Uitspraak
GERECHTSHOF TE AMSTERDAM
ONDERNEMINGSKAMER
BESCHIKKING in de zaak met nummer 200.100.298/01 OK van
de ONDERNEMINGSRAAD VAN DE REGIOPOLITIE FLEVOLAND,
gevestigd te Almere,
VERZOEKER,
advocaat: mr. R.J.M. Hampsink, kantoorhoudende te Utrecht,
t e g e n
de publiekrechtelijke rechtspersoon
de POLITIEREGIO FLEVOLAND,
zetelend te Lelystad,
VERWEERSTER,
advocaat: mr. M.H. Horst, kantoorhoudende te Landsmeer.
1. Het verloop van het geding
1.1 Hierna zal verzoeker worden aangeduid als de ondernemingsraad en verweerster als Politieregio Flevoland.
1.2 De ondernemingsraad heeft bij op 13 januari 2012 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift met producties beroep ingesteld tegen het besluit van 15 december 2011 van Politieregio Flevoland om één meldkamer te Naarden te realiseren en om de daarmee gepaard gaande investeringen te doen, met wijziging van de standplaats van de betrokken medewerkers van Lelystad in Naarden, verder "het besluit". De ondernemingsraad heeft de Ondernemingskamer voorts verzocht om bij beschikking voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad,
- te verklaren dat Politieregio Flevoland bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit,
- Politieregio Flevoland de verplichting op te leggen om het besluit in te trekken alsmede alle gevolgen van het besluit ongedaan te maken en
- Politieregio Flevoland te verbieden om handelingen te verrichten of te doen verrichten ter uitvoering van het besluit of onderdelen daarvan.
1.3 Politieregio Flevoland heeft bij op 9 februari 2012 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift met producties de Ondernemingskamer verzocht het verzoek af te wijzen.
1.4 Het verzoek is behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 23 februari 2012. Bij die gelegenheid hebben mr. L.J.M. van Westerlaak, advocaat te Utrecht, en mr. Horst voornoemd de standpunten van de onderscheiden partijen toegelicht, ieder aan de hand van – aan de Ondernemingskamer en de wederpartij overgelegde – aantekeningen. Partijen hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord. Zij hebben elk tevens – tevoren aan de Ondernemingskamer en de wederpartij toegezonden – nadere producties overgelegd.
2. De feiten
De Ondernemingskamer gaat uit van de volgende feiten:
2.2 In december 2007 is het rapport "Algemene Doorlichting Rampenbestrijding, de stand van zaken 2003-2007", opgesteld door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie (IOOV), verschenen. Op grond van dit rapport moet geconcludeerd worden dat de gemeenschappelijke meldkamer (GMK) van Flevoland alsmede die van Gooi en Vechtstreek bij een crisis, ramp of grootschalig optreden nauwelijks in staat zijn om zelfstandig te voldoen aan de minimumeisen die gelden voor een meldkamer "met een volwaardige meld- en opschalingsfunctie", zoals deze beide meldkamers. Sindsdien is het samenvoegen van deze twee meldkamers met het oog op de noodzakelijke kwaliteitsverbetering voorwerp van overleg geweest, onder meer tussen de betrokken organisaties, te weten de brandweer, de Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (GGD), de gemeente en de politie, en de betrokken ondernemingsraden. Daarbij is aan de orde geweest de mogelijkheid de beide meldkamers samen te voegen op de locatie van de meldkamer Gooi en Vechtstreek te Naarden alsmede de mogelijkheid dat beide meldkamers zouden worden samengevoegd met die te Utrecht.
2.3 Bij brief van 15 augustus 2011 heeft Politieregio Flevoland tezamen met Politieregio Gooi en Vechtstreek aan de beide betrokken ondernemingsraden advies gevraagd over de samenvoeging van de beide meldkamers op de locatie Naarden. De adviesaanvraag houdt onder meer het volgende in.
