ECLI:NL:GHARL:2022:7289

Uitspraak

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

locatie Arnhem

afdeling civiel recht, handel

zaaknummer gerechtshof 200.259.227

(zaaknummer rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem: 304133)

arrest van 23 augustus 2022

in de zaak van

1.[appellante] ,

2.
[appellant] ,

beiden wonende te [woonplaats1] ,

appellanten,

in eerste aanleg: eisers,

hierna: [appellante] en [appellant] , en gezamenlijk (in vrouwelijk enkelvoud): [appellanten] ,

advocaat: mr. C.J.R. van Binsbergen,

tegen:

de publiekrechtelijke rechtspersoon

Gemeente Overbetuwe,

zetelend te Elst, gemeente Overbetuwe,

geïntimeerde,

in eerste aanleg: gedaagde,

hierna: de Gemeente,

advocaat: mr. B. Oudenaarden.

1.Het verdere verloop van de procedure bij het hof

Het hof neemt de inhoud van het tussenarrest van 16 maart 2021 hier over. Het verdere verloop blijkt uit het proces-verbaal van de mondelinge behandeling van 6 oktober 2021. Na doorhaling van de zaak in verband met schikkingsonderhandelingen, hebben partijen bij akte van respectievelijk 10 mei en 24 mei 2022 (alsnog) arrest gevraagd. Vervolgens is arrest bepaald.

2.Kern van de zaak en de beslissing

2.1

Het geschil tussen partijen ziet op overheidsaansprakelijkheid. Een verbouwing en bewoning van een woning naast [appellanten] in strijd met het bestemmingsplan en een kwestie over de vergunning voor een mestplaat van [appellanten] hebben gedurende vele jaren tot een veelheid aan bestuursrechtelijke procedures geleid. De vraag die partijen verdeeld houdt is of de Gemeente aansprakelijk is jegens [appellanten] omdat zij, kort samengevat, volgens de stellingen van [appellanten] wel handhavend heeft opgetreden tegen de mestplaat van [appellanten] en niet tegen de illegale bewoning van de woning naast [appellanten] Voor de leesbaarheid van dit arrest vat het hof eerst nogmaals de feiten samen, en vult deze aan met recente ontwikkelingen.

2.2

[appellanten] woont sinds 1984 aan de [adres1] 41 te [woonplaats1] , waar zij een agrarisch bedrijf voert. Op het naastgelegen perceel aan de [adres1] 39 was tot 2001 eveneens een agrarisch bedrijf gevestigd. In dat jaar kocht de familie [naam1] een gedeelte van dat perceel en vroeg [naam1] een vergunning aan om de daar gelegen agrarische woning te verbouwen tot burgerwoning. Het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente heeft [naam1] in 2002 die vergunning verleend, terwijl op dat perceel de bestemming ‘recreatieve doeleinden’ rustte. Dit heeft geleid tot een veelheid aan bestuursrechtelijke procedures op initiatief van enerzijds [appellanten] en anderzijds [naam1] .

2.3

De bestuursrechter heeft in 2003 onherroepelijk vastgesteld dat de bouwvergunning

in strijd kwam met het bestemmingsplan en de vergunning is vervolgens herroepen, maar

daarna is nog een aantal uitspraken gevolgd omdat de Gemeente in de visie van [appellanten] niet of niet voortvarend genoeg handhavend wilde optreden. Op dat punt zijn verschillende besluiten van de Gemeente door de bestuursrechter vernietigd, in het bijzonder de besluiten van 14 juni 2005, 13 juni 2006, 19 februari 2013 en 18 juni 2013, maar ook een aantal besluiten overeind gebleven, in het bijzonder de besluiten van 2 juli 2008, 7 oktober 2008, 9 december 2008, 21 januari 2009, 1 juni 2010, 21 december 2011 en 28 februari 2012. In de tussentijd werd ook het besluit van 21 april 2009 tot vaststelling van een bestemmingsplan, dat voorzag in het toekennen van een woonbestemming, door de Afdeling bestuursrechtsspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling bestuursrechtspraak) vernietigd. Uiteindelijk heeft [naam1] de woning in 2014 verlaten na een nader handhavingsbesluit van 10 september 2013, dat onherroepelijk werd bij een uitspraak van de

Afdeling bestuursrechtspraak van 23 juli 2014. Het pand staat nu leeg.

