Uitspraak
GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
Afdeling belastingrecht
Zittingsplaats Leeuwarden
Nummers: 12/00068, 12/00069, 12/00070, 12/00071, 12/00072, 12/00073, 12/00074, 12/00075, 12/00076, 12/00077, 12/00078, 12/00079, 12/00080, 12/00081, 12/00082, 12/00083, 12/00084, 12/00085, 12/00086, 12/00087, 12/00088, 12/00089, 12/00090, 12/00091, 12/00092, 12/00093, 12/00094, 12/00095, 12/00096, 12/00097, 12/00098, 12/00099, 12/00100, 12/00101, 12/00102, 12/00103, 12/00104, 12/00105, 12/00106, 12/00107, 12/00108, 12/00109 en 12/00110.
uitspraakdatum: 5 februari 2013
Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
X, handelend onder de naam Y te Z
(hierna: belanghebbende)
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 15 februari 2012, nummers Awb 11/668, Awb 11/782 t/m 788 en Awb 11/794 t/m 11/828, in het geding tussen
belanghebbende
en
het hoofd van de afdeling Burgerzaken, Belastingen en Leerlingzaken van de gemeente Lelystad (hierna: de Ambtenaar)
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1 De Ambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgevingen genaamd legesnota’s met dagtekening 12 en 15 november 2010 en 1, 6, 9 en 10 december 2010 bedragen van elk € 70,00 gevorderd in verband met de aanvraag tot registratie van 36 personen als gastouder in het Landelijk Register Kinderopvang (LRK).
1.2 De Ambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgevingen, genaamd legesnota’s, met dagtekening 20 en 22 december 2010 en 3 januari 2011 bedragen van elk € 70,00 gevorderd in verband met de aanvraag tot registratie van zeven personen als gastouder in het LRK.
1.3 Op de bezwaarschriften van belanghebbende heeft de Ambtenaar bij uitspraak op bezwaar van 21 februari 2011 de onder 1.1 genoemde bedragen gehandhaafd.
1.4 Op de bezwaarschriften van belanghebbende heeft de Ambtenaar bij uitspraak op bezwaar van 4 maart 2011 de onder 1.2 genoemde bedragen gehandhaafd.
1.5 Belanghebbende is tegen die uitspraken in beroep gekomen bij de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft de beroepen in de zaken onder nummer Awb 11/668, Awb 11/783 t/m 11/785, Awb 11/787 en Awb 11/794 t/m 11/828 gegrond verklaard, de legesaanslagen in die procedures verminderd tot € 65,35 en de uitspraken op bezwaar in zoverre vernietigd. Daarbij heeft de Rechtbank de Ambtenaar veroordeeld in de proceskosten van belanghebbende tot het bedrag van € 874 alsmede gelast dat de Ambtenaar het griffierecht van € 302 aan belanghebbende vergoedt. De Rechtbank heeft de beroepen in de zaken onder nummer Awb 11/782, Awb 11/786 en Awb 11/788 ongegrond verklaard.
1.6 Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, hierna: het Hof. De Ambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.7 Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier dat op deze zaak betrekking heeft, alsmede alle stukken die nadien, al dan niet met bijlagen, door partijen in hoger beroep zijn overgelegd.
1.8 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2013 te Leeuwarden. Daarbij zijn verschenen en gehoord mr. A namens belanghebbende, alsmede mr. B namens de Ambtenaar.
1.9 Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.
2. De vaststaande feiten
2.1 Belanghebbende voert een gastouderbureau als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko) en is als zodanig houder van een gastouderbureau in de zin van de Wko. Ingevolge artikel 1.1 van de Wko is een gastouderbureau een organisatie die gastouderopvang tot stand brengt en begeleidt en door tussenkomst van wie de betaling van ouders aan gastouders geschiedt.
