Uitspraak
beschikking
__________________________________________________________________
GERECHTSHOF AMSTERDAM
ONDERNEMINGSKAMER
zaaknummer: 200.264.056/01 OK
beschikking van de Ondernemingskamer van 21 november 2019
inzake
DE ONDERNEMINGSRAAD VAN HET SECRETARIAAT VAN DE GZONDHEIDSRAAD,
gevestigd te Den Haag,
VERZOEKER,
advocaten:
mr. L.C.J. Sprengersen
mr. A.A.W. Terpstra, beiden kantoorhoudende te Utrecht,
mr. L.C.J. Sprengersen
mr. A.A.W. Terpstra, beiden kantoorhoudende te Utrecht,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, IN HET BIJZONDER HET MINISTERIE VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT, MEER IN HET BIJZONDER HET SECRETARIAAT VAN DE GEZONDHEIDSRAAD,
gevestigd te Den Haag,
VERWEERDER,
advocaat:
mr. M.B. de Witte-van den Haak, kantoorhoudende te Den Haag.
mr. M.B. de Witte-van den Haak, kantoorhoudende te Den Haag.
1.Het verloop van het geding
1.1
In het vervolg zal verzoeker worden aangeduid met de ondernemingsraad en verweerder met de ondernemer.
1.2
De ondernemingsraad heeft bij op 8 augustus 2019 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verzoekschrift met producties de Ondernemingskamer verzocht voor recht te verklaren dat de ondernemer niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 11 juli 2019 tot vaststelling van het Organisatie- en Formatierapport Secretariaat van de Gezondheidsraad (hierna: het O&F-rapport) en de ondernemer op te dragen het besluit in te trekken en de gevolgen daarvan ongedaan te maken.
1.3
De ondernemer heeft bij op 26 september 2019 ter griffie van de Ondernemingskamer ingekomen verweerschrift met producties geconcludeerd tot afwijzing van het verzoek.
1.4
Het verzoek is behandeld ter openbare terechtzitting van de Ondernemingskamer van 17 oktober 2019. Bij die gelegenheid hebben de advocaten de standpunten van de onderscheiden partijen toegelicht aan de hand van – aan de Ondernemingskamer en de wederpartij overgelegde – aantekeningen en onder overlegging van op voorhand aan de Ondernemingskamer en de wederpartij gezonden nadere producties. Partijen en hun advocaten hebben vragen van de Ondernemingskamer beantwoord en inlichtingen verstrekt.
2.De vaststaande feiten
2.1
De Gezondheidsraad is een onafhankelijk wetenschappelijk adviescollege, met als wettelijke taak regering en parlement te adviseren op het gebied van de volksgezondheid en het gezondheids(zorg)onderzoek. De Gezondheidsraad is in 1902 ingesteld bij Gezondheidswet en is een adviescollege zoals bedoeld in de Kaderwet adviescolleges.
2.2
De Gezondheidsraad heeft een voorzitter, een vicevoorzitter en ongeveer honderdtien door de Kroon benoemde leden die in wisselende samenstelling betrokken zijn bij het opstellen van specifieke adviezen. De Gezondheidsraad kent een presidiumcommissie, twee beraadsgroepen en een aantal vaste en tijdelijke commissies.
2.3
De Gezondheidsraad brengt op basis van de stand van de wetenschap – gevraagd en ongevraagd – advies uit aan regering en parlement over kwesties binnen het hele spectrum van de volksgezondheid: van gezondheidszorg, preventie en voeding tot leefomgeving, arbeidsomstandigheden en innovatie.
2.4
De Gezondheidsraad en de commissies worden ondersteund door een secretariaat (hierna: SGR), dat beschikbaar wordt gesteld door het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: VWS) (eigenaar en portefeuillehouder). Het SGR telt 45,4 fte, verdeeld over ongeveer vijftig medewerkers. Het SGR wordt geleid door de Algemeen Secretaris, die samen met een Hoofd Bedrijfsvoering het managementteam vormt. Daarnaast bestaat er een programmateam. Dit programmateam bestaat uit vier coördinatoren, waarbij de zes aandachtsgebieden binnen de wetenschappelijke staf (zorg, screening & preventie, voeding, arbeidsomstandigheden, leefomgeving en kennisinfrastructuur & innovatie), zijn ondergebracht. Het programmateam ondersteunt de Algemeen Secretaris bij de voorbereiding en uitvoering van het werkprogramma. De coördinatoren hebben geen managementbevoegdheden.
2.5
Het SGR is opgedeeld in:
— een wetenschappelijke staf (circa 33 werknemers, bestaande uit wetenschappelijke secretarissen en redacteuren), waarvan de kerntaken bestaan uit: het voorbereiden van het plan van aanpak van de adviezen, het adviseren over de samenstelling van commissies, het uitvoeren van literatuuronderzoek, het afnemen van interviews en het opstellen van discussienotities en conceptadviezen voor de commissies en de Gezondheidsraad. De redacteuren maken de adviezen tot een leesbaar geheel en schrijven voor externe communicatie bedoelde teksten. Deze medewerkers worden aangestuurd door de Algemeen Secretaris;
— een afdeling bedrijfsvoering (circa 17 werknemers). Deze afdeling zorgt voor onder andere facilitaire, financiële en personeelszaken, het informatiebeheer en de communicatie, vormgeving en publicatie van de adviezen. Deze afdeling wordt aangestuurd door het Hoofd Bedrijfsvoering.
2.6
[A] is sinds 2013 Algemeen Secretaris. De Algemeen Secretaris is bestuurder in de zin van de WOR. Op grond van artikel 27 Gezondheidswet Pro is de Algemeen Secretaris uitsluitend verantwoording schuldig aan de voorzitter van de Gezondheidsraad, zijnde thans [B] . Vice voorzitter van de Gezondheidsraad is [C] .