"Landelijk onderzoek door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid in alle Veiligheidsregio's (Radar) heeft in 2009 aangetoond dat de GMK’s van Gooi en Vechtstreek en Flevoland niet kunnen voldoen aan de wettelijke eisen en normen die aan een meldkamer worden gesteld in geval van opschaling (GRIP 1 en hoger) bij rampenbestrijding en crisisbeheersing (…).
(…) Om aan de huidige kwetsbare situatie een einde te maken is er door de besturen van Veiligheidsregio's Gooi en Vechtstreek en Flevoland opdracht gegeven om te komen tot een gezamenlijk operationeel centrum (OCSB), met als doel de krachten te bundelen om te kunnen voldoen aan de gestelde kwaliteitseisen. (…) Gaande het proces hebben de Veiligheidsregio Utrecht en het KLPD te kennen gegeven zich te willen aansluiten bij de beweging om een gezamenlijk operationeel centrum in te richten.
(…)
In afwachting van een definitief standpunt van de Veiligheidsregio Utrecht, is de ontwikkeling van het OCSB vertraagd. Inmiddels is er bestuurlijke bereidheid van de Veiligheidsregio Utrecht om aan te sluiten bij de reeds ingezette ontwikkelingen met als locatie de Stichtste Brug en wordt er thans een doorstart gemaakt naar een Operationeel Centrum Midden Nederland (OCMNL).
In de oorspronkelijke situatie waarin de meldkamers van Gooi en Vechtstreek en Flevoland zouden worden samengevoegd (OCSB), was het uitgangspunt om in 2012 een operationeel centrum te hebben. De kwetsbare situatie zou zo worden opgelost en de regio's zouden kunnen voldoen aan de wettelijk gestelde kwaliteitseisen. Met de participatie van de Veiligheidsregio Utrecht is de planning ingrijpend veranderd en is de feitelijke situatie dat het OCMNL niet eerder dan de tweede helft van 2014 operationeel zal zijn. Deze planning (OCMNL) is uit hoofde van de veiligheid en bestrijding van rampen onaanvaardbaar voor de besturen van de beide Veiligheidsregio's.
Vanuit de noodzaak om de urgente en kwetsbare situatie in de GMK’s van beide regio's spoedig op te heffen is in opdracht van de besturen van de Veiligheidsregio Gooi en Vechtstreek en Flevoland door Twynstra en Gudde een analyse (businesscase) gemaakt voor de locatie van de gezamenlijke meldkamer en een Plan van Aanpak opgesteld (d.d. 31 mei 2011). Uit de businesscase komt naar voren dat de meldkamer Naarden het meest geschikt is voor de samenvoeging. In het Plan van Aanpak van de samenvoeging van de beide meldkamers is het toekomstscenario, waarin de samengevoegde GMK op termijn zal worden ondergebracht in een Operationeel Centrum Midden-Nederland, het uitgangspunt. Een samenvoeging van de GMK’s van Gooi en Vechtstreek en Flevoland kan in dat kader gezien worden als een waardevolle, edoch noodzakelijke tussenstap. Op basis van de inzichten als verwoord in het Plan van Aanpak, kan acht maanden na de startdatum van de samenvoeging de samengevoegde meldkamer in gebruik genomen worden en kan de meldkamer derhalve in mei 2012 operationeel zijn. Het Plan van Aanpak is inmiddels vastgesteld door de directies en de besturen van beide Veiligheidsregio’s."
2.4 Een notitie samenwerking meldkamers Gooi en Vechtstreek, Utrecht en Flevoland van 22 september 2011 van de IOOV houdt onder meer het volgende in.
"Uit de informatie waarover de Inspectie OOV beschikt blijkt onvoldoende dat met het samenvoegen van de meldkamers Gooi en Vechtstreek en Flevoland de noodzakelijke verbeteringen ook volledig worden doorgevoerd.
De samengevoegde meldkamer zal, naar verwachting meer kunnen voldoen aan de huidige normen voor adequate bestrijding van rampen en crises dan de beide regionale meldkamers afzonderlijk.
(…)
In meer algemene zin wil de Inspectie OOV er op wijzen dat het samenvoegen van meldkamers ertoe leidt dat opkomsttijden van de regionale functionarissen toenemen tot veelal buiten de wettelijk genormeerde tijd."
