ECLI:NL:GHAMS:2018:3297 - Gerechtshof Amsterdam - Beoordeling van de legesverordening en aanslag leges omge...

Uitspraak

GERECHTSHOF AMSTERDAM

kenmerk 16/00460

14 augustus 2018

uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer

op het hoger beroep van

[X]te [plaats] , belanghebbende,

gemachtigde: mr. M.C. Jonkman (JNW Advocaten) te Amsterdam

tegen de uitspraak van 16 september 2016 in de zaak met kenmerk AMS 15/2109 van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) in het geding tussen belanghebbende

de heffingsambtenaar van de gemeente Amsterdam,de heffingsambtenaar.

1.Ontstaan en loop van het geding

1.1.

De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 19 februari 2014 aan belanghebbende een

aanslag leges opgelegd ten bedrage van € 24.292 voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning.

1.2.

Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak, gedagtekend

17 februari 2015, de aanslag gehandhaafd.

1.3.

Belanghebbende heeft daartegen beroep ingesteld. De rechtbank heeft in haar

uitspraak van 16 september 2016 als volgt beslis (belanghebbende wordt in de uitspraak van de rechtbank aangeduid als ‘eiser’, de heffingsambtenaar als ‘verweerder’).

“De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de bestreden uitspraak;

- vermindert de aanslag leges tot een bedrag van € 23.454;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45 aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.240.”

1.4.

Het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 20

oktober 2016, aangevuld bij brief van 18 november 2016. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.

1.5.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2018. Verschenen zijn

belanghebbende, bijgestaan door zijn gemachtigde, en, namens de heffingsambtenaar, mrs. G. van der Zee, H. Oderkerk en R. Stam. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.

2.Feiten

2.1.

De rechtbank heeft in haar uitspraak de volgende feiten vastgesteld.

“1. Eiser heeft op 26 april 2012 bij verweerder een aanvraag ingediend om een omgevingsvergunning voor het gedeeltelijk slopen van een gebouw (drukkerij) en het nieuw bouwen van een woonhuis. In de aanvraag is vermeld dat de geschatte bouwkosten € 290.000 bedragen.

2. Bij besluit van 19 februari 2014 heeft verweerder eiser een aanslag leges opgelegd van

€ 24.292 in verband met de aanvraag om de omgevingsvergunning. De aanslag is als volgt gespecificeerd:

- Bouwen, over bouwkosten excl. btw € 290.000 € 10.792

- Bestemmingsplan afwijkingsbesluit A3,

over bouwkosten excl. btw € 290.000 € 13.050

- Monumenten € 450”

2.2.

De hiervoor vermelde feiten zijn door partijen niet betwist. Het Hof zal ook van deze feiten uitgaan. Het Hof voegt daar op grond van de gedingstukken in eerste aanleg nog het volgende aan toe.

2.3.1.

Op 13 april 2010 is (op internet) de Leidraad berekening leges omgevingsvergunning, ook aangeduid als Leidraad legestarieven Wabo (hierna: de Leidraad), gepubliceerd als gezamenlijk product van de ministeries van Binnenlandse Zaken en VROM, de IPO en de VNG. De Leidraad is tevens (als bijlage) bij brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 15 april 2010 aan de Tweede Kamer aangeboden (
Kamerstukken II2009/10, 31 953, nr. 31).

In de Leidraad is onder meer het volgende vermeld:

“Deze leidraad is tot stand gekomen als een gezamenlijke inspanning van de VNG, het IPO en de ministeries van VROM en BZK. Daarbij bijgestaan door de Vereniging van Bouw en Woningtoezicht Nederland, en een tweetal adviesbureaus.

De leidraad geeft invulling aan de door de Tweede Kamer in de motie-Wiegman gevraagde afspraken met IPO en VNG over transparante berekening van leges. Aanleiding daarvoor is de steeds terugkerende discussie over grote verschillen in legesbedragen tussen gemeenten. Door toepassing van de leidraad zullen [deze verschillen] (…) niet verdwijnen, maar wel zal inzichtelijk worden waardoor deze zijn veroorzaakt.

De leidraad omvat de volgende onderdelen:

1. Een Stappenplan in de vorm van een “model kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning” (VNG);

2. Een Activiteitenlijst (Vereniging BWTN);

3. Rekenmodel Handreiking kostentoerekening (VNG);

4. Rekenmodel Methode Activity Based Costing inclusief toelichting (IPO);

5. Onderbouwing van de gemaakte keuzen (BZK).

(…)

6. Normkosten (voorzien voor juli 2010, VBWTN).”

2.3.2.

In het onderdeel “Verantwoording van de gemaakte beleidkeuzen” is onder meer het volgende opgenomen:

“Om de transparantie te vergroten maar ook om duidelijk te maken waarom de tarieven zijn vastgesteld zoals ze zijn vastgesteld dienen de gemeenten in (…) hun begroting aan te geven welke beleidskeuzen zijn gemaakt bij de kostentoerekening.

(…)

In de paragraaf lokale heffingen zal de gemeente ook moeten aangeven hoe zij omgaat met de tariefstelling voor de leges en meer specifiek ook de leges voor omgevingsvergunning. Tevens moet worden aangegeven of en in hoeverre er sprake is van kruissubsidiëring binnen de kolom van de omgevingsvergunning en of de gemeente er voor kiest de tarieven voor de omgevingsvergunning al dan niet 100% kostendekkend vast te stellen.”

2.3.3.