2.7
De samenwerking binnen het SGR verloopt niet goed. Om de samenwerking te verbeteren heeft in de periode van mei tot december 2017 een interventie plaatsgevonden door twee onderzoeks-psychologen met als doel een veilige en prettige werksfeer te creëren en een goede samenwerking te bevorderen (hierna: het Spanjersbergtraject).
2.8
Gedurende het Spanjersbergtraject is in september tot oktober 2017 een medewerkerstevredenheidsonderzoek (hierna: MTO) uitgevoerd. Daaruit blijkt van ontevredenheid over onder meer werkdruk, resultaatgerichtheid, leiderschap, loyaliteit, informatievoorziening, doorgroeimogelijkheden en beloning.
2.9
Op 5 december 2017 heeft een bijeenkomst voor medewerkers plaatsgevonden in aanwezigheid van de voorzitter van de Gezondheidsraad, de plaatsvervangend secretaris-generaal van het ministerie van VWS en de Algemeen Secretaris. De twee onderzoeks-psychologen deelden mee dat zij hun werkzaamheden hebben stopgezet omdat niet was gelukt een manier te vinden om te werken aan verbetering van de werksfeer en herstel van vertrouwen. Diezelfde dag heeft de Algemeen Secretaris medegedeeld aan de medewerkers van SGR dat het voornemen bestaat om te gaan reorganiseren en de organisatie en de formatie opnieuw in te richten.
2.1
In januari 2018 is een verandertraject ingezet, dat wordt begeleid door een verandermanager, [D] . Het traject bouwt voort op het Spanjersbergtraject, de uitkomsten van het MTO en het externe evaluatierapport van de Gezondheidsraad (zie 2.11).
2.11
De Gezondheidsraad is door een externe evaluatiecommissie geëvalueerd. Daarbij is gekeken naar de periode 2013 tot en met 2016. De belangrijkste vraag in deze evaluatie was of de Gezondheidsraad toekomstbestendig is. In de begeleidende brief van 31 januari 2018 van de commissie aan de minister van VWS bij het evaluatierapport van december 2017 staat onder meer dat de commissie concludeert dat de Gezondheidsraad groot gezag heeft en dat het werk van de raad een goede doorwerking heeft in beleid en maatschappij. Wel constateert de commissie dat de lange doorlooptijd van adviezen een belangrijke zwakte is. Volgens de commissie zijn er veranderingen nodig in de organisatie om de werkwijze van de Gezondheidsraad aan te passen aan de eisen van de tijd, en vraagt dit sterk leiderschap. De brief vermeldt verder:
“Wat betreft het secretariaat staat het komend jaar in het teken van een reorganisatie. Het doel daarvan is het creëren van een wetenschappelijk secretariaat dat is toegesneden op een veranderende omgeving en weet aan te sluiten bij de behoeften van opdrachtgevers, dat vernieuwing omarmt en de competenties heeft om te experimenteren met innovatieve werkwijzen.” Het evaluatierapport sluit af met conclusies en aanbevelingen. De aanbevelingen hebben onder meer betrekking op de versnelling van de doorlooptijd van adviezen en de versterking van de interne organisatie van de Gezondheidsraad. De laatste aanbeveling luidt: “Reorganiseer en vernieuw het wetenschappelijk secretariaat”.
2.12
Het evaluatierapport is op 5 februari 2018 naar de Tweede Kamer gestuurd. De minister van VWS heeft in beleidsbrieven aan de Eerste en Tweede Kamer laten weten dat de aanbevelingen zijns inziens de toekomstbestendigheid van de Gezondheidsraad kunnen versterken en dat hij de ontwikkelingen volgt.
2.13
Rondom de inschakeling van de verandermanager is er tussen de ondernemingsraad en de bestuurder een geschil geweest. Het geschil is in onderling overleg opgelost. Het resultaat van het overleg is door de bestuurder en de ondernemingsraad en de bestuurder gezamenlijk aan de medewerkers medegedeeld bij e-mail van 14 maart 2018, welke bericht onder andere inhoudt:
“Het is duidelijk geworden dat één van de grote zorgen gelegen is in de onzekerheid die wordt veroorzaakt door het aankondigen van een reorganisatie op 5 december jl. Duidelijk is besproken dat op dit moment van een formele reorganisatie geen sprake is en dat er ook geen sprake is van een voorgenomen krimp of bezuiniging. Er is gesproken over de goede randvoorwaarden voor het verandertraject. Afgesproken is dat [D] haar werkzaamheden hervat, dat de werkgroepen zullen starten met het maken van een plan van aanpak, dat transparant zal zijn wat de oogst is, en hoe die tot een voorstel en vervolgens een besluit leidt. [D] zal in april een tussenstand presenteren, die zal worden gedeeld met de OR en de hele organisatie. In september zal duidelijk worden of er een reorganisatie noodzakelijk is en zo ja waarin die zal bestaan.
De gesprekken hebben geleid tot een goede aftrap voor de verdere samenwerking tussen bestuurder en OR. We hebben uitgesproken op deze weg verder te willen gaan. “Samen uit, samen thuis” zal het devies zijn in het verandertraject dat voor ons ligt. Voor ons, Bestuurder en OR, betekent dit dat wij alle energie erop richten om in het verandertraject, ook wanneer in september tot een reorganisatie zou worden besloten, iedereen binnenboord te houden.
Wij blijven in gesprek om onze samenwerkingsrelatie te verbeteren.”
2.14
Op 24 juni 2018 heeft een overlegvergadering tussen de ondernemingsraad en de Algemeen Secretaris plaatsgevonden. In de vergadering is onder meer aan de orde geweest dat onder regie van de verandermanager de medewerkers zelf op basis van het Vitaliteitsmodel van [E] en [F] (verder: Vitaliteitsmodel) een eigen analyse van de organisatie hebben gemaakt en dat daaruit blijkt dat sprake is van een fase 4 cultuur (beschermfase) en dat het beoogde doel fase 2 (groeifase) is. Het beoogde doel is gebaseerd op uitkomsten van enquêtes onder de medewerkers.