2.5 Tijdens een overlegvergadering van 27 oktober 2011 heeft Woelders aan de ondernemingsraad meegedeeld dat het niet langer de bedoeling was om de meldkamers op de locatie Naarden samen te voegen en dat het thans de bedoeling was dat de beide meldkamers op die locatie zouden samen werken. Bij e-mail van 3 november 2011 heeft Woelders vervolgens namens de politieregio's Gooi en Vechtstreek en Flevoland verzocht uiterlijk op 4 november 2011 advies uit te brengen over het voorgenomen besluit tot het aangaan van een nauwe samenwerking tussen de beide meldkamers te Naarden. Het was daarbij niet langer de bedoeling de personeelsformaties van de beide meldkamers samen te voegen.
2.6 Bij brief van 11 november 2011 heeft Woelders de termijn aangepast en de ondernemingsraad verzocht uiterlijk op 21 november 2011 advies uit te brengen. De brief houdt onder meer het volgende in.
"In de overlegvergadering van 27 oktober jl. is door mij aan u een uitgebreide toelichting gegeven op de gewijzigde insteek van de samenvoeging van de Meldkamers van Gooi en Vechtstreek en Flevoland.
Ik heb toegelicht dat er geen sprake meer zal zijn van een samenvoeging (stapeling) van formaties. Beide formaties blijven in stand, inclusief de leidinggevenden. De enige wijziging die zal plaatsvinden is een wijziging van de standplaats van de Flevolandse medewerkers van Lelystad naar Naarden, alwaar een nauwe samenwerking zal gaan plaatsvinden. Ten aanzien van de uitvoering geldt hierbij als uitgangspunt dat de medewerkers die het betreft onder de werking van de Regeling Landelijk Sociaal Statuut worden gebracht, als ware er sprake van een reorganisatie. (…)"
2.7 De ondernemingsraad heeft Woelders daarop bericht meer tijd nodig te hebben en uiterlijk op 6 december 2011 advies te zullen uitbrengen.
2.8 Op 6 december 2011 heeft de ondernemingsraad advies uitgebracht. Dit advies houdt onder meer het volgende in.
"In de formele overlegvergadering tussen de Ondernemingsraad en de korpschef op 27 oktober 2011 is door de korpschef aangegeven dat er niet langer sprake was van het voornemen tot samenvoeging van de beide meldkamers, maar van samenwerking van de beide meldkamers op de locatie van de meldkamer Gooi & Vechtstreek te Naarden. De Ondernemingsraad heeft na een mondelinge discussie aangegeven geen argumenten te hebben gehoord die aanleiding gaven tot wijziging van het eerder gegeven negatief advies [Ondernemingskamer: naar aanleiding van een eerdere adviesaanvraag met betrekking tot versnelde samenvoeging van de meldkamers]. In uw brief aan de Ondernemingsraad van 11 november 2011 verzoekt u de Ondernemingsraad schriftelijk advies uit te brengen over het ‘gewijzigde voorgenomen besluit met betrekking tot de meldkamers’.
De Ondernemingsraad moet bij deze vaststellen dat dit ‘gewijzigde voorgenomen besluit’ nimmer schriftelijk aan de Ondernemingsraad is aangeboden en dat derhalve niet is voldaan aan de verplichting daartoe zoals gesteld in artikel 25 lid 2 van Pro de Wet op de Ondernemingsraden (WOR).
Kwaliteit meldkamer Flevoland:
De Ondernemingsraad is van mening dat de meldkamer moet voldoen aan de wettelijke eisen. De Ondernemingsraad stelt op basis van een notitie van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV), dd. 22 september 2011 (…), vast dat binnen de Veiligheidsregio's Flevoland en Gooi & Vechtstreek geen maatregelen zijn genomen om de gesignaleerde knelpunten bij de meldkamers op te lossen.
