Uitspraak
GERECHTSHOF AMSTERDAM
Kenmerk P07/00565
uitspraak 29 oktober 2009
uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
X B.V.,
gevestigd te Y, belanghebbende,
gemachtigde mr. M.D. Kalmijn (Van der Sluis & Van der Zee, advocaten en procureurs te Leeuwarden),
tegen de uitspraak in de zaak no. AWB 06/6129 van de rechtbank Haarlem in het geding tussen
belanghebbende
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Velsen, de heffingsambtenaar,
gemachtigde mr. E.G. Borghols (Van den Bosch & partners te Sliedrecht).
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Belanghebbende is ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning met dagtekening 30 november 2005 en onder aanslagnummer 263028 een aanslag bouwleges van de gemeente Velsen opgelegd met een totaalbedrag van € 296.482,38 (hierna: de aanslag). De aanslag is gebaseerd op de gemeentelijke Legesverordening 2005 met bijbehorende tarieftabel (hierna: de Verordening).
1.2. Bij beschikking van 30 december 2005 heeft de heffingsambtenaar de aanslag in verband met de intrekking van de aanvraag ambtshalve met € 105.242,48 verminderd tot in totaal € 191.239,90.
1.3. Na tegen de ambtshalve verminderde aanslag gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar van 19 mei 2006 het bedrag van de aanslag op € 191.239,90 gehandhaafd.
1.4. Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 5 juli 2007 gegrond verklaard en de aanslag verminderd tot in totaal € 138.589,94.
1.5. Belanghebbende is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. In verband daarmee is door de griffier een griffierecht geheven van € 428. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.6. De mondelinge behandeling van de zaak in hoger beroep heeft plaatsgehad ter zitting van 17 april 2009. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting heeft de griffier een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
2. Feiten
2.1. De rechtbank heeft de volgende feiten vastgesteld, waarbij de rechtbank belanghebbende aanduidt als “eiseres” en de heffingsambtenaar als “verweerder”:
“2.1. Bij de gedingstukken bevindt zich een brief, gedateerd 13 mei 2004, van de directeur van de hoofdafdeling Water van Rijkswaterstaat, gericht aan de gemeente Velsen, afdeling Ruimte &Wonen (hierna: afdeling R&W), waarin onder meer staat vermeld:
“Reactie op conceptnota Beleidsnota windturbines 2004. (...)
Medewerking aan plaatsing van windturbines op het sluizencomplex (of de sluiseilanden) is niet aan de orde (...) Verder wijs ik u nog op de planvorming omtrent de verbetering van de veiligheidssituatie voor de scheepvaart door […]radar. Plaatsing van windmolens op (...) de […] (...) zullen erg veel invloed hebben op de radardekking (...). Deze planvorming zal eveneens meegenomen moeten worden in de overweging om medewerking te verlenen aan initiatieven voor windturbines.”
Van 17 januari tot en met 14 februari 2005 heeft in het stadhuis te IJmuiden ter inzage gelegen het concept Beleidsplan Windturbines van de gemeente Velsen. In paragraaf 5.3.2 Locatie en 6.5. Conclusies is vermeld: “De lijn windturbines langs het Noordzeekanaal zal eindigen op het sluiscomplex. Planologische medewerking kan worden verleend aan verzoeken om op het zeesluizencomplex in het Noordzeekanaal ten noorden van het Binnen- en buitenspuikanaal een rij windturbines te plaatsen.”
2.2. Eiseres heeft bij brief van 25 februari 2005 bij de gemeente Velsen een formulier met opschrift “Aanvraag bouwvergunning”, gedateerd 24 februari 2005, ingediend.
In dit formulier is na de vraag “2a. Welke bouwvergunning vraag u aan?” het hokje “Reguliere bouwvergunning” aangekruist. Bij vraag 3 Lokale en kadastrale aanduiding van het bouwwerk/perceel en eigendomssituatie is bij 3a achter “Straat en huisnummer” vermeld “Landtong ([…]) IJmuiden/Velsen”. Na de vraag “3c Eigendomssituatie perceel/kavel” is het hokje “Eigen grond” aangekruist. Bij vraag 4a is aangegeven dat het bouwplan ziet op het “geheel oprichten van 6x Windturbine op 80 meter as hoogte”. Bij vraag 6a is als bebouwde oppervlakte na uitvoering van de werkzaamheden vermeld “6 x 225 m2”. Na vraag “8 Aanneemsom of raming van de kosten (exclusief BTW)” is vermeld “€ afhankelijk van definitieve detail”.