2.15
Op 11 september 2018 heeft de verandermanager in een huiskamerbijeenkomst een samenvatting van haar bevindingen aan het SGR gepresenteerd middels een aantal sheets. Haar advies is dat een organisatieverandering van het SGR noodzakelijk is om de Gezondheidsraad toekomstbestendig te maken. Het reorganisatieadvies is gelijktijdig aan de ondernemingsraad en de Algemeen Secretaris/bestuurder aangeboden.
2.16
In november 2018 is een reorganisatieproces van start gegaan. De beoogde inrichting van de organisatie is nader uiteengezet in een globale beschrijving van 7 november 2018, die is opgesteld door de Algemeen Secretaris, de voorzitter en de vicevoorzitter van de Gezondheidsraad. Daarin staat onder meer:
"Het brede veranderproces is in volle gang en loopt door tijdens en na de reorganisatie. Dit behelst onder meer de implementatie van het herziene adviesproces, de invoering van een meer projectmatige aansturing, de basis op orde brengen bij de bedrijfsvoering, het experimenteren met innovaties, het veranderen van de omgangscultuur, het verhogen van de kwaliteit van de personeelsgesprekken en het investeren in de opleiding en ontwikkeling van medewerkers. De reorganisatie valt niet onder de verantwoordelijkheid van de verandermanager maar onder die van de leiding van de GR."
De uitgangspunten van de reorganisatie worden als volgt toegelicht:
“Het leidend principe voor de reorganisatie is dat inhoud, proces en communicatie/ samenwerking van gelijk belang zijn. Onderscheid tussen deze drie aspecten wordt verhelderd in de rollen en verantwoordelijkheden van de AS ten opzichte van Raadsvoorzitter en vicevoorzitter en van de wetenschappelijk medewerkers ten opzichte van de commissievoorzitters, en wordt aangebracht in het stuurmodel en de inrichting van de organisatie. Dit vergt onder meer verbreding van het huidige MT en versterking van de besluitvorming in het huidige Werk Overleg Leiding (WOL).”
2.17
De globale beschrijving is op 21 november en 29 november 2018 in een overlegvergadering met de ondernemingsraad besproken.
2.18
Op 14 december 2018 heeft de ondernemingsraad zijn zienswijze op de globale beschrijving bedoeld onder 2.16 kenbaar gemaakt en te kennen gegeven een duidelijkere scheidslijn te wensen tussen het lopende verandertraject enerzijds en de reorganisatie anderzijds. De ondernemingsraad is voorts ingegaan op de uitgangspunten van de reorganisatie en heeft een eigen visie verwoord om te komen tot een gezonde en toekomstbestendige organisatie.
2.19
In een huiskamerbijeenkomst op 8 januari 2019 is door de bestuurder aan de hand van sheets ingegaan op de zienswijze van de ondernemingsraad en op het onderscheid tussen de reorganisatie en het verandertraject.
2.2
De beoogde inrichting van de organisatie is neergelegd in het O&F rapport van 14 maart 2019. Hoofdstuk 2 van het rapport bevat een korte beschrijving van het doel en de taken van de Gezondheidsraad en van de structuur van de huidige organisatie. In hoofdstuk 3 wordt de visie op de nieuwe organisatie nader toegelicht, wordt een beeld geschetst van de gewenste nieuwe organisatie, wordt ingegaan op de verdeling van de hoofdtaken over de organisatieonderdelen en wordt de personele paragraaf toegelicht. In hoofdstuk 4 wordt ingegaan op de nieuwe formatie. Als bijlagen zijn drie overzichten toegevoegd. In bijlage 1 is een overzicht van de oude en nieuwe formatie opgenomen. In bijlage 2 staat de globale planning van het O&F traject. In bijlage 3 staan de functiebeelden voor het secretariaat van de Gezondheidsraad. In een notitie is de Algemeen Secretaris ingegaan op de financiële onderbouwing van het O&F rapport. In de onderbouwing staat dat er een structureel tekort van € 527.000 is (ten opzichte van een totale begroting van € 4.712.000), waarvoor een aanvullend structureel budget benodigd is .
2.21
Bij brief van 4 april 2019 heeft de Algemeen Secretaris de ondernemingsraad advies gevraagd over de voorgenomen wijziging van de organisatie op basis van het O&F rapport. Onderdeel 2 van de brief gaat in op de beweegredenen. De adviesaanvraag vermeldt onder meer:
“Met dit O&F-rapport worden het secretariaat van de GR en daarmee de ondersteuning voor de raad toekomstbestendig gemaakt. Daartoe bestaat een duidelijke noodzaak. Het is de veranderde en zich veranderende omgeving die maakt dat naast de inhoud, het proces en de communicatie en samenwerking steeds belangrijker zijn geworden. Het secretariaat moet zijn aanpassingsvermogen en innovatiekracht vergroten en versterken om responsief te kunnen zijn. De wetenschappelijke inhoud komt beter tot zijn recht door betere processturing en betere communicatie en samenwerking. Ten gevolge van sterkere sturing komt er ook meer tijd voor zaken als persoonlijke ontwikkeling van medewerkers, het bijwonen van symposia, netwerken, en voor het uitbrengen van ongevraagde adviezen.
Het in dit O&F-rapport opgenomen stuur- en beslismodel, de managementstructuur (met de daarbij behorende span of control ter versterking van het leiderschap) scheppen de noodzakelijke voorwaarden om dit te realiseren.
(…)
Op 11 september 2018 heeft de verandermanager geadviseerd dat voor een toekomstbestendige SGR een reorganisatie noodzakelijk is.”