2.4

Daarnaast rees er een probleem met de mestplaat van [appellanten] , waarvoor in 1987 een vergunning werd verleend, maar die in 1988 in strijd met die vergunning werd

uitgebreid. Die mestplaat was volgens [naam1] en de Gemeente te dicht bij het pand van [naam1] gesitueerd. [naam1] heeft de Gemeente verzocht om hiertegen handhavend op te treden. Dit heeft de Gemeente gedaan bij besluit van 6 maart 2008 (welk besluit betrekking had op verschillende overtredingen en in beroep is geschorst door de Afdeling bestuursrechtspraak) en later bij handhavingsbesluiten van 23 april 2013 en 31 mei 2016. In de procedure van [appellanten] tegen dat laatste handhavingsbesluit, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 31 juli 2019 – in zoverre terugkomend op zijn uitspraak van 16 september 2015 over het eerdere handhavingsbesluit – beslist dat er geen omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ noch voor afwijken van het bestemmingsplan is vereist voor de uitbreiding van de mestplaat, en het besluit van 31 mei 2016 herroepen.

2.5

[appellanten] heeft in deze civiele procedure in eerste aanleg een verklaring voor recht gevorderd dat de Gemeente jegens haar onrechtmatig heeft gehandeld en aansprakelijk is voor de materiële en immateriële schade die zij als gevolg van deze onrechtmatige besluiten/gedragingen heeft geleden en nog zal lijden. De Gemeente heeft de vorderingen bestreden. Bij tussenvonnis van 15 november 2017 heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld om zich uit te laten over een aantal geschilpunten. Vervolgens heeft de rechtbank bij (eind)vonnis van 10 oktober 2018, kort gezegd, de vordering van [appellanten] afgewezen. [appellanten] is in hoger beroep opgekomen tegen de inhoud van beide vonnissen.

2.6

In hoger beroep heeft [appellanten] haar eis gewijzigd. Blijkens de memorie van grieven gaat het [appellanten] kort gezegd om het algehele optreden van de Gemeente dat blijk geeft van een strategie waarbij [appellanten] onrechtmatig is bejegend, niet alleen door onjuiste besluiten maar door een stelselmatige benadeling van haar door de Gemeente in verhouding tot [naam1] . Primair vordert [appellanten] veroordeling van de Gemeente tot vergoeding van de door haar geleden schade ten gevolge van de handelwijze van de Gemeente zoals beschreven in de zijdens [appellanten] ingediende processtukken, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Subsidiair vordert [appellanten] vergoeding van de door haar geleden schade ten gevolge van de door de Gemeente genomen besluiten voor zover die door de bestuursrechter zijn vernietigd, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

2.7

Het hof komt de slotsom dat de primaire vordering van [appellanten] niet toewijsbaar is. Wat de subsidiaire vordering betreft, oordeelt het hof dat er bij drie besluiten van de Gemeente gronden aanwezig zijn voor aansprakelijkheid. Het hof zal het eindvonnis van 10 oktober 2018 in verband daarmee vernietigen, met verwijzing naar de schadestaatprocedure. Hieronder legt het hof uit hoe het tot zijn oordeel komt.