Bij dit formulier waren bij de indiening onder meer de volgende stukken gevoegd:
- tekening van een windturbine met een ashoogte van 80 meter;
- een rapport met de titel Onderbouwing Windpark “Landtong […]”, gedateerd februari 2005, waarin een lijnopstelling van zes windturbines met een rotordiameter van 80 meter en een ashoogte van 80 meter wordt beschreven;
- een rapport met de titel Onderbouwing Windpark “Landtong […]”, gedateerd februari 2005, waarin een lijnopstelling van zes windturbines met een rotordiameter van 52 meter en een ashoogte van 35 meter wordt beschreven.
In de begeleidende brief van 25 februari 2005 staat onder meer:
“Bijgevoegd zenden wij U een aanvraag om bouwvergunning voor oprichting van een windturbinelijnopstelling op de landtong […] te IJmuiden/Velsen. Het betreft een aanvraag voor 6 windturbines, op 80 meter ashoogte. Ter nadere onderbouwing van de ingediende bouwvergunning sluit wij als bijlage (...). Graag zouden wij op korte termijn in nader overleg met de gemeente deze aanvraag aanvullen met in goed overleg ingevulde nadere details.”
2.3. Bij schrijven van 7 maart 2005 heeft de afdeling R&W aan eiseres onder meer het volgende meegedeeld:
“Hierbij deel ik u mede dat uw bouwaanvraag op 28-2-2005 is ontvangen. Deze aanvraag heeft betrekking op het oprichten van 6 windturbines (...). Op grond van de gemeentelijke Legesverordening zijn voor het in behandeling nemen van een bouwaanvraag legeskosten verschuldigd. Deze zijn gebaseerd op de vastgestelde bouwkosten van € 0. Indien de vastgestelde bouwkosten afwijken van het door u opgegeven bedrag en u hiermee niet kunt instemmen, verzoek ik u binnen een termijn van 1 week na dagtekening van dit schrijven dit schriftelijk aan bouwtoezicht te berichten. In dit geval dient u het opgegeven bedrag te onderbouwen met een begroting of offerte, waaruit is op te maken hoe het bedrag is opgebouwd.”
2.4. Bij brief van 8 maart 2005 gericht aan de gemeente Velsen, Afdeling Bouw en Woningtoezicht, deelt eiseres onder meer het volgende mee:
“Wij willen U deze informatie graag verstrekken, maar hiervoor dienen eerst (in overleg met de gemeente) nadere details bij de bouwaanvraag vastgesteld te worden (denk hierbij aan hoogte, type, vermogen, e.d.) (...) Wij verzoeken U dan ook om de behandeling van de bouwaanvraag aan te houden tot het gesprek met de gemeente heeft plaatsgevonden zodat we de noodzakelijke nadere gegevens kunnen verstrekken.”
2.5. Bij brief van 9 maart 2005 heeft de afdeling R&W de ontvangst van de aanvraag bouwvergunning nogmaals bevestigd en daarbij onder meer meegedeeld:
“Op grond van de gemeentelijke Legesverordening zijn voor het in behandeling nemen van een bouwaanvraag legeskosten verschuldigd. Deze zijn gebaseerd op de vastgestelde bouwkosten van € 6.000.000. Indien de vastgestelde bouwkosten afwijken van het door u opgegeven bedrag en u hiermee niet kunt instemmen, verzoek ik u binnen een termijn van 1 week na dagtekening van dit schrijven dit schriftelijk aan bouwtoezicht te berichten. In dit geval dient u het opgegeven bedrag te onderbouwen met een begroting of offerte, waaruit is op te maken hoe het bedrag is opgebouwd.”
2.6. Burgemeester en wethouders van de gemeente Velsen (hierna: B&W) hebben bij schrijven van 25 april 2005 aan eiseres onder meer het volgende bericht:
“Gezien u bij vraag 8 van het aanvraagformulier om bouwvergunning geen bouwkosten of een raming van de kosten heeft ingevuld, hebben wij in eerste instantie een schatting gemaakt van de bouwkosten voor 6 windturbines. Gezien windturbines specialistische bouwwerken betreffen hebben wij nader onderzoek gedaan naar de bouwkosten van windturbines van de door u gevraagde afmeting.