Verder staat in onderdeel 3 dat ingaat op de beoogde verandering van de organisatie onder meer:
“De uitgangspunten voor de reorganisatie zijn nader uiteengezet in de Globale beschrijving van 7 november 2018 en wel als volgt:
• Communicatie en wetenschappelijke redactie van de adviezen zijn steeds belangrijker
geworden en dit zal verder toenemen. De communicatie- en wetenschappelijke redactiefuncties krijgen een ten opzichte van de inhoud gelijkwaardige, gemarkeerde positie in de organisatie.
• De huidige functie van coördinator bij de wetenschappelijke staf leidt niet tot effectieve en efficiënte werkprocessen en werkt informele besluitvorming in de hand. Daarom wordt deze functie opgeheven. In plaats hiervan worden effectieve, formele besluitvormingsstructuren ingericht: een Bestuursbeslistafel (in plaats van het huidige WOL) en een Managementbeslistafel (in plaats van het huidige MT).
• Voor de verschillende functiegroepen binnen de wetenschappelijke staf en bedrijfsvoering worden groeipaden ingericht door meer differentiatie in schaalniveau binnen de functiegroepen aan te brengen. Verschillen in verantwoordelijkheden en taken tussen functieschalen worden verhelderd.
• De managementscope voor de functie van Algemeen Secretaris wordt verkleind om betere sturing binnen de organisatie en betere facilitering van de ontwikkeling van medewerkers te kunnen realiseren. Dit betekent een uitbreiding van managementfuncties.
• De procentuele verhouding tussen primair en secundair proces wordt ten opzichte van het O&F- rapport uit 2008 herijkt en vastgesteld op een bedrijfsmatig verdedigbare en passende verhouding.
• Kwetsbare bedrijfsvoeringsfuncties worden versterkt, hetzij door interne achtervang te organiseren, hetzij door deze niet binnen het secretariaat van de GR te behouden maar centraal van VWS of Rijksdiensten af te nemen.
Deze uitgangspunten liggen onder het voorliggende O&F-rapport en worden in de hierna volgende paragrafen nader toegelicht.
Communicatie
Gelet op het toegenomen belang van communicatie is een zelfstandige afdeling communicatie en redactie ingericht. Communicatie is immers steeds belangrijker geworden en blijft aan belang toenemen. De communicatiefunctie was versnipperd over bedrijfsvoering en wetenschappelijke staf en strategische communicatieadvisering was in het geheel niet belegd. In dit O&F-rapport wordt communicatie een gelijkwaardig organisatieonderdeel en krijgt een gelijkwaardige plek aan de management beslistafel, Professionalisering van de communicatiefunctie in lijn met toekomstige ontwikkelingen op het vakgebied wordt hiermee geborgd.
Structuur van besluitvorming
Het organogram opgenomen in het O&F-rapport maakt duidelijk hoe de besluitvorming en aansturing in de nieuwe organisatie tot stand zal komen. Er is in de nieuwe structuur een heldere verdeling van verantwoordelijkheden. De gekozen organisatiestructuur is te kenschetsen als een matrixstructuur met een gering aantal managementlagen. De matrix wordt gevormd door functionele sturing door (de voorzitter en vicevoorzitter van) de GR en hiërarchische sturing door de Algemeen Secretaris van het secretariaat en de vier hoofden van de wetenschappelijke staf (twee), communicatie & redactie (een) en bedrijfsvoering (een).
(…)
Managementscope Algemeen Secretaris
De wijziging in de managementscope van de Algemeen Secretaris volgt direct uit het voorgaande. De Algemeen Secretaris is eindverantwoordelijk voor het gehele secretariaat en is voorzitter van de managementtafel. Ten behoeve van integrale besluitvorming weegt de Algemeen Secretaris alle aspecten in gelijke mate. De Algemeen Secretaris is de topmanager voor alle medewerkers op een gelijke manier. Een en ander komt tot uiting in het nieuwe organogram en de beschrijving van deze functie in het functiebeeld.
(…)
Onderdeel 4 gaat in op de gevolgen voor de medewerkers en vermeldt onder meer:
“De medewerkers zullen, zoals direct volgt uit het voorgaande op een andere wijze worden aangestuurd. Dat is inherent aan het gekozen model. Het verandertraject loopt nog. De medewerkers zullen bovendien worden ondersteund en begeleid, onder meer door middel van groepsgewijze ‘in company’ en individuele opleiding, werkprocesbeschrijvingen en vernieuwing van de informatievoorziening.
Uit bijlage 2 (was-is-wordt overzicht’) blijkt dat er in de nieuwe situatie sprake is van zowel uitbreiding van formatie op bestaande functies, nieuwe functies, krimp, als van verval van functies. Hoewel de formatie in zijn totaliteit gelijk blijft aan die van 2011 (45,4 FTE, conform O&F-rapport van 2008), ontstaan er op functieniveau substantiële verschuivingen.
Afdeling Communicatie en Redactie (C&R)
Een aantal bestaande communicatiefuncties uit andere afdelingen wordt verplaatst naar de nieuwe afdeling C&R, waarbij bij sommige functies ook gekozen wordt voor een rolverzwaring. De afdeling wordt aangestuurd door een manager S14. De nieuwe functie van senior adviseur S12 wordt toegevoegd.
Afdeling Bedrijfsvoering
De kwaliteitsimpuls bij de afdeling Bedrijfsvoering heeft tot gevolg dat er, naast een aantal nieuwe of gewijzigde functies, krimp ontstaat bij enkele functies. Ook komt een aantal functies te vervallen. Bedrijfsvoering wordt aldus omgevormd tot een kleine kwalitatief hoogwaardige afdeling met eveneens een gelijkwaardige plek aan de beslistafel. Functiescheiding en achtervang zijn waar nodig mogelijk gemaakt. Bedrijfsvoering zal hiermee de essentiële ondersteuning bieden die de GR nodig heeft om een professionele organisatie te zijn.
