de Gemeenschap werd geïmporteerd met certificaten uit Laos. De lidstaten werden uitdrukkelijk op de hoogte gesteld door AM melding 58/92. De Commissie en de Nederlandse autoriteiten hebben toen nagelaten het bedrijfsleven via een waarschuwing op de hoogte te stellen en hebben hierdoor onnodig schade aan belanghebbende toegebracht. Hierbij wordt verwezen naar punt 9.3.2. van de Mededeling van de Commissie van 23 juli 1997, COM (97) 402, waarin is gesteld dat een systeem moet worden gevonden om importeurs in kennis te stellen van gegronde twijfel omtrent de oorsprong van goederen. De Europese Commissie heeft aldus erkend dat er in deze een lacune in haar handelen is geweest.
Er is niet voldaan aan de op grond van artikel 211 van Pro het EG-Verdrag en de beginselen van behoorlijk bestuur aan de Commissie gestelde verplichting om een juiste toepassing van het APS-stelsel te verzekeren. Verwezen wordt naar het arrest van het Gerecht van eerste aanleg van 19 februari 1998, zaak T-42/96, Jur. HvJ 1998 II, p. 401 e.v., en met name de overwegingen 133, 176 en 179 daarvan.
Door het falen van de autoriteiten in Laos, van de Commissie en van de Nederlandse autoriteiten is het vertrouwens- en rechtszekerheidbeginsel, dat deel uitmaakt van de communautaire rechtsorde, geschonden.
4.3. Indien aan de derogatieverordening, Verordening (EG) nr. 1713/97 van de Commissie van 3 september 1997 (Pb EG 1997, L 242), een terugwerkende kracht langer dan tot 1 augustus 1997 was toegekend, zouden aan de goederen wel de oorsprong Laos zijn toegekend. De Commissie is ook in zoverre nalatig geweest.
4.4. Ten onrechte is alleen belanghebbende als schuldenaar aangesproken. C.C.I. diende als degene die de opstelling van de aangiften ten invoer benodigde gegevens heeft geleverd, terwijl ze van de onjuistheid daarvan op de hoogte was, eveneens als schuldenaar in de zin van artikel 201, derde lid, van het CDW te worden aangesproken. Deze nalatigheid is in strijd met de beginselen van artikel 10 EG Pro-Verdrag en met het rechtszekerheidsbeginsel.
4.5. De Commissie heeft door de navorderingen tevens de bepalingen van artikel 27, sub a en d, EG-Verdrag overtreden. Door haar handelwijze wordt de handel tussen Laos en de Gemeenschap niet bevorderd; het economisch leven wordt ernstig verstoord. Bovendien staat het navorderen door de nationale douane autoriteiten haaks op de tweeledige doelstelling van de mededeling van de Commissie dat de schuld van de onregelmatigheden niet teveel op één bepaalde actor wordt gelegd, en dat de handhaving van het handelsbeleid van de Gemeenschap op evenwichtige wijze wordt toegepast teneinde de ontwikkeling van de partnerlanden, en met name de minst ontwikkelde landen, te bereiken.
4.6. Op grond van de artikelen 3:2 en 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht is de inspecteur verplicht te onderzoeken of de EG-missie zorgvuldig heeft gehandeld. Van een dergelijk onderzoek door de inspecteur in deze is niet gebleken, reeds daarom moet de uitnodiging tot betaling worden vernietigd. Verwezen wordt naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 24 juni 1998, nr. 95/0554/060/1013, UTC 1999/17*.
4.7. De vaststellingen door de inspecteur in punt 3.3. van het vertoogschrift zijn niet af te leiden uit het overgelegde rapport van de EG-missie. Indien die vaststellingen zijn gebaseerd op andere informatie, wordt verzocht die informatie door de inspecteur te doen overleggen.