Ons is een prijs voor de bouwkosten van € 1.800.000 per windturbine opgegeven. Dit bedrag zullen wij hanteren voor de legesheffing met een totaal € 10.800.000. De feitelijke vaststelling van de leges geschiedt door onze heffingsambtenaar. (...)
Indien u niet kunt instemmen met het hierboven genoemde bedrag, dan adviseren wij u dit alsnog schriftelijk te berichten.”
2.7. Bij brief van 24 mei 2005, gericht aan de gemeente Velsen, heeft eiseres onder meer het volgende meegedeeld:
“Tot op heden zijn wij nog in overleg met de grondeigenaar om te bepalen of en zo ja, op welke manier windturbines geplaatst kunnen worden. Zodra uit dit overleg meer duidelijkheid is gekomen, zullen wij de gemeente voorzien van aanvullende gegevens over de hoogte van de legeskosten. Dit kunnen wij op dit moment nog niet geven, omdat er eerst meer helderheid dient te komen over het exacte ruimtegebruik, de toegang en ontsluiting van de locatie. Al deze zaken zijn bepalend voor het exacte type turbine, mogelijk het aantal en daarmee de bouwsom.”
2.8. Bij brief van 15 november 2005 hebben B&W eiseres meegedeeld dat de door haar voorgestelde plaatsing van 6 windturbines in strijd is met de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, dat medewerking alleen kan geschieden door middel van een vrijstellingsprocedure ex artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en dat, na ontvangst van een goede schriftelijke ruimtelijke onderbouwing van eiseres, een verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan zal worden overwogen.
2.9. Met dagtekening 30 november 2006 [Hof: 30 november 2005] heeft verweerder aan eiseres de onder 1.1 genoemde legesaanslag opgelegd van € 296.482,38.
2.10. Eiseres heeft bij brief van 15 december 2005, gericht aan de gemeente Velsen de aanvraag bouwvergunning ingetrokken en daarbij verzocht de heffing van leges te laten vervallen.
2.11. Bij beschikking van 30 december 2005 heeft verweerder de aanslag van 30 november 2006 [Hof: 30 november 2005] ambtshalve verminderd tot € 191.239,90.
2.12. Ingevolge artikel 2 van Pro de in de gemeente Velsen geldende Legesverordening 2005 (hierna: Verordening) worden onder naam “leges” rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Verordening worden de leges geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
De tarieventabel luidt - voor zover van belang - als volgt:
“Bouwkosten
12.1.1 Onder bouwkosten wordt in dit hoofdstuk verstaan de aanneemsom (exclusief omzetbelasting) als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor uitvoering van werken 1989 (UAV 1989), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten (exclusief omzetbelasting) als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd.
12.1.2 De aanvrager van een bouwvergunning is gehouden bij die aanvraag een begroting van de bouwkosten, de gehele afwerking inbegrepen, te overleggen. Aan de hand van deze begroting stelt het college van burgemeester en wethouders het bedrag van de bouwkosten vast, ter zake waarvan de leges worden geheven.
(...)
Bouwvergunningen en schetsplannen
12.2.1 Het tarief bedraagt ter zake van het in behandeling nemen van:
(…)
12.2.1.3 Een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning (...) indien de bouwkosten (...) € 225.000,-- of meer bedragen € 6.975,00 vermeerderd met 2,5% waarmee de bouwkosten € 225.000,-- te boven gaan.
(...)
12.2.1.7 De leges bedragen voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een beoordeling van een bouwinitiatief met betrekking tot de vraag of op basis van genoemd bouwinitiatief een bouwvergunning zou kunnen worden verleend € 1.000,00
(...)
Teruggaaf
Teruggaaf is alleen van toepassing op de leges genoemd in artikel 12.2.1. en 12.6 (bouwleges en welstandsleges) en niet op de procedurekosten en brandveiligheidsleges. (...)
[Hof: 12.3.1.1 Indien binnen één maand na het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning doch voor het verlenen van de vergunning, deze aanvraag wordt ingetrokken, wordt op aanvraag teruggaaf van 50% van de geheven leges verleend.]
12.3.1.2 Indien op een later tijdstip (...) na het in behandeling nemen van een aanvraag tot bouwvergunning doch vóór het verlenen van de vergunning, deze aanvraag wordt ingetrokken, wordt op aanvraag teruggaaf van 35% van de geheven leges verleend.