In de bijlage bij dit onderdeel van de Leidraad, getiteld “Fiscale paragraaf gemeentelijke begroting” is onder meer het volgende opgenomen:

“(…) Kruissubsidiëring

De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht brengt ongeveer 25 regelingen samen die de fysieke leefomgeving betreffen. (…) Die gaan op in één vergunning: de zogenoemde omgevingsvergunning. (…) In het kabinet[s]standpunt op het Project vereenvoudiging vergunningen (…) heeft het kabinet aangegeven dat voor de WABO geldt dat kruissubsidiëring alleen mag worden toegepast binnen de WABO kolom.

In het kader van de omgevingsvergunning is daarom op 28 april 2006 (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 515, nr. 140, p 26) als uitgangspunt gekozen dat de totale legesomvang voor de omgevingsvergunning niet de totale kosten van verlening van deze vergunning mag overschrijden.

Dat betekent dat kruissubsidiëring toegestaan is tussen leges voor vergunningsbehandeling inzake bouwen, slopen, kappen, monumenten, aanleggen, bestemmingswijzigingen en gebruiksvergunningen en andere dienstverleningen die de fysieke leefomgeving betreffen. Ook de VNG volgt dit uitgangspunt in haar model legesverordening. Dit is in lijn met de strekking van de Dienstenrichtlijn, die regelt dat kruissubsidiëring tussen stelsels die onder de werkingssfeer daarvan vallen, wordt beperkt.”

2.4.1.

Tot de gedingstukken behoort een exemplaar van de Programmabegroting 2012 stadsdeel Centrum (hierna: de Programmabegroting). In hoofdstuk 3.1 “Dienstverlening” van de Programmabegroting is op blz. 45 een tabel opgenomen van de kosten van dienstverlening. De daarin opgenomen cijfers, voor zover relevant, luiden als volgt:

“Bedragen x € 1.000 (…) Begroting 2012 (…)

Lasten

(…)

Burgerzaken – leges - 3.583

(…)

Vergunning verlenen bouwen - 5.662

Vergunning verlenen overig - 4.756

(…)

Baten

Burgerzaken – leges 2.293

(…)

Vergunning verlenen bouwen 6.500

Vergunning verlenen overig 2.272”

2.4.2.

In Hoofdstuk 5.1 “Lokale heffingen” van de Programmabegroting is op blz. 156 een tabel opgenomen die voor zover van belang de volgende cijfers bevat:

“Clusters bedragen x € 1.000 Lasten Baten Kostendek-

B2012 B2012 kendheid

1. Leges Bouwvergunning

a Bouwaanvragen 5.190 5.273 102%

b Gerelateerde vergunningen (monumenten,

sloop) 1.074 465 43%

Totaal cluster 1 6.264 5.738 92%

2. Overige vergunningen bouwen en wonen

(…)

Totaal cluster 2 435 449 103%

(…)

Totaal leges binnen de legesverordening 13.950 10.825 78%”

2.5.

In de toelichting bij de raadsvoordracht tot vaststelling van de Legesverordening is op blz. 6 onder meer het volgende vermeld:

“Afwijkingsbesluit A3

3.1.3.3. 4,5% van de bouwkosten (nieuw) met een minimum van € 450 (nieuw) tot een maximum van € 45.000 (nieuw)

Omdat de kosten van deze procedure afhankelijk zijn van de grootte en complexiteit van het project wordt een koppeling gemaakt van 4,5% van de bouwactiviteiten van de omgevingsvergunning”

2.6.

In de concept-jaarverantwoording 2012 Stadsdeel Centrum is op blz. 120 een tabel opgenomen die voor zover van belang de volgende cijfers bevat:

“Clusters bedragen x € 1.000 Lasten Baten KD in %

B2012 B2012 B2012

1. Leges Bouwvergunning

a Bouwaanvragen 5.539 5.808 105%

b Gerelateerde vergunningen (monumenten,

sloop) 1.096 461 42%

Totaal cluster 1 6.635 6.269 95%

2. Overige vergunningen bouwen en wonen

(…)

Totaal cluster 2 442 418 95%

(…)

Totaal leges binnen de legesverordening 14.583 11.811 81%”

In deze tabel zijn tevens de gerealiseerde baten en lasten van de onderscheiden categorieën van leges verantwoord, welke in cluster 1 leiden tot een kostendekkendheid van 84%, in cluster 2 van 104% en voor het totaal aan leges binnen de verordening van 77%.

2.7.

Tot de gedingstukken behoort een op 21 januari 2013 gedagtekend vergaderstuk van de gemeenteraad waarin schriftelijke vragen van het raadslid de heer D.A. van der Ree worden beantwoord. De beantwoording houdt onder meer het volgende in:

“2. In hoeverre (…) acht het college de kostenonderbouwing van leges en tarieven in Amsterdam transparant? (…)

Antwoord: De kostenonderbouwing van leges en tarieven is transparant, vanaf 2008 worden jaarlijkse analyses uitgevoerd op de leges door de werkgroep Vergelijkbare tarieven, daarnaast worden er vanaf 2011 kostprijsonderzoeken uitgevoerd waaronder WABO in 2012 waaraan zowel de stadsdelen als DMB (
Hof:Dienst milieu en Bouwtoezicht) hebben meegewerkt. Het model van het kostprijsonderzoek is gebaseerd op de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven Deloitte januari 2010 en het model kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning VNG april 2010.