4.8. Uit de verificatiebescheiden van de onderhavige goederen blijkt dat bij de invoer geen preferentie is toegekend, en dat er dus sprake is van een dubbele heffing van douanerechten. De navorderingen hadden niet mogen worden opgelegd.
4.9. Subsidiair heeft belanghebbende de Tariefcommissie verzocht omtrent de door haar ingenomen standpunten sub 4.1. tot met 4.5. prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen.
5. Het standpunt van de inspecteur
5.1. In het APS-stelsel speelt de verklaring van de exporteur bij de afgifte van het certificaat een sleutelrol. Om het oorsprongscertificaat te verkrijgen doet hij een verzoek aan de autoriteiten van het land van uitvoer om het certificaat te viseren. Hij verstrekt daarbij de gegevens waaruit moet blijken dat de goederen voldoen aan de criteria voor het verkrijgen van de oorsprong van het preferentiële land. De autoriteiten zijn bevoegd, maar niet verplicht om, zowel voorafgaand aan het afgeven van het certificaat als achteraf, een controleonderzoek te doen. Controles achteraf kunnen door de autoriteiten van het land van uitvoer, maar ook door de Europese Commissie worden verricht. In de toezichtstructuur van het APS heeft de Europese Commissie echter geen bijzondere controleplicht of een bijzondere toezichthoudende functie.
5.2. De Laotiaanse autoriteiten hebben, na het in samenwerking met hen door de EG-missie ingestelde onderzoek, bevestigd dat:
· alle gebruikte grondstoffen en accessoires uit andere landen in Azië zijn ingevoerd;
· deze goederen niet door de exporteurs waren ingekocht, maar door de ontbieders ter beschikking gesteld;
· alleen kosten van be- of verwerking aan de opdrachtgevers in rekening zijn gebracht.
Geconcludeerd is dat alle in de periode eind 1992 - medio 1995 geviseerde certificaten, derhalve ook de certificaten die niet zijn onderzocht en die niet worden genoemd in de bijlagen van het sub 2.3. vermelde rapport, ten onrechte zijn afgegeven.
5.3. Omdat belanghebbende bij de sub 2.1. vermelde aangiften ten invoer 2 en 3 certificaten, Form A, heeft overgelegd met de nummers … en …, en deze nummers op de bij het rapport behorende lijst C voorkomen, is de inspecteur tot boeking achteraf overgegaan van de bedragen aan douanerechten. Wat de overige sub 2.1. genoemde aangiften ten invoer betreft, is de inspecteur tot boeking achteraf overgegaan, omdat G. tegenover de onderzoeksmissie heeft verklaard nimmer textielproducten te hebben vervaardigd die aan de oorsprongscriteria voldeden.
5.4. In 1994, begin 1995 bestond slechts in beperkte kring twijfel omtrent de geldigheid van certificaten uit Laos. Eerst in maart 1995 was er zoveel onduidelijkheid dat besloten werd een onderzoekscommissie in te stellen. De lidstaten zijn op 13 december 1995 van de bevindingen van de EG-missie op de hoogte gesteld. De Nederlandse autoriteiten waren ten tijde van het aanvaarden van de aangiften er niet van op de hoogte dat in Laos nagenoeg geen weef- of breiïndustrie is. De certificaten zijn aanvaard in de veronderstelling dat zij op juiste gronden waren afgegeven.
De aangifte van 24 januari 1996 is niet zonder meer aanvaard; het certificaat is door tussenkomst van de Noorse douane ter controle naar Laos gezonden. Op dit verzoek is niet binnen de gestelde termijn gereageerd, zodat het preferentiële tarief is geweigerd. Belanghebbende is bij de aangifte op deze mogelijke consequentie gewezen; derhalve is bij haar geen vertrouwen gewekt.
5.4.1. De Laotiaanse autoriteiten hebben de certificaten geldig gemaakt op grond van de door de exporteur aan hen overgelegde gegevens; die autoriteiten zijn daarbij door de exporteur bedrogen. Er is geen sprake van een actieve gedraging door de autoriteiten bij de aanvaarding van de aangeleverde gegevens. Voorzover al sprake zou zijn geweest van een vergissing door die autoriteiten, dan had die vergissing door de exporteur ontdekt moeten worden.