2.2 Artikel 1.45, tweede lid, van de Wko brengt mee dat de houder van een gastouderbureau een aanvraag tot inschrijving in het LRK indient voor degene die door zijn tussenkomst voornemens is gastouderopvang te bieden. Belanghebbende heeft in haar hoedanigheid als houder van een gastouderbureau namens 36 gastouders bij de gemeente Lelystad een aanvraag ingediend voor het bieden van kinderopvang, en vervolgens nogmaals namens zeven gastouders.
2.3 De raad van de gemeente Lelystad heeft op 15 december 2009 de Legesverordening Lelystad 2010 (hierna: de Legesverordening) vastgesteld, waarin - onder meer - het volgende is opgenomen:
“(…)
Artikel 2 Belastbaar Pro feit
Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven terzake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3 Belastingplicht Pro
Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
Artikel 5 Tarieven Pro
1. De leges worden geheven naar de tarieven, op genomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
(…)”
2.4 De raad van de gemeente Lelystad heeft op 5 oktober 2010 de Legesverordening Lelystad oktober 2010 (hierna: de Legesverordening oktober 2010) vastgesteld. De Legesverordening oktober 2010 luidt, voor zover in deze zaak relevant, hetzelfde als de onder 2.3 genoemde Verordening. Bij de Legesverordening oktober 2010 is, voor zover relevant, de van toepassing zijnde tarieventabel gewijzigd in de zin dat voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een andere, niet in de titel van die tarieventabel genoemde vergunning, ontheffing of andere beschikking, het tarief van € 70 verschuldigd is. In de tarieventabel behorend bij de Legeserordening was voor deze categorie een tarief van € 65,35 opgenomen.
2.5 Aan belanghebbende is voor iedere aanvraag, steeds onder vermelding van de betreffende gastouder, een bedrag van € 70,00 leges in rekening gebracht. De Ambtenaar heeft zich ook in hoger beroep op het standpunt gesteld dat het bedrag van € 70,00 voor 40 van de 43 onderhavige zaken € 65,35 had moeten zijn. In hoger beroep is de toepassing van de juiste tarieventabel tussen partijen niet meer in geschil.
3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
3.1 Tussen partijen is kort gezegd in geschil of en, zo ja, aan wie de gemeente Lelystad leges in rekening mag brengen in verband met het in behandeling nemen van de aanvraag van een gastouderbureau tot inschrijven van een gastouder in het LRK.
3.2 Belanghebbende stelt in hoger beroep dat belanghebbende niet de belastingplichtige is ter zake van de bestreden legesheffing. Voorts stelt belanghebbende dat het in behandeling nemen van de aanvraag zozeer gelegen is in de sfeer van de publieke taakuitoefening door de Gemeente, en zozeer ondergeschikt is aan een individualiseer belang, dat het in behandeling nemen van een aanvraag van een gastouderbureau tot inschrijving van een gastouder in het LRK niet kan worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Voor zover de Legesverordening alsmede de Legesverordening oktober 2010 en de daarbij horende tarieventabel bepalen dat voor die dienst leges moeten worden betaald zijn deze daarom onverbindend, aldus belanghebbende. Voorts stelt belanghebbende dat de Legesverordening en de Legesverordening oktober 2010 onverbindend zijn omdat, samengevat, de rijksbijdragen voor de te verrichten diensten kostendekkend zijn zodat voor het heffen van leges geen plaats is. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en tot vernietiging van de legesnota’s.
3.3 De Ambtenaar is de tegengestelde mening toegedaan en stelt dat de aanvraag van een gastouderbureau tot inschrijving van een gastouder in het LRK in overheersende mate verband houdt met een individualiseerbaar belang. De Ambtenaar stelt voorts dat de rijksbijdragen niet kostendekkend zijn. De Ambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
4. Beoordeling van het geschil
4.1 Zoals blijkt uit artikel 3 van Pro de hiervoor – onder 2.3 – aangehaalde Legesverordening, is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend, belastingplichtig.