3. Kan het college aangeven of de leidraad legestarieven WABO wordt toegepast bij de berekening van leges? Zo nee, waarom niet? Verschilt dit per stadsdeel?

Antwoord: Zie antwoord vraag 2. Ja de leidraad legestarieven WABO wordt toegepast bij de berekening van leges. Dit geldt zowel voor de stadsdelen als DMB. (Tarieven leges zijn gelijk zie legestabel 2013 stadsdelen en legestabel 2013 centrale stad Hoofdstuk 3.1 Omgevingsvergunning).

(…)

De ontwikkelingen betreffende WABO van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en VNG worden gevolgd.”

2.8.

In de uitspraak op bezwaar is onder meer het volgende vermeld:

“Bij het vaststellen van de Legesverordening en de bijbehorende tarieventabel wordt voor de omgevingsvergunning de Leidraad legestarieven Wabo toegepast. Gelet hierop is geen sprake van een onredelijke en onbillijke heffing.”

2.9.

Op 8 januari 2014 heeft belanghebbende met [bedrijf] (hierna: de aannemer) twee aannemingsovereenkomsten gesloten betreffende sloop en nieuwbouw [adres] , in die overeenkomsten aangeduid als “deel 1 sloop- en grondwerkzaamheden + nieuwe achterwand drukkerij” en “deel 2 nieuwbouwwerkzaamheden”. Deel 1 vermeldt een aanneemsom van € 26.750 exclusief BTW, deel 2 vermeldt een aanneemsom van € 263.660 exclusief BTW.

3.Geschil in hoger beroep

3.1.

Evenals voor de rechtbank is in hoger beroep in geschil het antwoord op de volgende vragen:

Is de Legesverordening onverbindend wegens overschrijding van de opbrengstlimiet?

Leidt de aanslag tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing zodat de Legesverordening (in zoverre, jegens belanghebbende) onverbindend is?

Is de aanslag tot het juiste bedrag berekend, (a) wat betreft de heffingsgrondslag voor de leges inzake de activiteit ‘gebruik in afwijking van het bestemmingsplan, buitenplanse afwijking’ en (b) wat betreft de heffingsgrondslag voor de leges inzake de activiteit ‘bouwen’?

3.2.

Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Voor hetgeen zij daaraan ter zitting hebben toegevoegd wordt verwezen naar het van het verhandelde ter zitting opgemaakte proces-verbaal.

4.Overwegingen van de rechtbank

De rechtbank heeft ten aanzien van het geschil als volgt overwogen.

“4.1. Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.

4.2.

Op grond van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.

4.3.

Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Legesverordening stadsdeel Centrum 2012 (de Legesverordening) worden onder de naam leges rechten geheven voor diensten die door of vanwege de gemeente worden verleend en die worden vermeld in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.

4.4.

Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Legesverordening worden de leges geheven volgens de maatstaven en de tarieven die zijn opgenomen in de bij de verordening behorende tarieventabel.

4.5.

Op grond van rubriek 3.1.10.6 van de bij de Legesverordening behorende Tarieventabel (de Tarieventabel) wordt onder bouwkosten verstaan een opgave van de aannemingssom – als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme Administratieve Voorwaarde voor uitvoering van werken (UAV 1989) – voor het uit te voeren werk dan wel voor zover deze ontbreekt, een raming van de bouwkosten als bedoeld in het normblad NEN 2631.

4.6.

Op grond van het normblad Investeringskosten voor gebouwen NEN 2631 (normblad NEN 2631) wordt voor investeringskosten onderscheid gemaakt tussen grondkosten, bouwkosten, inrichtingskosten en bijkomende kosten. Op grond van rubriek 3.2. zijn bouwkosten kosten die voortvloeien uit aangegane verplichtingen ten behoeve van realisering van een bouwproject tot en met de oplevering van het gebouw. Bouwkosten dienen te worden onderscheiden in kosten aan het gebouw en aan het terrein. De kosten van voorzieningen op het terrein betreffen werken die niet zijn verricht tijdens het bouwrijp maken van het terrein.

Op grond van rubriek 3.1. vallen onder grondkosten – onder meer – kosten voor het bouwrijp maken van het terrein, te weten kosten die worden gemaakt om het terrein (beter) geschikt te maken voor de rechtsgeldige bestemming. Dat zijn bijvoorbeeld kosten van werken binnen het terrein als het slopen van bestaande opstallen en fundering en het verrichten van het nodige grondwerk in verband met de kwaliteit van de grond.

4.7.

Op grond van rubriek 3.1.2 van de Tarieventabel, voor zover van belang, bedraagt het tarief in 2012 voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (bouwen):

- schijf 1 – bouwkosten tot € 50.000 – 2,96% van de bouwkosten;

- schijf 2 – bouwkosten van € 50.000 tot € 500.000 – 3,88% van de bouwkosten.

4.8.

Op grond van rubriek 3.1.3.5 van de Tarieventabel, voor zover van belang, bedraagt het tarief in 2012 voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c van de Wabo in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a sub 3 van de Wabo (buitenplanse ontheffing) 4,5% van de bouwkosten.

4.9.

Op grond van rubriek 3.1.7 van de Tarieventabel, voor zover van belang, bedraagt het tarief in 2012 voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder h van de Wabo € 450.

5.1.

Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de Legesverordening onverbindend is vanwege overschrijding van de opbrengstlimiet. Hij heeft daartoe gesteld dat de baten van de bouwleges de kosten van de bouwleges in 2012 overstegen. Volgens eiser blijkt uit pagina 29 van de Concept Jaarverantwoording 2012 van Stadsdeel Centrum dat de baten van de bouwleges (€ 7.842.000) de kosten (€ 6.194.000) overtreffen.