3.De motivering van de beslissing in hoger beroep

Wat [appellanten] vordert

3.1

Vooropgesteld wordt dat van [appellanten] , die zich beroept op de rechtgevolgen van gesteld onrechtmatig handelen van de Gemeente over de periode van 2002 tot en met 2019, verwacht mag worden dat zij zo concreet mogelijk onderbouwt waarin de onrechtmatigheid jegens haar is gelegen en welke gevolgen dit heeft gehad. Een belangrijk aspect van de oordeelsvorming van de rechtbank in eerste aanleg was dat [appellanten] haar vordering, ook na aanpassing ervan, heel breed heeft ingestoken zonder deze toe te spitsen op bepaalde besluiten of handelingen van de Gemeente, ook nadat de rechtbank haar bij tussenvonnis uitdrukkelijk tot concretisering van de onrechtmatigheid en de schade had uitgenodigd. In hoger beroep lag datzelfde aspect mede ten grondslag aan de afwijzing van de incidentele vordering op de voet van artikel 843a Rv bij het arrest in het incident van 3 december 2019; er is door [appellanten] niet concreet gemaakt dat ‘gezwarte’ passages uit de opgevraagde stukken een rol zouden (kunnen) spelen in verband met de ‘opstellingen, gedragingen en handelingen’ van de Gemeente, die volgens [appellanten] stelselmatig op haar benadeling waren gericht.

3.2

De grieven van [appellanten] houden naar de kern genomen in dat de Gemeente ter benadeling van [appellanten] in verhouding tot [naam1] met alle mogelijke middelen de verplichting heeft gefrustreerd om op de vele verzoeken van [appellanten] over te gaan tot het nemen van handhavingsmaatregelen tegen de illegale bewoning door [naam1] . Dat deed de Gemeente door ten gunste van [naam1] voortdurend aan te sturen op legalisering van de bewoning en met begunstigingstermijnen. In contrast daarmee trachtte de Gemeente [appellanten] financieel en emotioneel uit te putten door lange procedures en door haar onder druk te zetten om af te zien van procedures en verzoeken tot handhaving tegen [naam1] , via het telkens weer opwerpen van problemen met de vergunning voor de mestplaat en het overijld en te zwaar handhaven daarop. Volgens [appellanten] levert dit samenstel van besluiten en gedragingen (handelen en nalaten) van de Gemeente, waaronder begrepen beleid en feitelijk handelen, ter benadeling van [appellanten] in verhouding tot [naam1] – hierna ook: de benadelingsstrategie (in de woorden van [appellanten] ook wel ‘uitrookstrategie’) – een schending op van verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur en tevens een onrechtmatige daad (inbreuk op recht en strijd met de maatschappelijke betamelijkheid). Althans zijn volgens [appellanten] de besluiten van de Gemeente, ook wanneer deze in stand zijn gebleven bij de bestuursrechter, onrechtmatig jegens haar, nu deze haar onevenredig treffen in haar belangen en in strijd zijn met haar grondrechten (effectief rechtsmiddel, privéleven, eigendom). Dat een besluit onaantastbaar is bij de burgerlijke rechter op grond van formele rechtskracht laat onverlet dat het samenstel van handelen onrechtmatig kan zijn, zo stelt [appellanten] onder verwijzing naar de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad in het arrest van 16 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1178 (Aardbevingsschade Groningen).

3.3

Het hof stelt vast dat de primaire vordering van [appellanten] in hoger beroep nog steeds heel breed is geformuleerd. De vordering tot schadevergoeding wegens de gestelde benadelingsstrategie (of uitrookstrategie) van de Gemeente verschilt niet wezenlijk van de vordering wegens de gestelde voortdurende onrechtmatige daad van de Gemeente in eerste aanleg. Dat gaat in mindere mate op voor de subsidiaire vordering van [appellanten] , in die zin dat deze is gegrond op schadeplichtigheid van de Gemeente voor door de bestuursrechter vernietigde (dan wel door het bestuursorgaan ingetrokken of herroepen) besluiten waarbij [appellanten] betrokken was. [appellanten] heeft gepersisteerd bij haar vorderingen nadat op haar verzoek door het hof een voorlopig getuigenverhoor was gelast en getuigen waren gehoord in juli en november 2020. Naar het hof begrijpt, strekt de subsidiaire vordering er toe dat [appellanten] in rechte vastgesteld wil zien voor welke door de bestuursrechter vernietigde besluiten de Gemeente jegens haar aansprakelijk is, waarna de omvang van haar daardoor geleden schade in de schadestaatprocedure wordt vastgesteld. De Gemeente heeft zich ook langs deze lijnen verweerd.