(…)
12.5.3 De leges (...) worden vermeerderd (...) in verband met de door de brandweer te verrichten
brandveiligheidstoets (...) bij een bouwsom van € 226.890 of meer € 822,44
(…)
Verhogingen in verband met de toetsing aan welstandscriteria
(...)
12.6.2 Indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwplan waarvoor een reguliere bouwvergunning moet worden verleend en hierover het advies van de welstandscommissie moet worden ingewonnen, worden de in 12.2.1.3 genoemde percentages verhoogd met 0,2% van de totale bouwsom.”.”
Over deze feitenvaststelling bestaat geen geschil, zodat ook het Hof daarvan zal uitgaan.
2.2. Het Hof voegt hieraan nog toe dat partijen tevergeefs in opdracht van de rechtbank op 14 maart 2007 een vergelijk hebben beproefd. Hiervan hebben zij de rechtbank bij brieven van 15 maart 2007 en 16 maart 2007 op de hoogte gebracht, waarbij zij haar hebben verzocht uitspraak te doen. Belanghebbende heeft zich bij brief van 20 maart 2007 naar aanleiding van de brief van 15 maart 2007 van de heffingsambtenaar nader over het schikkingsoverleg uitgelaten. De rechtbank heeft in de brief van 20 maart 2007 geen aanleiding gezien het onderzoek te heropenen en heeft de inhoud ervan bij de beoordeling van het geschil buiten beschouwing gelaten.
3. De procedure voor de rechtbank
De rechtbank heeft de hoogte van de bouwkosten van de windturbines in goede justitie vastgesteld op € 1.300.000 per windturbine met een ashoogte van 80 meter, in totaal derhalve op € 7.800.000. In verband daarmee heeft de rechtbank de aanslag verminderd. De overige stellingen van belanghebbende heeft de rechtbank verworpen.
4. Het geschil in hoger beroep
4.1. In hoger beroep zijn in geschil de antwoorden op de vragen of
(1) belanghebbende met het indienen van de bouwaanvraag een aanvraag tot verkrijging van een beoordeling van een bouwinitiatief dan wel tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning heeft ingediend,
(2) de gemeente ervan op de hoogte was dat Rijkswaterstaat niet zou meewerken aan het plaatsen van windturbines op de locatie […] en zo ja, of de gemeente belanghebbende daarvan in kennis had moeten stellen,
(3) de rechtbank bij de berekening van de bouwkosten en het bedrag van de aanslag terecht is uitgegaan van hetgeen maximaal werd aangevraagd, derhalve van zes turbines met een ashoogte van 80 meter,
(4) belanghebbende er op basis van de brief van de gemeente van 21 december 2005 op mocht vertrouwen, dat de aanslag tot op nihil zou worden verminderd,
(5) de rechtbank de brief van belanghebbende van 20 maart 2007 ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten,
(6) de rechtbank haar beslissing omtrent de hoogte van de baten en lasten van de in de Verordening geregelde rechten had moeten baseren op definitieve bestedingscijfers over 2005 in plaats van op begrotingscijfers, en
(7) er sprake is van een dermate grote wanverhouding tussen het bedrag van de door de gemeente ter zake van de aanvraag gemaakte kosten en de in rekening gebrachte leges dat de aanslag zou moeten worden verminderd.
4.2. Niet in geschil is dat de aanvraag in behandeling is genomen.
4.3. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die zij daartoe hebben aangevoerd in de van hen afkomstige stukken en ter zitting.
4.4. Belanghebbende heeft geconcludeerd tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en de uitspraak op bezwaar en tot vermindering van de aanslag tot op primair nihil, subsidiair € 1.000, meer subsidiair € 25.000 en meest subsidiair € 50.000.
4.5. De heffingsambtenaar heeft geconcludeerd tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.
5. Beoordeling van het geschil
Bouwinitiatief of bouwvergunning?
5.1. Belanghebbende is van mening uit het concept Beleidsplan Windturbines te hebben moeten begrijpen dat zij een bouwaanvraag moest indienen om initiatiefnemer te worden en dat zij door het indienen van die bouwaanvraag een aanvraag tot het verkrijgen van een beoordeling van een bouwinitiatief heeft ingediend.