5.2.

De rechtbank stelt voorop dat de bewijslast of voldaan is aan de voorwaarde van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet, dat de geraamde baten de geraamde lasten niet mogen overschrijden, op eiser ligt. De heffingsambtenaar is echter de partij die beschikt over de gegevens die nodig zijn voor de beoordeling van het geschilpunt. Een en ander leidt tot (verzwaarde) eisen aan de motivering van de heffingsambtenaar voor zijn betwisting dat de limiet is overschreden. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, vooropgesteld dat wanneer een belastingplichtige aan de orde stelt of de geraamde baten de geraamde lasten hebben overschreden, de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen dient te verschaffen. In zijn arrest van 6 januari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BR0707, heeft de Hoge Raad overwogen dat dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening. Daarbij dient als uitgangspunt te worden genomen dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Die begroting moet immers als uitgangspunt dienen voor de ramingen. Voorts heeft de Hoge Raad in zijn hiervoor genoemde arrest van 24 april 2009 overwogen dat, indien de belastingplichtige ten aanzien van één of meer posten in de ramingen in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een ‘last ter zake’, de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over die post dient te verstrekken teneinde die twijfel – naar vermogen – weg te nemen.

5.3.

De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 13 februari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:282) voorts overwogen dat de beoordeling van de opbrengstlimiet ook na de invoering van de Wabo nog moet plaatsvinden aan de hand van het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Dit betekent dat kruissubsidiëring ook na de invoering van de Wabo nog is toegestaan en dat de baten van de bouwleges de lasten mogen overschrijden indien het totaal aan baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld de totale lasten maar niet overschrijden. Gelet op de in de procedure overgelegde stukken, met name de Programmabegroting 2012 alsmede de in de (concept)jaarverantwoording 2012 opgenomen begrotingscijfers, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat voor het jaar 2012 de totale geraamde baten de totale geraamde lasten hebben overschreden. Overeenkomstig de begroting is het totaal aan geraamde baten voor leges binnen de verordening voor dat jaar ruim 2,5 miljoen euro, het totaal aan geraamde lasten bedraagt ruim 3,6 miljoen euro.

5.4.

Eiser heeft aangevoerd dat in de Leidraad Legestarieven Wabo 2010 (de Leidraad) staat dat kruissubsidiëring alleen is toegestaan tussen leges voor vergunning behandeling inzake bouwen, slopen, kappen, monumenten, aanleggen, bestemmingsplanwijzigingen en andere fysieke dienstverlening die de fysieke omgeving betreffen. Eiser stelt dat het de bedoeling is dat de gemeentes deze Leidraad toepassen. Deze Leidraad kan volgens eiser worden gezien als beleid waaraan verweerder zich dient te houden. Nu de baten voor bouwleges de lasten daarvan overschrijden, heeft verweerder in strijd met deze Leidraad gehandeld.

5.5.

De rechtbank overweegt dat de vraag of verweerder al dan niet overeenkomstig de Leidraad heeft gehandeld er niet aan kan afdoen doen dat de beoordeling van de gestelde overschrijding van de opbrengstlimiet moet plaatsvinden aan de hand van het totaal van de geraamde baten en lasten van de verordening zoals in 5.3. is vastgesteld.

6.1.

Eiser heeft eerst ter zitting gewezen op pagina 2 van bijlage 2 van de door verweerder op 25 mei 2016 ingebrachte stukken. Eiser stelt dat uit deze bijlage blijkt dat verweerder bij de berekening van de ‘lasten ter zake’ ten onrechte de kosten voor handhaving in verschillende stadsdelen heeft meegenomen. Die kosten kunnen naar het standpunt van eiser niet gezien worden als ‘lasten ter zake’ en dat leidt volgens eiser tot onverbindendheid van de verordening.

6.2.

Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de kosten die eiser bedoelt, niet zien op handhavingskosten in verschillende stadsdelen. Het zijn de kosten die gemoeid zijn bij de controle van de uitvoering van omgevingsvergunningen. Deze controles vallen onder kosten met betrekking tot omgevingsvergunningen, maar worden uitgevoerd door de dienst handhaving. Daarom wordt er in de getalsmatige onderbouwing gesproken over kosten voor handhaving. Verder heeft verweerder toegelicht dat Stadshart, Oost, Zuid en West verschillende rayons van stadsdeel Centrum zijn, en dat dus met deze aanduidingen niet andere stadsdelen worden bedoeld.

6.3.

De rechtbank stelt allereerst vast dat het door eiser bedoelde document een getalsmatige onderbouwing is van het totaalcijfer van de begrote lasten leges bouwvergunning in de jaarverantwoording 2012. De rechtbank begrijpt dat de posten die in de getalsmatige onderbouwing worden genoemd, ook aan de begroting ten grondslag hebben gelegen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, met de in 6.2. weergegeven toelichting, voldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat de desbetreffende posten ‘lasten ter zake’ zijn. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de verordening onverbindend te verklaren. De rechtbank ziet geen aanleiding van de heffingsambtenaar nadere inlichtingen te verlangen. Het verstrekken van nadere inlichtingen kan uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd indien eiser voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Eiser heeft dit, anders dan het onder overweging 6.1 weergegeven standpunt, niet gedaan. Dat betekent dat deze beroepsgrond niet slaagt.