3.4

De grieven lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Het hof zal hierna eerst beoordelen of er sprake is van aansprakelijkheid van de Gemeente jegens [appellanten] in verband met de gestelde benadelingsstrategie. Vervolgens komt de vraag aan de orde naar de aansprakelijkheid van de Gemeente op grond van vernietigde besluiten.

Aansprakelijkheid Gemeente in verband met benadelingsstrategie

3.5

[appellanten] voert aan dat zij de algehele opstelling en het geheel van gedragingen van de Gemeente van 2002 tot en met 2019 aan haar vorderingen ten grondslag legt. Het hof stelt evenwel vast dat het feitencomplex waar het in dit geschil om gaat, steeds draait om de bestuursrechtelijke procedures en de uitkomst daarvan. Aan het steeds opnieuw gedwongen worden om bestuursrechtelijke procedures te voeren en handhavingsverzoeken in te dienen in verband met besluiten van de Gemeente relateert [appellanten] ook haar gestelde schade. Feit is, dat er besluiten vernietigd zijn door de bestuursrechter, waarvan de onrechtmatigheid voor dit hof dus vaststaat. Er zijn echter ook besluiten bij de bestuursrechter in stand gebleven, zoals die inzake de aan [naam1] gegeven begunstigingstermijnen, waarvan de rechtsgeldigheid en de rechtmatigheid (formele rechtskracht) dus uitgangspunt is voor het hof. Het hof gaat niet mee in het standpunt van [appellanten] dat er hier een uitzondering geldt voor de formele rechtskracht of dat ondanks de formele rechtskracht van de besluiten, van onrechtmatigheid van de besluitvorming moet worden uitgegaan op grond van een samenstel van gedragingen van de Gemeente. [appellanten] ziet er met name aan voorbij, dat de Gemeente niet alleen binnen de geldende kaders van wet en jurisprudentie ten aanzien van de concrete besluitvorming een zekere (beoordelings-)ruimte toekwam, maar ook dat de Gemeente bij de vraag naar de concrete handhaving, naast het algemeen belang meerdere gerechtvaardigde belangen diende te betrekken en daarin een afweging moest maken. Dat de bouwvergunning voor [naam1] niet in stand was gebleven, betekende niet dat [naam1] in het geheel geen rechten had. Voor zover [appellanten] de Gemeente verwijt het belang van [naam1] te hebben gesteld boven het belang van de naleving van (de wet en) rechterlijke uitspraken, ziet zij eraan voorbij dat er ook rechterlijke uitspraken ten gunste van [naam1] zijn gewezen. [appellanten] kan haar belang dus ook niet vereenzelvigen met deugdelijke rechtshandhaving, noch het door de Gemeente rekening houden met het belang van [naam1] vereenzelvigen met handelen in strijd met haar publieke taak. [appellanten] heeft verder onvoldoende onderbouwd dat er grondrechten (artikelen 6, 13 en 8 EVRM en artikel 1 Eerste Protocol) van haar in het geding waren die door de Gemeente zijn aangetast. Het enige grondrecht dat direct speelde bij de besluitvorming was het woonrecht van [naam1] . Dat er besluiten door de bestuursrechter zijn vernietigd, betekent nog niet dat de Gemeente onder het EVRM beschermde rechten van [appellanten] heeft geschonden. Voor zover [appellanten] betoogt dat er gelet op de prejudiciële beslissing van de Hoge Raad met betrekking tot de aardbevingsschade in Groningen een ander toetsingskader moet worden aangelegd, gaat het hof ook daar niet in mee. Het feitencomplex, de omvang en de context van het Groningse aardbevingsdossier, waaronder de betrokkenheid van de (centrale) overheid als wetgever, zijn van geheel andere orde dan het voorliggende geschil.