Afdeling Wetenschappelijke staf I en II
De functie van coördinator (senior wetenschappelijk medewerker S14) komt te vervallen.
Daarnaast wordt de wetenschappelijke staf versterkt met twee managementfuncties S14 en vindt bij een aantal functies, met name bij de functie van wetenschappelijk medewerker S11, formatie-uitbreiding plaats. Daarmee komt de huidige informele coördinatiestructuur te vervallen en wordt heldere integrale sturing gecreëerd. Professionele zelfstandigheid en creativiteit zijn en blijven bij de totstandkoming van adviezen van groot belang. Binnen duidelijke kaders kunnen medewerkers professioneel en autonoom handelen. Een heldere afbakening zorgt ervoor dat individuele en gezamenlijke inspanningen gericht zijn op het realiseren van kwalitatief hoogstaande adviezen en aanverwante producten binnen de afgesproken tijd.”
Onderdeel 5 gaat in op de maatregelen in relatie tot de gevolgen voor de medewerkers. Onderdeel 6 bevat een reactie op de zienswijze van de ondernemingsraad van 14 december 2018 naar aanleiding van de globale beschrijving. Ingegaan wordt op een aantal punten die door de ondernemingsraad naar voren zijn gebracht en die door de Algemeen Secretaris zijn meegewogen bij het opstellen van het O&F-rapport. In dit onderdeel staat onder meer:
“De OR memoreert in zijn zienswijze aan het begin 2018 gezamenlijk geformuleerde motto “Samen uit samen thuis, maar niet vrijblijvend”. Eerder is al te kennen gegeven met de reorganisatie geen krimp te beogen. Er wordt ook niet gekrompen: 45,4 fte (…) blijft 45,4 fte.
Wegens de noodzakelijke professionalisering en kwaliteitsimpuls zijn er wel aanpassingen waardoor niet alle functies ongewijzigd blijven. De brug naar aansluiting op de veranderde en veranderende omgeving moet worden gelegd. (…)”
en
“
Structuur: Anders dan waar de OR blijkbaar vanuit gaat, wordt in het nieuwe O&F rapport geen extra managementlaag toegevoegd. De bestaande managementlaag wordt gecompleteerd. De informele coördinatiestructuur wordt in plaats daarvan opgeheven. (…) Het effect van de structuur, opgenomen in het O&F-rapport is echter betere, snellere besluitvorming (…). Dit is gunstig voor doorlooptijden van de processen. Het effect is ook betere facilitering van persoonlijke ontwikkeling.”
Structuur: Anders dan waar de OR blijkbaar vanuit gaat, wordt in het nieuwe O&F rapport geen extra managementlaag toegevoegd. De bestaande managementlaag wordt gecompleteerd. De informele coördinatiestructuur wordt in plaats daarvan opgeheven. (…) Het effect van de structuur, opgenomen in het O&F-rapport is echter betere, snellere besluitvorming (…). Dit is gunstig voor doorlooptijden van de processen. Het effect is ook betere facilitering van persoonlijke ontwikkeling.”
2.22
Op 18 april 2019 heeft een vergadering van de Algemeen Secretaris en de ondernemingsraad plaatsgevonden. De notulen vermelden dat onder meer gesproken is over het O&F-rapport en de adviesaanvraag en dat vragen van de ondernemingsraad hierover zijn beantwoord.
2.23
Bij brief van 1 mei 2019 heeft de ondernemingsraad nadere vragen over het O&F – rapport en de adviesaanvraag aan de Algemeen Secretaris gesteld en verzocht de vragen uiterlijk 15 mei 2019 te beantwoorden.
2.24
Bij brief van 8 mei 2019 heeft de Algemeen Secretaris de nadere vragen van de ondernemingsraad over het O&F-rapport beantwoord en is een notitie met betrekking tot de financiële onderbouwing van het O&F rapport verstrekt (zie 2.20).
2.25
Op 23 mei 2019 heeft een overlegvergadering van de Algemeen Secretaris en de ondernemingsraad plaatsgevonden. De notulen vermelden dat onder meer gesproken is over het O&F-rapport en de adviesaanvraag en dat vragen van de ondernemingsraad hierover zijn beantwoord.
2.26
Op 24 mei 2019 heeft de ondernemingsraad aanvullende schriftelijke vragen aan de Algemeen Secretaris gesteld.
2.27
Bij e-mail van 3 juni 2019 heeft de Algemeen Secretaris de gestelde vragen over het O&F-rapport beantwoord.
2.28
Op 11 juni 2019 heeft de ondernemingsraad negatief geadviseerd . De ondernemingsraad heeft zijn advies grotendeels gebaseerd op het advies van de door de ondernemingsraad ingeschakelde deskundige prof. dr. ir. M.C.D.P. Weggeman (verder: prof. Weggeman). Het advies van prof. Weggeman van 30 mei 2019 is aan het advies van de ondernemingsraad gehecht. De ondernemingsraad heeft onder meer geadviseerd om alle negen aanbevelingen van prof. Weggeman op te volgen.
2.29
Op 26 juni 2019 heeft de ondernemingsraad een “oproep tot interventie zorgwekkende situatie sGR” verzonden aan de leiding en het management van de Gezondheidsraad, VWS en het DGO (vakbonden).
2.3
Op 11 juli 2019 is de ondernemingsraad in kennis gesteld van het besluit van de ondernemer het O&F-rapport, ondanks de bezwaren van de ondernemingsraad, ongewijzigd vast te stellen. In de brief van 11 juli 2019 van de Algemeen Secretaris aan de ondernemingsraad is per aanbeveling van prof. Weggeman weergegeven of en in hoeverre deze is overgenomen. Verder wordt ingegaan op de structuur van besluitvorming, het groeipad van de secretarissen, de taken van de afdeling bedrijfsvoering en het verval van functies en de financiële dekking.