4.2 Deze bepaling moet, naar het oordeel van Hof, aldus worden uitgelegd dat zowel de feitelijke aanvrager (derhalve: degene die de aanvraag feitelijk indient) als degene ten behoeve van wie de aanvraag is gedaan door de Heffingsambtenaar als belastingplichtig kunnen worden aangemerkt. De Ambtenaar heeft daarin de keuze tussen één van beide. Anders dan belanghebbende betoogt, is in het geval waarin de aanvrager wordt vertegenwoordigd niet de vertegenwoordigde (de desbetreffende gastouder), maar de vertegenwoordiger (belanghebbende) de aanvrager in de zin van de Legesverordening. Belanghebbende kon dan ook zonder in strijd te komen met de Legesverordening als belastingplichtige ter zake van de onderhavige leges worden aangemerkt. Dat klemt in het onderhavige geval temeer daar artikel 1.45, tweede lid, van de Wko – zoals hiervoor – onder 2.2 – weergegeven, bepaalt dat de houder van een gastouderbureau (derhalve: belanghebbende) de enige is die een aanvraag tot inschrijving in het LRK voor degene die door zijn tussenkomst voornemens is gastouderopvang te bieden, kan indienen.
4.3 De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 9 september 2011, 10/04967, LJN BQ4105, BNB 2011/257, bevestigd dat door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet, indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
4.4 Naar partijen desgevraagd eenparig hebben verklaard is niet in geschil dat de relevante werkzaamheden van de Gemeente Lelystad bij een aanvraag van een gastouderbureau tot inschrijving van gastouders in het LRK bestaan uit:
- het in behandeling nemen van de aanvraag van de houder van het gastouderbureau,
- het eerste deel van de toets door de Gemeente (het zogeheten deel A),
- de registratie in het LRK,
- het tweede deel van de toets door de gemeente, dat zij uitbesteedt aan de dienst GGD (het zogeheten deel B).
Tezamen zal aan deze werkzaamheden hierna worden gerefereerd als: ‘het in behandeling nemen van de aanvraag’.
4.5 Belanghebbende heeft aangevoerd dat het in behandeling nemen van de aanvraag geen dienst is waarvoor op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet rechten kunnen worden geheven omdat, anders dan de Rechtbank heeft geoordeeld, bij het in behandeling namen van de aanvraag het algemeen maatschappelijk belang vooropstaat. Naar de mening van belanghebbende volgt dit uit (de totstandkoming van) de Wko.
4.6 Artikel 1.1 van de Wko definieert de gastouderopvang en het gastouderbureau. Aan de gastouderopvang stelt de Wko de voorwaarde dat de opvang plaatsvindt op het woonadres van de gastouder, met dien verstande dat op dit adres niet meer dan een voorziening voor gastouderopvang is gevestigd, of op het woonadres van een van de ouders van de kinderen voor wie de gastouder opvang biedt, dan wel op twee of meer van deze woonadressen. Ook geldt voor gastouderopvang de eis dat de opvang bestaat uit de gelijktijdige opvang van ten hoogste zes kinderen.
4.7 Naar het oordeel van het Hof volgt uit de inschrijving van de gastouder in het LRK dat sprake is van enig algemeen belang omdat hiermee een toets plaatsvindt door de gemeente, of de gastouder aan de bepaalde kwaliteitseisen voldoet. Ook hetgeen belanghebbende overigens over het algemeen belang heeft opgemerkt acht het Hof op zich niet onjuist.
4.8 Uit de Gemeentewet en de jurisprudentie van de Hoge Raad volgt echter dat doorslaggevend criterium in deze is of naast een geconstateerd algemeen belang tevens sprake is van een individualiseerbaar belang bij het in behandeling nemen van de aanvraag dat groter is dan het algemeen belang. Naar het oordeel van het Hof is hiervan sprake. Het in behandeling nemen van de aanvraag houdt rechtstreeks en in overwegende mate verband met het individuele belang van zowel het gastouderbureau als dat van de gastouders namens wie het gastouderbureau de aanvraag doet. Uit het systeem van de wettelijke bepalingen van de Wko volgt immers dat betalingen door ouders die gebruik maken van gastouderopvang aan de gastouders enkel via een gastouderbureau kan geschieden, en dat ouders die gebruik maken van gastouderopvang alleen via een verzoek tot in behandeling nemen van een aanvraag tot inschrijving in het LRK door een gastouderbureau aanspraak kunnen maken op een vergoeding voor de kinderopvang op de voet van de Wko. In zoverre is belanghebbendes hoger beroep ongegrond.