7.1.

Eiser heeft zich in beroep verder op het standpunt gesteld dat de Legesverordening onverbindend is, omdat er sprake is van een onredelijke en onbillijke heffing. Eiser heeft hiertoe aangevoerd dat verweerder een onredelijk hoog legespercentage van 9% hanteert (de rechtbank begrijpt: het totaal door verweerder geheven bedrag aan leges als percentage van de bouwsom).

7.2.

Volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad kunnen gemeenten op grond van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. Zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780. Voor onverbindendverklaring van de tariefstelling in de Legesverordening is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Zie bijvoorbeeld het arrest van de Hoge Raad van 14 augustus 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1943.

7.3.

De rechtbank is van oordeel dat voor de toetsing of er sprake is van een onredelijke en onbillijke heffing niet gekeken moet worden naar het geheel aan geheven leges voor alle activiteiten tezamen als percentage van de bouwsom, maar naar de leges voor elke activiteit afzonderlijk. Het betreft immers afzonderlijke activiteiten. De rechtbank stelt vast dat verweerder op grond van de Legesverordening voor de activiteit bouwen in dit geval tot maximaal 3,88% van de bouwsom aan leges kan heffen (2,96% tot een bouwsom van € 50.000 en 3,88% tot € 500.000). Voor de activiteit gebruik in afwijking van het bestemmingsplan is dit 4,5% van de bouwsom en voor het slopen van een bouwwerk in een beschermd stadsgezicht geldt een vast bedrag van € 450.

7.4.

De rechtbank is van oordeel dat de gehanteerde tarieven van in het onderhavige geval (maximaal) 4,5% van de bouwsom voor een afzonderlijke activiteit nog steeds een bescheiden percentage zijn en dat deze niet onredelijk overkomen. Dit leidt daarom niet tot de conclusie dat sprake is van een willekeurige en onredelijke belastingheffing. Deze beroepsgrond van eiser slaagt niet.

8.1.

Eiser heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder bij de berekening van de leges voor de activiteit ‘gebruiken in afwijken van het bestemmingsplan, buitenplanse afwijking’ ten onrechte de totale bouwkosten als heffingsmaatstaaf heeft genomen. Verweerder had uit moeten gaan van dat deel van de bouwkosten dat betrekking heeft op de activiteit waarvoor geheven wordt. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst eiser naar de wijziging van de Tarieventabel van de Legesverordening stadsdeel Centrum 2014. In de Tarieventabel van de Legesverordening stadsdeel Centrum 2014 is opgenomen dat er 4,5% leges wordt geheven van de bouwkosten voor het onderdeel waarvan wordt afgeweken van het bestemmingsplan. Eiser heeft tot slot aangevoerd dat er geen kosten zijn gemaakt voor het afwijken van het bestemmingsplan.

8.2.

Verweerder heeft voor de activiteit ‘gebruiken in afwijken van het bestemmingsplan, buitenplanse afwijking’, conform de Tarieventabel van de Legesverordening 2012, 4,5% van de bouwkosten aan leges geheven. Dat de Tarieventabel – zoals eiser ter zitting stelt en verweerder heeft bevestigd – op dit punt in 2014 is gewijzigd, maakt niet dat de Tarieventabel van de verordening in 2012 onjuist is geformuleerd of onjuist is toegepast. De rechtbank overweegt dat de gemeenteraad door de wijziging in de Tarieventabel in 2014 een bewuste keuze heeft gemaakt voor een andere heffingsgrondslag. Ook deze beroepsgrond slaagt niet. Overigens stelt de rechtbank vast dat de afwijking van het bestemmingsplan in het bouwplan van eiser een overschrijding van de goothoogte betreft. Deze afwijking betreft aldus het hele bouwplan waardoor het bouwplan in zijn geheel in strijd is met het bestemmingsplan.

9.1.

Eiser heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder ten aanzien van de activiteit ‘bouwen’ een onjuiste grondslag voor de berekening van de leges heeft genomen door uit te gaan van € 290.000 aan bouwkosten. Eiser heeft aangevoerd dat van dat totale bedrag het bedrag aan kosten voor sloop en grondwerk niet meegeteld mag worden omdat deze volgens normblad NEN 2631 niet onder bouwkosten vallen maar onder kosten voor bouwrijp maken van het terrein.

9.2.

De rechtbank overweegt allereerst dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat de bouwkosten lager zijn dan het door hemzelf opgegeven bedrag van € 290.000.

9.3.

Eiser heeft in beroep op verzoek van verweerder een specificatie overgelegd. Verweerder heeft daarop het bedrag aan bouwkosten verlaagd naar € 280.000. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat aannemelijk is geworden dat de in de specificatie genoemde post ‘totaal sloopwerk’ van € 10.000 ziet op kosten die zijn gemaakt met betrekking tot het bouwrijp maken van het terrein. Verweerder heeft verder aangegeven dat voor de post ‘grondwerk’ van € 10.500 onvoldoende aannemelijk is of, en zo ja, voor welk deel, die kosten zien op het bouwrijp maken van het terrein, zodat die kosten niet op de bouwkosten in mindering kunnen worden gebracht.

9.4.