3.De gronden van de beslissing
3.1
De ondernemingsraad heeft aan zijn verzoek ten grondslag gelegd dat de ondernemer bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit van 11 juli 2019 tot vaststelling van het O&F-rapport. Hij heeft daartoe het volgende aangevoerd.
Het besluit wordt niet/onvoldoende gedragen door de beweegredenen die daaraan ten grondslag worden gelegd. De beweegreden is het toekomstbestendig maken van het SGR. Het is niet duidelijk wat de reorganisatie daaraan bijdraagt. Niet inzichtelijk is gemaakt op grond waarvan een reorganisatie naast een al lopend verandertraject noodzakelijk is. De beweegreden is vertaald in het toepassen van een leidend beginsel waarbij inhoud, proces en communicatie en samenwerking van gelijk niveau zijn. Vervolgens wordt dit principe aangegrepen om dit strikter te scheiden, hetgeen ten koste gaat van de formatie van degenen die zich met de inhoud bezig houden. Niet duidelijk wordt op welke wijze dit zal bijdragen aan de toekomstbestendigheid, terwijl het gezag en daarmee het bestaansrecht van de Gezondheidsraad juist is gestoeld op de inhoudelijke kwaliteit van de adviezen. Ten onrechte wordt in het besluit gesteld dat het SGR een hybride organisatie is. Volgens de ondernemingsraad kwalificeert het SGR als een kennisintensieve organisatie en past de gemaakte keuze daar niet bij, zoals in het rapport van prof. Weggeman wordt onderbouwd. Zonder enige onderbouwing wordt in het besluit naar voren gebracht dat de huidige staat van de organisatie zich bevindt in fase 4 van het Vitaliteitsmodel en dat de gewenste staat van de organisatie fase 2/3 is. Het Vitaliteitsmodel is ook nooit als basis gebruikt voor het O&F rapport en de Globale Beschrijving. In het besluit wordt een niet eerder vermelde beweegreden genoemd voor wijziging van de organisatiestructuur en het aanstellen van extra managers, namelijk een verandering van de omgangscultuur en de werksfeer. De ondernemingsraad is daardoor niet in de gelegenheid geweest om hierover te adviseren. De ondernemer is voorts hooguit op indirecte wijze ingegaan op de voorstellen van de OR.
Het besluit tot reorganisatie sluit onvoldoende aan bij het karakter van het SGR. Dat de afdeling communicatie en redactie wordt versterkt met een fulltime leidinggevende is een dure en onnodige keuze . De scheiding van taken waartoe is besloten, brengt in een kennisintensieve organisatie grote nadelen mee. In het besluit wordt geen aandacht besteed aan de effecten van het reorganisatiebesluit op de kwaliteit van de werkzaamheden van de Gezondheidsraad die al jarenlang wordt geroemd. De doorgroeipaden van de secretarissen worden beperkt waardoor een risico ontstaat voor de werfkracht van de Gezondheidsraad bij het aantrekken van nieuwe medewerkers. Het toevoegen van een extra managementlaag, namelijk twee managers voor de Wetenschappelijke Staf in plaats van vier coördinatoren, als ook een manager Communicatie en Reactie wordt onvoldoende onderbouwd. Er is geen voldoende grondige analyse gemaakt van het functioneren van de huidige structuur. Ten aanzien van de wijzigingen die doorgevoerd worden bij de bedrijfsvoering, meent de ondernemingsraad dat daaraan weinig aandacht is besteed in de onderbouwing van de adviesaanvraag, terwijl de personele impact van de reorganisatie daar het grootst is.
Er is gehandeld in strijd met het “samen uit, samen thuis” principe (zie de afspraken vermeld onder 2.13). Uit de inhoud en totstandkoming van het O&F rapport blijkt niet op welke wijze aan het “samen uit, samen thuis principe” inhoud is gegeven. De hogere inschaling van de functies van de bedrijfsvoeringmedewerkers maakt dat deze voor een deel van de huidige bezetting niet bereikbaar worden.
De financiële onderbouwing is gebrekkig. De reorganisatie leidt tot een structureel tekort van € 527.000 op een begroting van ruim € 4,7 miljoen. Niet duidelijk is hoe dat tekort (blijvend) zal worden gedekt.
Er is onvoldoende gelegenheid geweest wezenlijke invloed uit te oefenen op de besluitvorming (het O&F rapport is voorafgaand aan de advisering goedgekeurd door de plaatsvervangend SG) en er zijn motiveringsgebreken omdat in het besluit onvoldoende is ingegaan op belangrijke bezwaren. Onduidelijk is op welke wijze het advies van de ondernemingsraad heeft meegewogen en in het besluit wordt onvoldoende ingegaan op de belangrijke bezwaren van de ondernemingsraad.
3.2
De ondernemer heeft gemotiveerd verweer gevoerd. De Ondernemingskamer zal hieronder waar nodig op dit verweer ingaan.
3.3
De Ondernemingskamer stelt voorop dat het tot de beleidsvrijheid van de ondernemer behoort te bepalen hoe de organisatie wordt ingericht. De ondernemingsraad verschilt met de ondernemer van mening over de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de reorganisatie waartoe is besloten. Een belangrijk punt is de keuze voor uitbreiding van het bestaande middenmanagement. De ondernemer heeft besloten tot het vergroten van het aantal managers, te weten twee leidinggevenden voor de wetenschappelijke staf (in plaats van de huidige vier coördinatoren zonder managementbevoegdheden ), één leidinggevende voor communicatie en redactie en één leidinggevende voor bedrijfsvoering en daarvoor als reden aangevoerd dat de bestaande governance tekort schiet en dit tot diverse problemen leidt omdat de ‘span of attention’ voor de Algemeen Secretaris te groot is, integrale besluitvorming niet tot stand komt omdat er geen volledig managementteam is, genomen besluiten moeizaam worden geïmplementeerd of gehandhaafd, de verdeling van capaciteit en werkdruk onevenredig is, doorgroeimogelijkheden ontbreken en persoonlijke ontwikkeling te weinig aandacht krijgt. De ondernemingsraad is daarentegen van mening dat de organisatie juist zo veel mogelijk zelfsturend dient te zijn en dat moet worden volstaan met het uitvoeren van de aanbevelingen die zijn vermeld in het rapport van prof. Weggeman. De keuze van de ondernemer voor de organisatie zoals die is weergegeven in het O&F rapport, is een fundamentele keuze die een bepaalde visie op de organisatie weerspiegelt. Deze valt op zichzelf binnen de beleidsvrijheid die de ondernemer toekomt. Dat de ondernemingsraad een andere zienswijze heeft over de inrichting van de organisatie en een reorganisatie niet nodig acht, leidt er niet toe dat het besluit kennelijk onredelijk is.