(…)
Locatiekeuze:
De Ondernemingsraad heeft grote twijfels ten aanzien van de locatiekeuze Naarden. In het Plan van Aanpak Samenvoeging gemeenschappelijke meldkamers, dd. 31 mei 2011, van Twynstra Gudde wordt feitelijk gesteld dat de locatiekeuze het resultaat is van niet geverifieerde informatie die ‘destijds is aangeleverd door de projectleiding’. Ondanks dat in dit Plan van Aanpak nog wel wordt gesteld dat aanvullend nog een aantal gesprekken is gevoerd, heeft de Ondernemingsraad grote twijfels ten aanzien van de zorgvuldigheid en de volledigheid naar het onderzoek dat geleid heeft tot de locatiekeuze Naarden.
(…)
Uit de door de Ondernemingsraad verkregen informatie is gebleken dat de technologische voorzieningen in de meldkamer van Naarden achterlopen op de voorzieningen van de meldkamer in Lelystad. Zo is er op de meldkamer in Naarden geen zogenaamd AVLS+ systeem aanwezig, waardoor de veiligheid van de medewerkers op straat minder gewaarborgd is.
Uit de aan de Ondernemingsraad aangeboden informatie blijkt onvoldoende dat de samenvoeging van de meldkamers systemen, onder andere GMS, binnen een aanvaardbare termijn gerealiseerd kan worden."
2.9 Bij brief van 8 december 2011 heeft de minister van Veiligheid en Justitie aan de korpsbeheerder van Politieregio Flevoland onder meer het volgende geschreven.
"Teneinde duidelijk te krijgen of de voorgenomen wijziging gelet op de verwachte toekomstige ontwikkelingen binnen het meldkamerdomein en van het OCMNL in het bijzonder noodzakelijk is, heb ik de IOOV gevraagd nader onderzoek te doen.
De IOOV constateert dat de knelpunten zoals neergelegd in de RADAR rapportage van 2009 zijdelings in het plan van aanpak voor de samenvoeging aan bod komen. Relatering aan de knelpunten, eigen normering van het niveau van kwaliteit waar de veiligheidsregio's aan willen voldoen en operationalisering van de gewenste kwaliteitsverbetering ontbreken.
De IOOV merkt echter ook op dat de samenvoeging wel een belangrijke verbetering is ten opzichte van de huidige situatie. De samengevoegde meldkamer zal naar verwachting beter kunnen voldoen aan de huidige normen voor adequate bestrijding van rampen en crises dan de beide regionale meldkamers afzonderlijk. Naar de mening van de IOOV zou een dergelijke samenvoeging, als tussenstap naar het OCMNL, zo kort mogelijk moeten voortduren.
Aansluitend zou een snelle samenvoeging met de Gemeenschappelijke Meldkamer Utrecht ertoe kunnen leiden dat de geconstateerde knelpunten alsnog volledig worden opgelost."
2.10 Bij brief van 15 december 2011 heeft Woelders de Ondernemingsraad bericht te hebben besloten "tot het realiseren van één meldkamer te Naarden en tot de daarmee gepaard gaande investeringen" alsmede de standplaats van de Flevolandse medewerkers te wijzigen van Lelystad in Naarden.
3. De gronden van de beslissing
3.1 De ondernemingsraad voert – naar de Ondernemingskamer begrijpt – ter ondersteuning van het beroep het volgende aan.
a. Het besluit tot samenwerking is feitelijk een besluit tot samenvoeging van de gemeenschappelijke meldkamers zodat op grond van hoofdstuk VII.b van het Besluit algemene rechtspositie politie (BARP) een rol is weggelegd voor de Commissie voor georganiseerd overleg in politie- en ambtenarenzaken. Deze rol is veronachtzaamd.
b. Niet valt in te zien op grond waarvan vooruitlopend op de besluitvorming met betrekking tot OCMNL nu haast moet worden gemaakt en hoge kosten moeten worden gemaakt, terwijl er ook minder ingrijpende en minder kostbare oplossingen voorhanden lijken te zijn.
c. Politieregio Flevoland heeft de afwijking van het advies niet adequaat gemotiveerd en op diverse punten onduidelijkheid laten bestaan.