4.9 Voorts heeft belanghebbende gesteld dat de kosten die de gemeenten moeten maken voor het uitvoeren van deze taken ingevolge de Wko door het Rijk worden gedekt, zodat voor het heffen van leges geen plaats is. Het Hof volgt deze grief van belanghebbende niet.
4.10 Het Hof verwijst in dit kader onder meer naar de vragen van de leden van de Tweede Kamer en de antwoorden daarop van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de Minister), Vergaderjaar 2010-2011, nr. 2108, waarin de Minster als volgt heeft geantwoord:
“(…)Het heeft niet mijn voorkeur dat de gemeenten leges in rekening brengen. Gemeenten zijn daar echter wel toe bevoegd. In de Gemeentewet is bepaald dat gemeenten rechten mogen heffen voor diensten, maar daarop geen winst mogen maken. Dit is een algemeen principe in de bestuurlijke verhoudingen tussen rijk en gemeenten. Het spreekt voor zichzelf dat dergelijke algemene principes niet ter discussie kunnen worden gesteld op basis van ervaringen in één sector, de kinderopvang.
Verder is hier van belang dat de middelen die aan gemeenten beschikbaar zijn gesteld voor toezicht en handhaving op de kinderopvangsector via de reguliere sleutel worden verdeeld over gemeenten. Als gevolg daarvan kan het zijn dat gemeenten met relatief veel gastouders in het overgangsjaar 2010 niet geheel zijn gecompenseerd via het gemeentefonds. Vóór 2010 was immers niet bekend waar de gastouders zich in Nederland bevonden. Nu het Landelijk Register Kinderopvang is gevuld, is echter specifieke informatie beschikbaar over het aantal voorzieningen voor gastouderopvang per gemeente. Dit biedt de kans om de verdeelsleutel voor 2012 en de jaren daarna te verfijnen. De VNG onderzoekt deze mogelijkheid in overleg met de ministeries van BZK en SZW. Als dit lukt, verwacht ik dat het aantal gemeenten dat leges heft zal dalen.
De passage over lastenverzwaring waar u op wijst, heeft betrekking op de administratieve lasten die zouden toenemen als een vergunningplicht zou worden opgelegd. Deze administratieve lasten nemen niet toe als leges worden geheven. (…)”
4.11 Onder verwijzing naar het voorgaande heeft de Ambtenaar gesteld dat de bijdrage van het Rijk ter bestrijding van de kosten in 2010 niet kostendekkend is geweest ter bestrijding van de kosten van de uitvoering van de Wko voor de gemeente Lelystad. Het Hof ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen. Voorts acht het Hof aannemelijk de stelling van de Ambtenaar dat bedoelde bijdrage van het Rijk vermeerderd met de ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag geheven leges evenmin kostendekkend is geweest en dat de gemeente Lelystad in 2010 geen winst heeft gemaakt met de leges. Er is ook overigens niet gebleken van redenen om de Legesverordening onverbindend te verklaren.
Slotsom
Gelet op het voorgaande is het hoger beroep ongegrond.
5. Proceskosten
Het Hof ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. Beslissing
Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Polak, voorzitter, mr. J.A. Monsma en mr. P. van der Wal, in tegenwoordigheid van mr. A. Vellema als griffier.
De beslissing is op 5 februari 2013 in het openbaar uitgesproken.
De griffier, De voorzitter,
(A. Vellema) (E. Polak)
Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 13 februari 2013
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),
Postbus 20303,
2500 EH Den Haag.
Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.