3.4
De beweegreden die aan het besluit ten grondslag ligt, is het toekomstbestendig maken van de organisatie. Dat is een ruim begrip en omvat maatregelen die kunnen bijdragen aan het verbeterd functioneren van de organisatie, waar – zoals alle betrokkenen onderkennen – al lange tijd hardnekkige problemen spelen, terwijl de veranderende omgeving aanpassingen, in het bijzonder op het gebied van doorlooptijden en communicatie nodig maken. Een en ander komt duidelijk naar voren uit het MTO (zie 2.8), het Spanjersbergtraject (zie 2.9) en de externe evaluatie van de Gezondheidsraad (zie 2.11) . Bovendien zijn voorafgaand aan de reorganisatie pogingen gedaan om de problemen het hoofd te bieden, in de vorm van het Spanjersbergtraject en het verandertraject (met wekelijkse “huiskamersessies” ) zonder dat deze (op zichzelf) een voldoende resultaat hebben opgeleverd. In de adviesaanvraag en in het bestreden besluit van 11 juli 2019 is voldoende gemotiveerd tot uitdrukking gebracht waarom de (voorgestelde) organisatiewijziging in de visie van de ondernemer leidt tot verbeterd functioneren.
3.5
De ondernemingsraad heeft naar voren gebracht dat de ondernemer in het besluit nog een nieuwe beweegreden voor het nemen ervan heeft aangevoerd. Deze stelling treft geen doel. De ondernemer heeft in het besluit gereageerd op de (door de ondernemingsraad overgenomen) aanbeveling van prof. Weggeman om de Wetenschappelijke Stafafdeling te herinrichten als een zelfsturend/zelforganiserend team. De ondernemer heeft in dat verband het standpunt verwoord dat dit niet functioneert in een zich nog ontwikkelende organisatie, waarin bovendien nog grote stappen moet worden gemaakt in de omgangscultuur en werksfeer waarvoor veel aandacht nodig is van leidinggevenden die nabij de medewerkers zijn. Het gaat hier derhalve niet zozeer om een nieuwe (zelfstandige) beweegreden voor het besluit, maar om een argument tegen een door de ondernemingsraad voorgesteld alternatief ontleend aan een aanbeveling van prof. Weggeman. Overigens passen organisatiewijzigingen die kunnen bijdragen aan (blijvende) verandering van de omgangscultuur en de werksfeer bij het streven naar het toekomstbestendig maken van de organisatie, hetgeen reeds in de adviesaanvraag als beweegreden van het besluit stond vermeld.
3.6
De ondernemer heeft naar het oordeel van de Ondernemingskamer in de adviesaanvraag en in het bestreden besluit van 11 juli 2019 ook voldoende gemotiveerd tot uitdrukking gebracht dat het veranderproces en de reorganisatie elkaar aanvullen en dat het verandertraject op zichzelf niet volstaat om de door de ondernemer gewenste toekomstbestendigheid van het SGR mogelijk te maken. Dat het Vitaliteitsmodel niet is genoemd in de globale beschrijving of het O&F rapport doet daar niet af, nu de ondernemer in het besluit voldoende gemotiveerd naar voren heeft gebracht dat de organisatieontwikkeling van fase 4 naar fase 2/3 onderdeel is van het veranderproces en dat dat veranderproces wordt ondersteund door de in te richten organisatie.
3.7
In reactie op het verwijt dat het besluit onvoldoende aansluit bij het karakter van het SGR en dat de gemaakte keuze van de reorganisatie niet passend zou zijn, overweegt de Ondernemingskamer dat dit verwijt niet los valt te zien van de perceptie op de organisatie. De ondernemingsraad meent, onder verwijzing naar het rapport van prof. Weggeman, dat het SGR vooral moet worden gezien als een organisatie van professionals (een kennisintensieve organisatie) en koppelt daaraan conclusies over de beste organisatiewijze (zelforganiserende teams ) en de behoefte van de organisatie (structuurverplatting). De ondernemer heeft hier een andere visie op en meent dat veeleer sprake is van een hybride organisatie en komt tot andere conclusies. Dit betreft een inhoudelijk verschil van mening, waarvan niet kan gezegd dat de visie van de ondernemer kennelijk onredelijk is. De ondernemer kon daarbij meewegen dat prof. Weggeman niet heeft gesproken met de verandermanager en zich redelijkerwijs op het standpunt stellen dat het advies van prof. Weggeman, mede als gevolg daarvan onvoldoende was toegesneden op de concrete problemen waarmee het SGR kampt. Het is niet aan de Ondernemingskamer om te bepalen welke visie de juiste is of welke organisatievorm het beste past bij het SGR en de problemen die zich daar voordoen. De ondernemer kan slechts verantwoordelijkheid dragen voor het goed functioneren van het SGR, indien de ondernemer voldoende vrijheid heeft om de organisatie in te richten op een wijze die hem goeddunkt.