5.2. Belanghebbende heeft een formulier Aanvraag bouwvergunning ingediend. Het betreft het formulier dat is voorgeschreven bij de Regeling van de minister van VROM van 12 december 2003 (Stcrt. 2003, 248). Gegeven het opschrift “Aanvraag bouwvergunning”, de op het formulier afgedrukte tekst, de op het formulier gestelde vragen en de begeleidende brief van 25 februari 2005, dient dit formulier onmiskenbaar ter verkrijging van een bouwvergunning. De heffingsambtenaar heeft het door belanghebbende ingevulde formulier met recht aangemerkt als een aanvraag voor een bouwvergunning en de ontvangst ervan overeenkomstig artikel 3:17 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (tekst 2005) bij brief van 7 maart 2005 aan belanghebbende bevestigd. Uit de bewoordingen op het formulier en uit de brief van 7 maart 2005 valt niet op te maken dat belanghebbende (dan wel de gemeente) wilde volstaan met het in behandeling (doen) nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een beoordeling van een bouwinitiatief waarvoor de legestabel een tarief van € 1.000 noemt.
5.3. Belanghebbende, die ondernemer is op de windenergiemarkt en voor die markt windturbineprojecten ontwikkelt en realiseert, mag worden verondersteld bekend te zijn met procedures over het aanvragen van bouwvergunningen. Belanghebbende moet, gegeven haar prospectus waarin wordt gesproken over vele projecten, daarmee ruime ervaring in verschillende gemeenten hebben opgedaan. In punt 22 van haar hogerberoepschrift schrijft belanghebbende ‘als deskundige op het gebied van R.O. procedures’ te kunnen worden aangemerkt. Niet aannemelijk is dan ook dat belanghebbende kan hebben gemeend met de ingediende aanvraag enkel een aanvraag tot het verkrijgen van een beoordeling van een bouwinitiatief te hebben gedaan. In dit verband is mede van belang dat ook na ontvangst door belanghebbende van de brieven van de gemeente van 7 en 9 maart 2005 zij zich tegenover de gemeente niet op het standpunt heeft gesteld dat met betrekking tot de behandeling van de gedane aanvraag sprake was van een vergissing en dat het niet haar bedoeling was de gevolgen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning te doen intreden. Daarvoor heeft belanghebbende ruimschoots de tijd gehad. Ook had belanghebbende extra oplettendheid kunnen betrachten nu zij er blijkens punt 22 van haar hogerberoepschrift kennis van draagt, dat bouwinitiatie¬ven per gemeente verschillend worden behandeld en dat het wel vaker voorkomt ‘dat hiervoor bouwvergunningformulieren worden ingevuld in overleg met de R.O. ambtenaren’.
Het Hof onderschrijft dan ook de conclusie van de rechtbank op dit punt.
Plaatsing op voorhand al niet aan de orde?
5.4. Belanghebbende stelt, dat de gemeente onzorgvuldig en verwijtbaar heeft gehandeld door na te laten haar bij de indiening van de aanvraag op de hoogte te brengen van het standpunt van Rijkswaterstaat omtrent plaatsing van windturbines op het sluizencomplex en de sluiseilanden. Dat standpunt hield in dat medewerking van Rijkswaterstaat aan plaatsing van windturbines op het sluizencomplex en de sluiseilanden niet aan de orde kon zijn, en is voor belanghebbende met name van belang omdat Rijkswaterstaat de eigenaar is van het terrein op de Landtong […] waar belanghebbende haar windturbineproject wilde realiseren. Volgens belanghebbende was de gemeente op het moment van de aanvraag van dat standpunt op de hoogte en had zij deze wetenschap moeten delen met belanghebbende.