Bestreden wordt dat uit het rapport valt af te leiden dat de Laotiaanse autoriteiten erkennen dat bij hen door gebrek aan kennis een fout of vergissing is begaan. Met de betreffende passage in het rapport van "Laotiaanse zijde" kan ook zijn bedoeld dat anderen in Laos dan de autoriteiten, bijvoorbeeld de exporteurs, de vergissing hebben begaan. De passage moet als excuus richting de EG worden opgevat.
De omstandigheid dat de autoriteiten de relevante documenten voorhanden hebben gehad, betekent niet dat zij ook daadwerkelijk naar die documenten een controleonderzoek hebben ingesteld.
5.4.2. Met haar kennis en ervaring als douane-expediteur kon belanghebbende weten dat zij zou worden aangesproken voor de douanerechten als de overgelegde certificaten onjuist zouden blijken te zijn.
Het risico dat voortvloeit uit de gedragingen van de opdrachtgever en uit de toezichtstructuur op de toepassing van het APS is voor belanghebbende een normaal bedrijfsrisico, dat voor haar rekening komt. Op belanghebbende rustte daarom een onderzoeksplicht naar de juistheid van de gestelde oorsprong. Nu zij heeft nagelaten dit onderzoek te doen, kan zij niet worden geacht te goeder trouw te zijn.
5.4.3. Op grond van het voorgaande wordt geconcludeerd dat door de Nederlandse autoriteiten noch door de Laotiaanse autoriteiten een vergissing in de zin van artikel 220, tweede lid, letter b, van het CDW is begaan en dat evenmin aan de overige vereisten van dit artikel is voldaan.
5.5. Het belang van een belastingplichtige bij de openbaarmaking van een onderzoek moet worden afgewogen tegen het algemene belang dat de uitvoerende diensten ongestoord controle kunnen uitoefenen of opsporingswerkzaamheden kunnen verrichten. Verkregen gegevens over fraude moeten eerst op hun juistheid worden getoetst. Begin 1995 was er onvoldoende bewijs van fraude voorhanden om een waarschuwing voor het gebruik van certificaten uit Laos te doen uitgaan. Pas na de evaluatie van de bevindingen van de onderzoekscommissie, derhalve in de tweede helft van 1996, behoorde een algemene waarschuwing tot de mogelijkheden. Ook van belanghebbende bleek pas toen dat zij textielproducten van de door de EG-missie bezochte bedrijven had betrokken. Dit was dus op een tijdstip ná de data waarop de onderhavige invoeraangiften zijn gedaan. Zodra de inspecteur in staat was specifieke informatie te verschaffen, is dit ook gebeurd. De Commissie noch de Nederlandse douane heeft daarom onrechtmatig jegens belanghebbende gehandeld.
Aan de Commissie is geen bijzondere toezichthoudende taak met betrekking tot de uitvoering van het APS toegekend; zij is geen douaneautoriteit. Reeds daarom mist het sub 4.2. genoemde arrest toepassing.
5.6. Binnen het APS-stelsel kunnen na ampele herweging van belangen wijzingen worden aangebracht. In casu is dit gebeurd met de sub 4.3. genoemde Verordening (EG) nr. 1713/97. De Europese Commissie is vrij om te bepalen wanneer die wijziging van kracht wordt. Hieraan kan geen vertrouwen worden ontleend, dat ook de criteria met betrekking tot de oorsprong ten aanzien van een eerdere periode op dezelfde soepele wijze worden toegepast.