3.8
De adviesaanvraag en het besluit geven voorts een overzicht van de taken en verantwoordelijkheden van de medewerkers van het SGR en de personele gevolgen. De ondernemer heeft in het besluit tegenover het bezwaar van de ondernemingsraad dat de groeipaden van secretarissen worden beperkt, voldoende toegelicht dat het verval van de functie van senior wetenschappelijk medewerker met een coördinerende functie (schaal 14) het groeipad van de secretarissen niet onevenredig beperkt, gelet op de bestaande mogelijkheden binnen de functie wetenschappelijk medewerker tot en met schaal 13 en de omstandigheid dat het aantal wetenschappelijk medewerkers in schaal 13 als gevolg van de reorganisatie toeneemt.
3.9
Met de ondernemingsraad is de Ondernemingskamer van opvatting dat in de adviesaanvraag weinig aandacht is besteed aan de onderbouwing van de wijzigingen die doorgevoerd worden bij de afdeling bedrijfsvoering. Echter, nu de ondernemer in het besluit wel voldoende gemotiveerd uiteengezet heeft dat een kwaliteitsslag ten aanzien van de afdeling bedrijfsvoering noodzakelijk is omdat er veel vernieuwingen en veranderingen zijn in het veld van bedrijfsvoering die niet of nauwelijks kunnen worden doorgevoerd omdat de professionaliteit en kwaliteit van de personele bezetting niet mee veranderd zijn en dat de functies van de bedrijfsvoeringsmedewerkers in dat verband worden verzwaard en inhoudelijk gewijzigd, kan niet worden aangenomen dat het besluit tot reorganisatie kennelijk onredelijk is.
3.1
Op het punt van het “samen uit, samen thuis” principe (verwijt onder 3.1 c) had de ondernemer een inspanningsverplichting. Niet gezegd kan worden dat, gegeven de keuze voor het O&F-rapport die de ondernemer heeft mogen maken en die ertoe leidt dat 10 medewerkers (5,14 fte) door de organisatiewijziging worden geraakt, terwijl per saldo geen sprake is van krimp of bezuiniging, door de ondernemer niet aan die inspanningsverplichting is en wordt voldaan. Het besluit van 11 juli 2019 houdt in dat de ondernemingsraad de maatregelen gericht op de gevolgen voor de medewerkers heeft overgelaten aan het Departementaal Overleg en dat de ondernemer het advies van het Departementaal Overleg overneemt om medewerkers die zich “niet goed voelen bij de gemaakte keuzes” ruimhartig te faciliteren.
3.11
Ten aanzien van het verwijt dat de financiële onderbouwing gebrekkig is, constateert de Ondernemingskamer dat de ondernemingsraad hierop niet meer is terug gekomen, na de uitleg daarover van de ondernemer in punt 4.26 tot en met 4.29 van het verweerschrift. Uit de stukken blijkt dat de ondernemer, op vragen van de ondernemingsraad, tijdens het adviestraject in een notitie heeft beschreven op welke wijze structurele dekking kan worden verkregen. Inmiddels is de benodigde dekking inmiddels voor 70% gerealiseerd. Niet gezegd kan worden dat onzekerheid over dekking van de benodigde structurele kosten de ondernemer in redelijkheid had moeten weerhouden van het besluit.
3.12
Naar het oordeel van de Ondernemingskamer is voor de ondernemingsraad voldoende gelegenheid geweest wezenlijke invloed uit te oefenen op het te nemen besluit, is in het besluit voldoende ingegaan op belangrijke bezwaren van de ondernemingsraad en zijn er ook overigens geen motiveringsgebreken aangevoerd die het besluit kennelijk onredelijk maken. Voldoende gebleken is dat de ondernemer de ondernemingsraad bij het hele traject heeft betrokken, dat er door de ondernemer voldoende is gereageerd op de argumenten van de ondernemingsraad en dat de ondernemingsraad is geïnformeerd over zowel de achtergronden als de gevolgen van het voorgenomen besluit. De globale beschrijving van het SGR van 7 november 2018 is besproken in een overlegvergadering tussen de Algemeen Secretaris en de ondernemingsraad op 21 november 2018 en 29 november 2018. Door de Algemeen Secretaris is gemotiveerd gereageerd op de zienswijze van de ondernemingsraad van 14 december 2018 in de huiskamersessie op 8 januari 2019 en de adviesaanvraag aan de ondernemingsraad. Ook nadien is herhaaldelijk overleg geweest tussen de ondernemingsraad en de Algemeen Secretaris tijdens reguliere overleggen en zijn vragen van de ondernemingsraad naar aanleiding van het O&F-rapport steeds uitvoerig beantwoord. De door de Ondernemingsraad geuite bezwaren zijn meegewogen in de besluitvorming en toegelicht is waarom aanbevelingen van prof. Weggeman niet of wel worden overgenomen. Dat het definitieve besluit (formeel door de plaatsvervangend SG) pas is genomen na het advies van de ondernemingsraad, is voldoende toegelicht in punt 4.39 van het verweerschrift. Derhalve is het de Ondernemingskamer niet gebleken dat de ondernemingsraad geen wezenlijke invloed heeft kunnen uitoefenen op de besluitvorming. Dat de visie van de ondernemingsraad niet is gevolgd door de ondernemer doet daar niet aan af.
3.13
De slotsom luidt dat de door de ondernemingsraad aangevoerde stellingen, ieder afzonderlijk dan wel in onderlinge samenhang bezien, niet kunnen leiden tot het oordeel dat ondernemer niet in redelijkheid tot het besluit van 11 juli 2019 heeft kunnen komen. De verzoeken zullen worden afgewezen.
4.De beslissing
De Ondernemingskamer:
wijst de verzoeken af.
Deze beschikking is gegeven door mr. G.C. Makkink, voorzitter, mr. M.M.M. Tillema en mr. J.M. de Jongh, raadsheren, drs. P.R. Baart en W. Wind, raden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Sterk, griffier, en in het openbaar uitgesproken op 21 november 2019.