5.5. Het conceptbeleidsplan (januari 2005) verkent in het kader van de plaatsing van een capaciteit van minimaal 200 megawatt vermogen aan windenergie op het grondgebied van de provincie Noord-Holland de planologische mogelijkheden en presenteert beleidsvoornemens en de stappen die nodig zijn voor rea¬lisering van de plannen. Het conceptbeleidsplan bevat een structuurvisie voor een lijnopstel¬ling van wind¬turbines langs de noordoever van het Noordzeekanaal en de […]weg, waarbuiten geen planologische medewerking aan de plaatsing van windturbines wordt verleend (blz. 31 conceptbe¬leidsplan). Voor alle genoemde locaties geldt dat plaatsing van windturbines alleen mo¬gelijk is met toestemming van de grondeigenaar (blz. 34). Afstemming is nodig tussen plannen ter verbetering van de zeetoegang en aanvragen tot plaatsing van windturbines (blz. 26). Helder beschrijft het conceptbeleidsplan de toezichthoudende en instemmende positie van Rijkswaterstaat met betrekking tot het plaatsen van windturbines, onder meer langs vaarwegen (blz. 16). Initiatiefnemers die windturbines willen gaan plaatsen op het grondgebied van de gemeente Velsen dienen, aldus het conceptbeleidsplan, een bouwaanvraag in te dienen (blz. 32). De mogelijkheid tot het indienen van een aanvraag tot het verkrijgen van een beoordeling van een bouwinitiatief noemt het conceptbeleidsplan niet.
Uit de brief van belanghebbende van 24 mei 2005 aan de gemeente blijkt dat zij met Rijkswaterstaat in gesprek was ‘om te bepalen of en zo ja, op welke manier windturbines geplaatst kunnen worden’. In haar brief van 15 december 2005 schrijft belanghebbende dat Rijkswaterstaat toen recent had laten weten geen toestemming te kunnen verlenen voor de plaatsing van windturbines. De aanvragen zouden worden opgeschort. Uit het feit dat belanghebbende rond 24 mei 2005 en tot kort voor 15 december 2005 gesprekken met Rijkswaterstaat heeft gevoerd, moet worden afgeleid dat plaatsing van windturbines op het terrein van de Landtong […] op zijn minst bespreekbaar is geweest. Bij brief van 15 november 2005 had de gemeente nog aangeboden belanghebbende bij te willen staan in het voeren van de vrijstellingsprocedure ex artikel 19, eerste lid, van de Wet op de ruimtelijke ordening. Gelet op belanghebbendes weergave van de eigen contacten met Rijkswaterstaat is niet aannemelijk dat de gemeente op de hoogte had moeten zijn van enig absoluut beletsel van de zijde van Rijkswaterstaat, laat staan dat de gemeente belanghebbende had moeten informeren dat Rijkswaterstaat geen medewerking aan het project zou geven. Het uiteindelijke uitblijven van goedkeuring van Rijkswaterstaat voor de realisering van het windturbineproject op deze locatie is geheel voor rekening en risico van belanghebbende en kan de gemeente niet worden verweten.
Het Hof onderschrijft dan ook de conclusie van de rechtbank op dit punt.
Maatstaf van heffing en de brief van 20 maart 2007
5.6. De rechtbank heeft het bedrag van de bouwkosten in goede justitie nader bepaald op € 7.800.000. Belanghebbende betwist in hoger beroep opnieuw de hoogte van de bouwkosten maar zij heeft deze betwisting niet met enige specificatie onderbouwd.
In de brief van 20 maart 2007, welke brief het Hof in beschouwing zal nemen, verwijst belanghebbende weliswaar naar schattingen van de bouwsom door andere gemeenten en de mogelijkheden van plaatsing van gebruikte windturbines maar zij heeft niet concreet onderbouwd dat de bouwsom van de in de bouwaanvraag beschreven windturbines uit zou komen op een lager bedrag, laat staan op welk bedrag.
De heffingsambtenaar heeft de kostenbepaling van de rechtbank niet betwist.
Het Hof onderschrijft dan ook de conclusie van de rechtbank op dit punt.
Vermindering aanslag tot op nihil?
5.7. Volgens belanghebbende heeft de heffingsambtenaar in zijn brief van 21 december 2005 haar de toezegging gedaan dat de heffing van leges geheel achterwege zou worden gelaten. Meer concreet baseert belanghebbende haar opvatting op de navolgende passage:
“Voorts stelt u dat tussen u en de gemeente Velsen constructief overleg is geweest, hetgeen wij bevestigen. Wij zullen dit dan ook binnen onze mogelijkheden blijven doen. Uw verzoek tot het laten vervallen van de legesheffing zullen wij op basis van de mogelijkheden van de Legesverordening afhandelen. Hieromtrent ontvangt u binnenkort nader bericht.”