Dat de hoogte van de bouwsom als grondslag voor de heffing van leges voor de activiteit ‘bouwen’ verminderd dient te worden met de post ‘totaal sloopwerk’ van € 10.000, staat derhalve niet meer ter discussie. Ten aanzien van de post ‘grondwerk’ overweegt de rechtbank dat in de specificatie staat dat onder de post ontgraven van grond tevens valt het ontgraven van de complete vloer en kelder onder de woning. Ter zitting is gebleken dat het bouwplan ook het maken van een kelder omvat. Het uitgraven van een nieuwe kelder kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezien worden als het bouwrijp maken van de grond. De rechtbank overweegt dat eiser verder niet inzichtelijk heeft gemaakt welk bedrag van de post ‘grondwerk’ ziet op het uitgraven van de kelder en welk bedrag ziet op kosten die mogelijk wel onder het bouwrijp maken van de grond vallen. De rechtbank is van oordeel dat het aan eiser is om aannemelijk te maken dat de post ‘grondwerk’ ziet op het bouwrijp maken van het terrein dan wel om aannemelijk te maken voor welk bedrag de post ‘grondwerk’ ziet op het bouwrijp maken van het terrein. Eiser heeft zijn stelling naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Het beroep van eiser kan op dit punt dan ook niet slagen.

10. De rechtbank ziet in de wijziging van de hoogte van de bouwkosten waarover leges worden geheven reden om het beroep gegrond te verklaren en de bestreden uitspraak te vernietigen.

11. De rechtbank zal het bedrag aan te heffen leges aan de hand van de bouwkosten van € 280.000 als volgt vaststellen:

- Bouwen € 10.404
2,96% van € 50.000 = € 1.480

3,88% van € 230.000 = € 8.924

Bestemmingsplan afwijkingsbesluit A3 € 12.600
Monumenten € 450

Totaal € 23.454

12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.240,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1).”

5.Beoordeling van het geschil in hoger beroep

Overschrijding opbrengstlimiet?

5.1.1.

In zijn hogerberoepschrift heeft belanghebbende zijn stelling herhaald dat voor de beoordeling of de opbrengstlimiet is overschreden, gekeken moet worden naar de baten en de lasten ter zake van leges voor bouw- en aanverwante leges, zoals aangegeven in de Leidraad Legestarieven Wabo. Uit de beantwoording van vragen van de gemeenteraad en uit de uitspraak op bezwaar blijkt dat de gemeente Amsterdam als beleid hanteert de Leidraad Legestarieven Wabo toe te passen, hetgeen inhoudt dat kruissubsidiëring uitsluitend binnen de categorie van bouw- en aanverwante leges mag plaatsvinden. Door zich op het standpunt te stellen dat toetsing van de opbrengstlimiet moet plaatsvinden op het niveau van de verordening als geheel, handelt de gemeente in strijd met artikel 4:84 Awb Pro. Uit blz. 29 van de concept-jaarverantwoording 2012 blijkt dat de baten van bouw- en aanverwante leges de lasten overtreffen. Het beroep van de heffingsambtenaar op andere stukken, zoals blz. 156 van de programmabegroting, faalt omdat de daarin opgenomen verantwoordingen zodanig beknopt en onvoldoende gemotiveerd zijn dat daaruit niet kan worden opgemaakt op welke kosten de ramingen betrekking hebben. Bij pleidooi heeft hij in dit verband nader aangevoerd dat de ramingen op blz. 156 strijdig zijn met de ramingen op blz. 45 van diezelfde programmabegroting, terwijl een uitleg omtrent de verschillen ontbreekt. De heffingsambtenaar is er volgens belanghebbende niet in geslaagd om voldoende te motiveren dat de baten de lasten ter zake van bouw- en aanverwante leges niet hebben overtroffen. Een en ander leidt ertoe dat de Legesverordening onverbindend dient te worden verklaard.

Ter zitting van het Hof heeft belanghebbende ter ondersteuning van zijn standpunt tevens een rechtstreeks beroep gedaan op artikel 13 lid 2 van Pro de Europese Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, Pb EU 2006, L 376/36, hierna: de Dienstenrichtlijn).

5.1.2.

De heffingsambtenaar stelt zich primair op het standpunt dat voor de toetsing van de opbrengstlimiet gekeken moet worden naar de kostendekkendheid van de leges op het niveau van de Legesverordening als geheel en dat het dekkingspercentage ver beneden de limiet ligt. De Leidraad is geen eigen beleid van de gemeente, en de Dienstenrichtlijn is niet van toepassing op omgevingsvergunningen.

Subsidiair, voor het geval de toetsing van de opbrengstlimiet dient plaats te vinden op het niveau van de bouw- en aanverwante leges, stelt de heffingsambtenaar zich op het standpunt dat uit de programmabegroting, met name de cijfers op blz. 156, en de daarop door hem gegeven toelichting voldoende inzichtelijk is geworden dat de begrote baten ter zake de begrote lasten ter zake niet hebben overtroffen.

5.1.3.

Het Hof is van oordeel dat de rechtbank het toetsingskader betreffende de in artikel 229b van de Gemeentewet bedoelde opbrengstlimiet, zoals dat in de jurisprudentie van de Hoge Raad is ontwikkeld, juist heeft weergegeven in de onderdelen 5.2 en 5.3 van haar uitspraak.

Tussen partijen is op dit punt in wezen in geschil of dit toetsingskader dient te worden toegepast op (raming van) kosten en baten op het niveau van de (leges voor) Wabo-vergunningen dan wel op het niveau van de verordening als geheel.

5.1.4.