5.7. In artikel 84 van Pro het UCDW en artikel 211 van Pro het EG-Verdrag zijn taakstellende bepalingen opgenomen; hieraan kunnen geen rechten in een concreet geval worden ontleend. Het besluit nr. 96/C 170/01 van de Raad van 28 mei 1996 (Pb EG 1996, C 170) betreffende de boeking achteraf van de douaneschuld is gegrond op artikel 152 (oude nummering) van het EG-Verdrag en behelst een studieopdracht aan de Commissie. Het besluit betreft geen wetgeving in formele zin. Het besluit en de daarop volgende sub 4.2. genoemde mededeling van de Commissie zien op de mogelijke toekomstige besluitvorming en zijn derhalve niet voor de onderhavige zaak van belang.
De Commissie en de Nederlandse autoriteiten hebben binnen de bestaande wetgeving naar behoren gehandeld.
5.8. Artikel 27 van Pro het EG-verdrag geeft de grenzen aan waarbinnen de Commissie haar taken op het gebied van het douanetarief moet uitvoeren. Binnen die grenzen is de Commissie vrij keuzes te maken. De keuze om de tariefpreferentie te corrigeren en daarmede douanerechten na te vorderen valt binnen die grenzen.
5.9. Belanghebbende heeft de onderhavige certificaten van oorsprong, Formulier A, aan de inspecteur verstrekt, en is daarmee schuldenaar voor de douaneschuld. Tussen de verschillende mogelijke schuldenaren bestaat geen rangorde; het ligt binnen de discretionaire bevoegdheid van de inspecteur om te kiezen voor belanghebbende.
Uit onderzoek blijkt dat bij de verificatie en de verdere afhandeling van de onderhavige aangiften geen boeking van een douaneschuld heeft plaatsgevonden. In het onderhavige geval is derhalve geen sprake van dubbele heffing van douanerechten.
6. De rechtsoverwegingen
6.1. De Commissie, bij uitstek de bevoegde Europese instelling om toe te zien op de goede werking van het APS en om waar nodig onderzoek daarnaar te doen, heeft in het sub 2.3. rapport ten aanzien van de door de missie onderzochte, door de C.C.I. afgegeven certificaten van oorsprong geconcludeerd, dat deze ten onrechte zijn geldig gemaakt. De Laotiaanse autoriteiten hebben de door de missie vastgestelde feiten en conclusies bevestigd.
6.2. Naar het oordeel van de Douanekamer vormt het sub 6.1. overwogene voldoende grondslag voor de ongeldigverklaring van de sub 2.1. genoemde certificaten van oorsprong en voor de navordering van de niet-geheven douanerechten. De omstandigheid dat, met uitzondering van de sub 2.4. vermelde certificaatnummers … en …, de certificaatnummers …, …, … en …, en het sub 2.1. genoemde ongenummerde certificaat, niet in het missierapport worden genoemd, laat zulks onverlet. De sub 2.5. geciteerde verklaring is immers duidelijk, en laat een algemeen beeld zien dat ook op de goederen van laatstgenoemde certificaten van toepassing moet zijn.
6.3. De douanerechten hebben een exclusieve Europeesrechtelijke grondslag. De voorwaarden waaronder van deze rechten kan worden afgezien zijn, voorzover hier van belang, limitatief opgesomd in artikel 220, tweede lid, letter b, van het CDW. Er is geen sprake van een vergissing van de bevoegde autoriteiten van het uitvoerende land, wanneer zij op basis van door de fabrikant of exporteur aangeleverde gegevens, die bij een algemene controle geloofwaardig lijken, in eerste instantie certificaten geldig maken. Belanghebbende heeft wel gesteld, doch onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de autoriteiten van Laos zelf een actieve bijdrage hebben geleverd bij het verzamelen van de oorspronkelijke gegevens van de certificaten. Evenmin is komen vast te staan dat die autoriteiten, terwijl zij op de hoogte waren van de juiste feitelijke gegevens, de Laotiaanse oorsprong hebben gecertificeerd uitsluitend op basis van een onjuiste uitlegging van de oorsprongsregels. Op grond daarvan oordeelt de Douanekamer dat geen sprake is van een door de Laotiaanse autoriteiten begane vergissing.