3.6

[appellanten] stelt in hoger beroep enerzijds dat de benadelingsstrategie van de Gemeente begon in 2004, en anderzijds dat het onrechtmatig handelen van de Gemeente jegens haar begon met het besluit van 6 februari 2002. Met dat besluit heeft het college van burgemeester en wethouders van de Gemeente (hierna: B&W) [naam1] de door hem aangevraagde bouwvergunning verleend voor de verbouwing van zijn woonhuis. Met de rechtbank stelt het hof voorop dat het besluit van 6 februari 2002 niet onrechtmatig was tegenover [appellanten] Het bestaande bouwwerk op het perceel van [naam1] werd eerder ook al voor bewoning gebruikt. B&W meende op grond van het overgangsrecht gehouden te zijn tot de vergunningverlening, en heeft een pleitbaar standpunt in het voordeel van [naam1] ingenomen dat achteraf niet werd onderschreven door de bestuursrechter. Een beslissing in het nadeel van een buurman, [appellanten] , die in beroep wordt vernietigd door de bestuursrechter, is niet zonder meer onrechtmatig jegens die buurman. Concrete feiten of omstandigheden die dit anders zouden maken zijn ook in hoger beroep niet gesteld of gebleken. Nadat [appellanten] tegen het besluit om de bouwvergunning te verlenen met succes van rechtsmiddelen gebruik had gemaakt, heeft B&W, na de uitspraak van de bestuursrechter van 24 april 2003 (waarbij de beslissing op bezwaar van 18 juni 2002 werd vernietigd), de bouwvergunning bij besluit van 28 juli 2004 alsnog geweigerd. Het verwijt dat de Gemeente zou hebben getracht om [appellanten] te bewegen af te zien van het benutten van rechtsmiddelen tegen de bouwvergunning, wat hier verder van zij, mist dus relevantie.

3.7

[appellanten] heeft gesteld dat B&W na de herroeping van de bouwvergunning bij het besluit van 28 juli 2004 adviezen over handhaving heeft genegeerd. Het is echter niet onjuist of onrechtmatig als een bestuursorgaan ervoor kiest om ambtelijke adviezen niet (volledig) op te volgen. De Gemeente heeft er daarbij terecht op gewezen dat de bezwaren van [appellanten] in hoofdzaak zijn gericht tegen een extern advies dat door de (ambtenaren van de) Gemeente niet één-op-één is overgenomen, en waarbij het verwijt van [appellanten] nu juist luidt dat het wél is overgenomen. Waar het ook hier in verband met de vordering op aankomt, is of uit de gang van zaken volgt dat er sprake is geweest van een eenzijdig vóór [naam1] en tégen [appellanten] gerichte koers van de Gemeente. Dat is naar het oordeel van het hof niet het geval. De Gemeente is weliswaar niet meteen gaan handhaven tegen [naam1] , maar daarbij heeft meegespeeld, zoals blijkt uit het besluit van 28 juli 2004, dat de kosten van het ongedaan maken van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik en verbouwing van het pand van [naam1] aanzienlijk zijn. Het hof acht het ook goed voorstelbaar dat het belang van [naam1] om met zijn gezin in de woning te (blijven) wonen door de Gemeente als zwaarwegend is aangemerkt. Zoals eveneens blijkt uit het besluit van 28 juli 2004, speelde verder mee dat de mestplaat van [appellanten] op 22 meter afstand van de woning van [naam1] lag, in plaats van de door het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer voorgeschreven 25 meter. Dat kwam volgens de Gemeente omdat de mestplaat van [appellanten] was uitgebreid in strijd met de ervoor verleende bouwvergunning. Dat probleem gold dus los van de bewoning door [naam1] ; het ging immers om de vergunningseisen voor de mestplaat zelf. Dat de Gemeente in de afstand van de woning tot de mestplaat een probleem zag dat ook op het bord lag van [appellanten] , getuigt dus niet van een benadelingsstrategie, al heeft [appellanten] dat dan anders geïnterpreteerd.