5.8. Zoals vermeld onder 1.2 hierboven, heeft de heffingsambtenaar de aanslag in verband met de intrekking van de aanvraag in overeenstemming met de Verordening ambtshalve verminderd. In zoverre is sprake van het gestand doen van een toezegging dat er binnen de mogelijkheden van de Verordening gekeken zou worden naar vermindering van de aanslag. Voor het overige kan, in tegenstelling tot hetgeen belanghebbende meent, in de onder 5.7 vermelde brief geen toezegging of bewuste standpuntbepaling van de heffingsambtenaar worden gelezen dat de heffing geheel achterwege zou worden gelaten of dat de aanvraag zou worden afgehandeld als een bouwinitiatief.
Het Hof onderschrijft dan ook de overwegingen en de conclusie van de rechtbank op dit punt.
Overschrijding opbrengstnorm?
5.9. Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet kunnen gemeenten rechten heffen voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Onder deze rechten zijn ook de leges te rangschikken (MvT, Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 77). Ingevolge artikel 229b van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.
5.10. Ter onderbouwing van haar stelling dat de opbrengstnorm, neergelegd in artikel 229b van de Gemeentewet, is overschreden, betoogt belanghebbende, dat de opbrengsten vele malen hoger zijn dan de kosten, en dat uit de door de heffingsambtenaar overgelegde cijferopstelling blijkt, dat de gebruiksvergunningen van de brandweer ten belope van slechts 25,93% dekkend zijn en de bouw- en woningtoezichtkosten ten belope van 99,03% dekkend zouden zijn, waarbij belanghebbende eraan twijfelt of het door haar verschuldigde bedrag van de aanslag wel door de heffingsambtenaar in de berekening van dit laatste percentage is betrokken. Belanghebbende acht de cijferopstelling onnauwkeurig en onvoldoende, omdat daarin slechts geraamde en geen definitieve cijfers zijn opgenomen.
5.11. Zoals de Hoge Raad heeft beslist in zijn arresten van 4 februari 2005, nr. 38.860, BNB 2005/112 en van 4 februari 2005, nr. 40.072, BNB 2005/113, wordt de opbrengstnorm als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet slechts dan overschreden wanneer het totaal van de ge¬raamde baten van de leges die in een verordening zijn geregeld uitgaat boven het totaal van de geraamde lasten die door alle in de legesveror¬dening opgenomen diensten worden opgeroepen. Voorts moet, zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 3 november 1999, nr. 34.616, BNB 1999/448, heeft beslist, bij het bepalen van de kosten van een voorziening of een dienst zo nauwkeurig mogelijk worden geraamd en het tarief zodanig worden vastgesteld dat geen winst wordt gemaakt. De toets van artikel 229b, eerste lid, Gemeentewet geldt dus voor het totaal van de geraamde baten van de leges die in een verorde¬ning zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de gemeentelijke diensten meebrengen waarvoor deze leges worden geheven. Daarbij gaat het derhalve niet om het kostendekkingspercentage per dienst of categorie van diensten, maar om de kosten¬dekking van alle in de verordening opgenomen diensten gezamenlijk. Als door een gemeente verschillende leges worden gecombineerd in één verordening, zoals te dezen het geval is, moet beoordeeld worden of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100% uitgaat.
5.12. Naar het oordeel van het Hof heeft de heffingsambtenaar met hetgeen hij ter toelich¬ting op de cijferopstelling tegenover de stellingen van belanghebbende heeft aangevoerd, voldoende aannemelijk gemaakt dat noch de geraamde baten van de totale leges volgens de tarieven van de Verordening uitgaan boven de geraamde lasten die door de in de Verordening opgenomen diensten worden opgeroepen, noch die lasten of opbreng¬sten onvoldoende nauwkeurig zijn geraamd. De door de heffingsambtenaar overgelegde cijferopstelling omvat de geraamde baten en de geraamde lasten die ten grondslag liggen aan de tarieven van de Verordening. Deze cijferopstelling, gebaseerd op de budgetrappor¬tages betreffende 2005, toont dat de legesopbrengsten 80,53% van de kosten van de door de Verordening bestreken gemeentelijke diensten dekken, zodat de opbrengstnorm niet is geschonden.