Wat betreft de ‘input’ voor de toetsing zal het Hof, indachtig de door de rechtbank in onderdeel 5.2 van haar uitspraak vermelde jurisprudentie van de Hoge Raad, uitgaan van de gegevens in en toelichtingen bij de programmabegroting 2012. Hier gaat het immers om de ramingen die de gemeenteraad ter beschikking hebben gestaan bij de besluitvorming inzake de Legesverordening.

5.1.5.

Voor zover belanghebbende zich rechtstreeks beroept op de Dienstenrichtlijn, lijdt dat schipbreuk, reeds omdat de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op omgevingsvergunningen. Blijkens overweging 9 van de preambule is de Dienstenrichtlijn niet van toepassing op voorschriften inzake ruimtelijke ordening en daarenboven is sprake van een (vergunning)verplichting die dienstverrichters bij de uitoefening van hun economische activiteiten op dezelfde wijze in acht dienen te nemen als particulieren, zodat de Dienstenrichtlijn ook op die grond toepassing mist (vgl. Hoge Raad 5 juni 2015, nr. 13/03931, ECLI:NL:HR:2015:1467, BNB 2015/184, r.o. 4.5.2).

5.1.6.

Hoewel de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op omgevingsvergunningen, is in de Leidraad legestarieven Wabo niettemin door de instanties die haar hebben uitgevaardigd als beleidsmatig uitgangspunt genomen dat kruissubsidiëring tussen leges voor Wabo-vergunningen en overige leges moet worden voorkomen (zie 2.3.3 hiervoor).

De politieke ontwikkelingen die tot de totstandkoming van de Leidraad legestarieven Wabo in 2010 hebben geleid zijn evenwel voor de Hoge Raad geen aanleiding geweest om in zijn arrest van 13 september 2015, nr. 14/00665, ECLI:NL:HR:2015:282, BNB 2015/121 terug te komen van zijn vaste leer dat, kort gezegd, toetsing van de opbrengstlimiet van artikel 229b dient plaats te vinden op het niveau van de legesverordening als geheel.

5.1.7.

De stellingen van belanghebbende doen de vraag rijzen of dit anders wordt doordat de gemeente Amsterdam het beleidsmatige uitgangspunt van de Leidraad legestarieven Wabo uitdrukkelijk heeft onderschreven (zie de beantwoording van vragen van de gemeenteraad in 2.7 hiervoor).

5.1.8.

Naar het oordeel van het Hof luidt het antwoord op die vraag ontkennend. In de uitlatingen waarop belanghebbende zich beroept, leest het Hof dat de gemeente zich eraan committeert bij de berekening van haar legestarieven in het kader van de vaststelling van de tarieventabel als randvoorwaarde in acht te nemen dat de begrote leges voor omgevingsvergunningen niet meer dan kostendekkend zijn. Deze verplichting heeft de gemeente op zich genomen in haar wetgevende hoedanigheid, en ligt als zodanig geheel in de lijn van de Leidraad legestarieven Wabo, die het karakter heeft van (dringende) aanbevelingen aan de gemeentelijke wetgever. Uit de gedane uitlatingen volgt naar ’s Hofs oordeel niet dat de gemeente in haar uitvoerende hoedanigheid, te weten bij het beoordelen van legesaanslagen, zich eraan heeft gecommitteerd dat het toetsingskader bij een gestelde overschrijding van de opbrengstlimiet voortaan in afwijking van de vaste leer van de Hoge Raad dient te worden toegepast op (uitsluitend) leges binnen dezelfde nauw verwante categorieën (in casu, de bouw- en aanverwante leges). De gemeente heeft overigens ook geen beleidsregels gepubliceerd waarop belastingplichtigen zich jegens haar in deze zin zouden kunnen beroepen.

5.1.9.

Uit de tabel op blz. 156 van de Programmabegroting volgt dat het kostendekkingspercentage op het niveau van de Legesverordening 78% bedraagt. Belanghebbende heeft geen althans onvoldoende feiten en omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat, bezien op het niveau van de verordening, deze berekening zodanig onvoldoende is gemotiveerd dat redelijkerwijs aan die conclusie moet worden getwijfeld. Het hoger beroep is op dit punt dan ook ongegrond. Of een analoge conclusie kan worden getrokken indien de toetsing aan de opbrengstlimiet uitsluitend op het niveau van de bouw- en aanverwante leges zou plaats (dienen te) vinden, kan in het midden blijven.

Willekeurige en onredelijke heffing?

5.2.1.

In zijn hogerberoepschrift heeft belanghebbende nogmaals aangevoerd dat qua hoogte en heffingssysteem sprake is van een onredelijke heffing. Het totaal van de leges komt uit op zo’n 9 procent van de bouwsom en bedraagt een veelvoud van de werkelijk gemaakte kosten. Bovendien is sprake van dubbele heffing over de bouwkosten, omdat niet alleen voor de activiteit ‘bouwen’ maar ook voor het afwijken van het bestemmingsplan leges worden berekend over het volledige bedrag van de bouwkosten.

5.2.2.

De heffingsambtenaar heeft deze stellingen betwist onder verwijzing naar zijn verweer in eerste aanleg en is van oordeel dat de rechtbank een juiste beslissing heeft gegeven. Voor de toetsing van de redelijkheid van de heffing dient, zoals de rechtbank in onderdeel 7.3 heeft overwogen, naar de afzonderlijke activiteiten te worden gekeken en een percentage van maximaal 4,5% - naar het Hof verstaat: per activiteit – is niet willekeurig of onredelijk.

5.2.3.