3.2 Politieregio Flevoland heeft verweer gevoerd. De Ondernemingskamer zal daarop hierna voor zover nodig ingaan.
Ad a: reorganisatie in de zin van hoofdstuk VII.b BARP
3.3 Politieregio Flevoland heeft aangevoerd dat het besluit niet meer is gericht op samenvoeging maar op samenwerking, dat er geen inkrimping van de formatie plaats vindt en ook geen (gedwongen) ontslagen volgen en – ter terechtzitting – dat ten aanzien van het overleg bij reorganisaties in de zin van hoofdstuk VII.b BARP een rol is weggelegd voor de bonden en niet voor de ondernemingsraad, terwijl de bonden geen bezwaren hebben geuit tegen het ontbreken van overleg. De Ondernemingsraad heeft aangevoerd dat in het georganiseerd overleg – in aanwezigheid van de korpschef – is afgesproken, dat slechts tot samenwerking zou worden besloten, indien de beide betrokken ondernemingsraden de samenwerking zouden ondersteunen. Ter terechtzitting heeft een aanwezige vertegenwoordiger van Politievakbond ACP een dergelijke afspraak niet duidelijk kunnen bevestigen. Woelders heeft betwist dat de afspraak is gemaakt.
3.4 De Ondernemingskamer overweegt als volgt. Nu voormelde afspraak is betwist en voormelde vertegenwoordiger die afspraak niet duidelijk kon bevestigen, kan het bestaan van die afspraak niet tot uitgangspunt worden genomen. De Ondernemingskamer stelt vast, dat de regeling van hoofdstuk VII.b BARP gelet op de inhoud ervan in het bijzonder betrekking heeft op reorganisaties die leiden tot ontslag, wijziging van functies, herplaatsing en dergelijke. Gelet daarop en op de omstandigheid dat het besluit in zijn gewijzigde vorm in ieder geval dergelijke gevolgen niet (langer) beoogt, is het niet onaannemelijk en evenmin onbegrijpelijk, dat Politieregio Flevoland gemeend heeft, dat de bonden haar opvatting, dat het hier niet (langer) om een reorganisatie in de zin van voormelde regeling ging, deelde, althans aan het desbetreffende overleg geen behoefte meer had. Dit betekent, dat de omstandigheid dat dat overleg niet heeft plaatsgevonden in het kader van deze procedure niet aan Politieregio Flevoland kan worden tegengeworpen.
Ad b en c: onduidelijk waarom het besluit tot samenwerking nu moet worden genomen en afwijking van het advies onvoldoende gemotiveerd
3.5 Deze verwijten, die erop neerkomen, dat de adviesaanvraag en de afwijking van het advies onvoldoende zijn gemotiveerd, zijn gegrond. Noch in de adviesaanvraag van 15 augustus 2011, noch in de gewijzigde adviesaanvraag van 11 november 2011, noch in het besluit van 15 december 2011 is een voldoende duidelijke uiteenzetting gegeven welke verbetering het besluit oplevert ten aanzien van de geconstateerde "kwetsbare situatie" en op welke wijze het besluit er toe leidt dat meer wordt voldaan aan de aan een meldkamer gestelde wettelijke eisen en normen. Evenmin is in die documenten een afweging te vinden tussen enerzijds het voordeel van de beoogde verbeteringen en anderzijds het nadeel van twee binnen betrekkelijk korte tijd, rond twee of drie jaar, op elkaar volgende operaties, te weten de verhuizing van meldkamer Lelystad naar Naarden met het oog op de samenwerking, en vervolgens de verhuizing van de aldus samenwerkende meldkamers alsmede die te Utrecht naar – zo lichtte Politieregio Flevoland ter terechtzitting toe – een gezamenlijke nieuwe meldkamer te Zeewolde. Een dergelijke uiteenzetting en afweging had te meer op de weg van Politieregio Flevoland gelegen in het licht van de – ten dele kennelijk op voormelde notitie van 22 september 2011 van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid berustende – constatering in de brief van 8 december 2011 van de minister van Veiligheid en Justitie,
- dat de gebreken knelpunten slechts "zijdelings in het plan van aanpak voor de samenvoeging aan bod komen" en
- dat "relatering aan de knelpunten, eigen normering van het niveau van kwaliteit waar de veiligheidsregio's aan willen voldoen en operationalisering van de gewenste kwaliteitsverbetering ontbreken".