5.13. Hieruit volgt, dat de stelling van belang¬hebbende dat de geraamde baten van de in de Verordening geregelde rechten uitgaan boven de geraamde lasten moet worden verworpen, evenals haar stelling dat de heffingsambtenaar definitieve cijfers en niet alleen ramingen had moeten presenteren. Ingevolge artikel 229b van de Gemeen¬te¬wet ge¬schiedt de vaststelling van de tarieven immers op basis van geraamde baten en geraamde lasten - in de praktijk aan de hand van ge¬gevens uit de gemeentebegroting - omdat een veror¬dening en de daarin opgeno¬men tarie¬ven voorafgaand aan het belastingjaar waarop deze be¬trekking hebben moeten zijn vastgesteld. Beslissend bij de toetsing aan artikel 229b van de Gemeentewet is niet de uitkomst (blijkend uit een jaarrekening over een verstreken jaar), maar de raming voor het nog komende jaar.
Het Hof onderschrijft dan ook de overwegingen en de conclusie van de rechtbank op dit punt.
Willekeurige en onredelijke belastingheffing?
5.14. Belanghebbende stelt evenals in de procedure voor de rechtbank dat tariefpost 12.2.1.3 van de tarieftabel behorende bij de Verordening (hierna: tariefpost 12.2.1.3) tot onredelijke en willekeurige belastingheffing leidt waarop de wetgever met het toekennen van de bevoegdheid tot legesheffing niet het oog kan hebben gehad. Het bedrag van de aanslag zou in een wanverhouding staan tot de kosten die voor de gemeente gemoeid waren met de behandeling van de onderhavige bouwvergunningaanvraag. Belanghebbende is van opvatting dat de tariefstelling in de Verordening haar niet bindt.
5.15. De heffingsambtenaar verdedigt dat tariefpost 12.2.1.3 niet leidt tot onredelijke en willekeurige belastingheffing waarop de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot legesheffing niet het oog kan hebben gehad. Hij wijst op het bepaalde in artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet en de totstandkominggeschiedenis van deze wetsbepaling. Hieruit volgt dat de wetgever aan gemeentebesturen, behoudens het verbod van heffing naar inkomen, winst of vermogen, de vrijheid heeft willen toekennen om in de belastingverordeningen die heffingsmaatstaven en tarieven op te nemen, welke zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. De wetgever heeft daarbij tevens aangegeven dat de gemeente bij de keuze van de heffingsmaatstaven zelf moet toetsen of deze keuze recht doet aan de algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel (MvA, Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 7, blz. 18-19). Naar het oordeel van de hef¬fingsambtenaar worden deze beginselen niet geschonden, ook niet in het onderhavige geval. Hij wijst erop, dat de hoogte van de legesheffing samenhangt met de hoogte van de bouwsom en normaliter met de behandeling van aanvragen voor bouwvergunningen van kostbare en omvangrijke bouwwerken absoluut en relatief veel tijd en inspanningen gemoeid zijn.
5.16. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 14 augustus 2009, nr. 43.120, LJN: BI1934, tevens gepubliceerd in V-N 2009/38.30 en NTFR 2009/1883, het volgende overwogen. Gemeenten kunnen op grond van artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Voorts heeft de Hoge Raad onder 3.5.1 van het zojuist genoemde arrest geoordeeld dat tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds geen rechtstreeks verband is vereist.
5.17. Het tarief onder 12.2.1 van de bij de Verordening behorende tarieftabel voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning wordt berekend naar een percentage van de bouwkosten van 2,5, met dien verstande dat het tarief voor de eerste € 225.000 aan bouwkosten 3,1% beloopt. Het hanteren van een dergelijk, in lichte mate degressief, tarief kan niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig. Hetzelfde geldt voor het bepaalde onder 12.3.1.1 en 12.3.1.2 van de tarieventabel, waaruit voortvloeit dat bij intrekking van de aanvraag teruggaaf van 35% of 50% van de geheven leges wordt verleend, afhankelijk van het stadium waarin de behandeling van de aanvraag verkeert op het tijdstip waarop deze wordt ingetrokken. Ook overigens bieden de gedingstukken geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de uiteindelijk, met inachtneming van de vermindering met 35%, verschuldigde leges van circa € 138.500 bij een bouwsom van € 7.800.000 in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel.
Slotsom
5.18. Uit het vorenoverwogene volgt dat de uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
6. Proceskosten
Het Hof ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
7. Beslissing
Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
De uitspraak is gedaan door mrs. J.P.A. Boersma, voorzitter, O.B. Onnes en W.M.G. Visser, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. S.K. Grando als griffier. De beslissing is op 29 oktober 2009 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20.303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.