6.4. In navolging van het arrest van het Hof van Justitie van 7 september 1999, C-61/98, UTC 1999/53, oordeelt de Douanekamer dat het gemeenschapsrecht op geen enkele wijze aan autoriteiten, die op de hoogte zijn van een mogelijke fraude bij het gebruik maken van preferenties in het kader van het APS, de verplichting oplegt de aangever ervoor te waarschuwen dat hij ten gevolge van die fraude douanerechten schuldig kan worden, ook niet wanneer deze te goeder trouw heeft gehandeld.
6.5. Niet is gebleken dat de afgifte en het gebruik van de onderhavige certificaten zijn te wijten aan ernstige tekortkomingen van autoriteiten, die verantwoordelijk zijn voor het opzetten van een efficiënt controlesysteem. Belanghebbendes beroep op het sub 4.2. vermelde arrest van het Gerecht van eerste aanleg faalt derhalve.
6.6. Het gebruik dat de Commissie maakt van de bevoegdheid om bij verordening ten aanzien van bepaalde landen van uitvoer maatregelen te treffen die derogeren aan de voorwaarden voor toepassing van het APS, staat niet ter beoordeling aan de Douanekamer. Dit geldt evenzeer voor de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van een dergelijke verordening.
6.7. De inspecteur mocht bij het doen van de onderhavige uitnodiging tot betaling uitgaan van de in het geding overgelegde stukken, zonder zelf nader onderzoek te doen - zo volgt ook reeds uit rechtsoverweging 6.1. - naar de wijze waarop de EG-missie zijn controle heeft verricht. Niet is gebleken dat de inspecteur zich heeft gebaseerd op andere stukken dan die hier in het geding zijn gebracht. Ook overigens zijn geen feiten en omstandigheden gebleken die duiden op een onzorgvuldig handelen van de inspecteur. Reeds daarom worden de sub 4.6. en 4.7. vermelde grieven van belanghebbende verworpen.
6.8. In artikel 201, derde lid, van het CDW is geen dwingende rangorde van de mogelijke schuldenaren van een douaneschuld aangegeven. De inspecteur heeft niet in strijd met enig rechtsbeginsel gehandeld door belanghebbende - als aangever - conform het bepaalde in de eerste volzin van laatstgenoemd artikel van het CDW als schuldenaar van de onderhavige douanerechten aan te merken. De Douanekamer is niet bevoegd de rechtvaardigheid of de billijkheid van de Europeesrechtelijke regeling van de aansprakelijkheid van de douaneschuld te beoordelen.
6.9. De Douanekamer heeft geen reden te twijfelen aan de mededeling van de inspecteur dat geen eerdere heffing van douanerechten heeft plaatsgevonden.
Hetgeen belanghebbende overigens heeft aangevoerd, kan er ook niet toe leiden dat de bestreden uitspraak wordt vernietigd.
6.10. De Douanekamer ziet gelet op hetgeen hiervoor is overwogen geen aanleiding om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen. Al het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de bestreden uitspraak wordt bevestigd.
7. De proceskosten
De Douanekamer acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 11b van de Tariefcommissiewet.
8. De beslissing
De Douanekamer bevestigt de uitspraak, waarvan beroep.
Aldus gewezen in raadkamer op 29 augustus 2002 door mr. F.H.M. Possen, voorzitter, H.J. Bokhorst en mr. A. Bijlsma, leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. T.A.J.S. Hesselink, griffier. De beslissing is op dezelfde dag ter openbare zitting uitgesproken.
De griffier: De voorzitter:
Beroep in cassatie
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van de uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof (zie voor het adres de begeleidende brief).
2. Bij dit beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden uitspraak overgelegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a) de naam en het adres van de indiener;
b) de dagtekening;
c) de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep is een griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.