Weliswaar schrijft de minister tevens dat de samenvoeging een belangrijke verbetering zal opleveren, maar deze verder niet gespecificeerde opmerking is niet voldoende in het kader van een behoorlijke motivering van het hier aan de orde zijnde besluit.
Daarbij komt nog het volgende. Weliswaar kan de brief van 11 november 2011 worden aangemerkt als een adviesaanvraag ten aanzien van het gewijzigde besluit (samenwerking in plaats van samenvoeging), maar een behoorlijke uiteenzetting wat die wijziging precies inhoudt en wat de beweegredenen zijn, ontbreekt. Ter terechtzitting heeft Politieregio Flevoland desgevraagd uiteengezet, dat het enige verschil tussen samenwerken en samenvoegen het schrappen van de inkrimping van de formatie vormt. Hoewel daaromtrent – afgezien van de toezegging dat geen (gedwongen) ontslagen zullen volgen – niet alle onduidelijkheid kon worden weggenomen bleek uit de desgevraagd ter terechtzitting door Politieregio Flevoland verder gegeven toelichting dat het de bedoeling zal zijn om met gemeenschappelijke roosters te werken en ook overigens zo veel mogelijk te functioneren als één meldkamer. Niet, althans onvoldoende duidelijk werd onder meer welke de gevolgen zijn voor het werk van de werknemers die bij samenvoeging van meldkamers overtollig zouden zijn geweest respectievelijk voor de positie van de desbetreffende werknemers.
De Ondernemingskamer is van oordeel dat dit een en ander een ernstige tekortkoming in de motivering van de adviesaanvraag en van de afwijking van het advies oplevert en dat Politieregio Flevoland daarom bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
Conclusie
3.6 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat Politieregio Flevoland bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen. De Ondernemingskamer zal Politieregio Flevoland bevelen het besluit in te trekken en verbieden om handelingen te verrichten of te doen verrichten ter uitvoering van het besluit. Ter terechtzitting heeft Politieregio Flevoland zich erop beroepen dat de meldkamer te Naarden in de loop van dit jaar operationeel moet zijn en dat "de veiligheidsbelangen (…) evident (zijn) en (dat) er veel derde partijen betrokken (zijn) bij deze zaak". Over het gewicht van de betrokken belangen kan inderdaad geen twijfel bestaan. Des te sterker doet het tekort zich gevoelen dat deze niet adequaat zijn afgewogen als hierboven is overwogen.
Politieregio Flevoland heeft ter terechtzitting verklaard dat nog geen uitvoering aan het besluit is gegeven en ook geen uitvoering zal worden gegeven voordat de Ondernemingskamer zal hebben beslist. Dat betekent, dat met de navolgende beslissing kan worden volstaan.
4. De beslissing
De Ondernemingskamer:
verklaart dat Politieregio Flevoland bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot zijn besluit van 15 december 2011 om één meldkamer te Naarden te realiseren en om de daarmee gepaard gaande investeringen te doen, met wijziging van de standplaats van de betrokken medewerkers van Lelystad in Naarden;
legt Politieregio Flevoland de verplichting op om voormeld besluit in te trekken;
legt Politieregio Flevoland het verbod op om handelingen te verrichten of te doen verrichten ter uitvoering van voormeld besluit;
wijst af het meer of anders verzochte;
verklaart deze beschikking uitvoerbaar bij voorraad.
Deze beschikking is gegeven door mr. P. Ingelse, voorzitter, mr. E.A.G. van der Ouderaa en mr. G.C. Makkink, raadsheren, prof. dr. mr. F. van der Wel RA en G.A. Cremers, raden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. van Wees, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 16 maart 2012.