Het Hof gaat er bij de beoordeling van dit geschilpunt van uit dat de heffingsambtenaar de leges ter zake van de activiteit ‘bouwen in afwijking van het bestemmingsplan’ terecht heeft berekend over (het totaal van) de bouwkosten (zie hierna ook 5.3.3). Daarmee komt het bedrag van de op basis van de bouwkosten berekende leges uit op een percentage van 8,2% van de bouwkosten (23.004/280.000 x 100).

5.2.4.

Naar het oordeel van het Hof leidt noch de gehanteerde heffingssystematiek noch het bedrag van de heffing tot het oordeel dat sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing. Het Hof verenigt zich met hetgeen de rechtbank heeft overwogen in de onderdelen 7.2 tot en met 7.4 van haar uitspraak en vindt voor zijn oordeel voorts steun in het arrest van de Hoge Raad van 30 juni 2017, nr. 16/5127, ECLI:NL:HR:2017:1774, BNB 2017/173 (zaagtandtarief gemeente Rotterdam).

Juiste heffingsgrondslag afwijkend gebruik?

5.3.1.

In zijn hogerberoepschrift heeft belanghebbende zijn stellingen inzake het tarief voor de activiteit ‘gebruiken in afwijken van het bestemmingsplan, buitenplanse afwijking’ gehandhaafd. Deze stellingen spitsen zich toe op de uitleg van het begrip ‘bouwkosten’ in par. 3.1.3.5 van de Tarieventabel, waaronder volgens belanghebbende slechts het gedeelte van de bouwkosten van het totale project dient te worden begrepen dat daadwerkelijk gemoeid is geweest met de afwijkende activiteit.

5.3.2.

De heffingsambtenaar blijft bij zijn opvatting dat par. 3.1.3.5 naar zijn duidelijke tekst doelt op de bouwkosten van het project waarvoor vergunning wordt verzocht.

5.3.3.

Het Hof verenigt zich met hetgeen de rechtbank omtrent dit geschilpunt heeft overwogen in de onderdelen 8.1 en 8.2 (behoudens de laatste volzin daarvan, die een overweging ten overvloede bevat), en maakt die rechtsoverwegingen (in zoverre) tot de zijne. Het Hof voegt daar nog aan toe dat de door belanghebbende verdedigde uitleg van het begrip ‘bouwkosten’ ook niet is te verenigen met de bedoeling van de verordeninggever, zoals deze blijkt uit de hiervoor in 2.5 opgenomen toelichting bij de desbetreffende paragraaf van de tarieventabel.

Juiste heffingsgrondslag bouwen?

5.4.1.

Uitgangspunt voor de bepaling van de heffingsgrondslag is (zie par. 3.1.10.6 Tarieventabel) de aanneemsom, dat wil zeggen het totaal van de aangegane verplichtingen ten behoeve van de realisering van het bouw- of verbouwingsproject tot en met de oplevering daarvan.

Kosten van bouwrijp maken behoren niet tot de heffingsgrondslag. Tussen partijen is niet in geschil dat de aannemingsovereenkomst deel 1 voor een bedrag van € 10.000 betrekking heeft op sloopkosten die niet tot de heffingsgrondslag behoren. Volgens belanghebbende dient ook de post grondwerk ten bedrage van € 10.500 uit de heffingsgrondslag te worden geëlimineerd. De heffingsambtenaar acht zonder nadere specificatie onvoldoende aannemelijk dat de post grondwerk kan worden toegerekend aan het bouwrijp maken van het terrein.

5.4.2.

Voor zover belanghebbende zich op het standpunt stelt dat ‘grondwerk’ per definitie geen onderdeel kan uitmaken van de heffingsgrondslag, berust dat op een onjuiste rechtsopvatting. Grondwerk zal, afhankelijk van de feiten en omstandigheden van het geval, dienen te worden toegerekend aan het bouwrijp maken van het terrein (en valt dan buiten de heffingsgrondslag) en aan de realisering van het bouwproject (en maakt dan deel uit van de heffingsgrondslag). Naar ’s Hofs oordeel heeft belanghebbende, die de meest gerede partij is om op dit punt nader bewijs bij te brengen, ook in hoger beroep tegenover het gemotiveerde verweer van de heffingsambtenaar niet aannemelijk gemaakt dat de heffingsgrondslag (verder) verminderd dient te worden met enig bedrag ter zake van grondwerk. Met name is zonder nadere toelichting niet aannemelijk dat de post grondwerk geen verband houdt met de van het bouwproject deel uitmakende aanleg van een kelder. Het Hof merkt voorts nog op dat het bedrag van € 18.000 voor asbestsanering en verwijderen van obstakels (vermeld in punt 2.4 van het hogerberoepschrift) voor deze discussie niet relevant is, omdat het daarbij gaat om meerwerk dat niet in de aannemingssom en niet in de heffingsgrondslag is begrepen.

Slotsom

5.5.

Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het hoger beroep ongegrond is en dat de uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd, met aanvulling van gronden als vorenvermeld.

6.Kosten

Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de kosten op de voet van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.

7.Beslissing

Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.

De uitspraak is gedaan door mrs. J. den Boer, voorzitter, H.E. Kostense en B.A. van Brummelen, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Jansen als griffier. De beslissing is op 14 augustus 2018 in het openbaar uitgesproken.

Bij afwezigheid van de voorzitter is de uitspraak ondertekend door mr. H.E. Kostense

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:

1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.

2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:

a. de naam en het adres van de indiener;

b. een dagtekening;

c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;

d. de gronden van het beroep in cassatie.

Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.

In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.