3.8

Dat geldt naar het oordeel van het hof ook in het licht van de afwijzende besluiten van de Gemeente naar aanleiding van de handhavingsverzoeken van [appellanten] In 2006 en 2007 heeft de bestuursrechter besluiten waarin de Gemeente het verzoek van [appellanten] afwees om handhavend op te treden tegen de bewoning door [naam1] in strijd met het bestemmingsplan en binnen hun eigen milieucirkel, vernietigd. Het ging er daarbij om dat de Gemeente het algemeen belang van rechtshandhaving niet, althans niet op de juiste manier, bij haar besluitvorming had betrokken, omdat de bewoning door [naam1] in strijd was met het geldende bestemmingsplan. De Gemeente had ook niet onderbouwd dat er sprake was van een overtreding van geringe aard en ernst, noch dat de belangen van derden (lees: [appellanten] ) niet worden geschaad door het eventueel achterwege blijven van handhavend optreden. Met de rechtbank stelt het hof echter vast dat er daarna nog talloze besluiten volgden, waaronder besluiten waarbij aan [naam1] weliswaar handhaving werd aangezegd, maar daarbij een begunstigingstermijn werd gegeven. Tegen deze besluiten heeft [appellanten] ook rechtsmiddelen aangewend, maar deze besluiten zijn overeind gebleven bij de bestuursrechter. Daarmee kan het niet-handhavend optreden jegens [naam1] op grond van de hem gegunde begunstigingstermijnen niet als onrechtmatig jegens [appellanten] worden aangemerkt. Dat geldt ook voor het alsnog afzien van handhaving vanwege concreet zicht op legalisering, bij besluit van 21 januari 2009, waartegen [appellanten] tevergeefs is opgekomen. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft bij uitspraak van 24 maart 2010 (ECLI:RVS:2010:BL8741) onderschreven dat B&W zich ten tijde van het nemen van het desbetreffende besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat op dat moment concreet zicht op legalisering bestond en dat het daarom in redelijkheid alsnog kon weigeren om gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden.

3.9

De Gemeente heeft bovendien langdurig – het zwaartepunt ligt in 2008/2009 – geprobeerd om tot een totaaloplossing te komen waar alle partijen zich in zouden kunnen vinden. De Gemeente werd op dat moment al geruime tijd geconfronteerd met twee partijen die lijnrecht tegenover elkaar stonden en die elk besluit aanvochten bij de bestuursrechter, en heeft gekeken hoe ze het probleem voor beide partijen goed kon oplossen. Die insteek blijkt ook uit de verklaringen van [naam2] , [naam3] , [naam4] en [naam5] ter gelegenheid van het voorlopig getuigenverhoor. Het sloot ook aan op de eigen insteek van [appellanten] om, zoals zij ter zitting bij het hof heeft verklaard, een dialoog tot stand te brengen. Dat volgde ook al uit de brief van 12 februari 2008 van de (door [appellanten] ingeschakelde) Nationale ombudsman aan B&W, om in onderling overleg te werken aan een voor alle partijen bevredigende oplossing omtrent een verzoek om handhaving. De Gemeente kon er daarbij niet omheen dat voor [naam1] in elk geval van belang was of er een woonbestemming op zijn perceel kon worden gerealiseerd. De afstand tussen het woonhuis van [naam1] en de bedrijfsgebouwen van [appellanten] vormde een probleem, zoals bleek uit het besluit van 28 juli 2004, vanwege de door het Besluit mestbassins voorgeschreven afstand van 50 meter van de mestkelder van [appellanten] tot de woning van [naam1] , maar dat gold ‘eigenlijk’ ook bij de op het perceel van [naam1] rustende bestemming recreatieve doeleinden. Het besluit van 6 maart 2008 maakte duidelijk dat de Gemeente ook voor de mestplaat het voorschrift van 50 meter afstand wilde gaan volgen, gebaseerd op het Besluit landbouw milieubeheer; ook de feitelijke bewoning maakte de woning van [naam1] tot een (geur)gevoelig object waarmee rekening gehouden moest worden. Bij brief van 4 augustus 2008 deelde de Gemeente nog aan [appellanten] mee dat “
het werkelijke probleem” was, dat de opslag van vaste mest niet op een afstand van 50 meter van het pand van [naam1] lag. Daarnaast speelde de discussie of bij uitbreiding van de veestapel van [appellanten] op grond van de Wet geurhinder en veehouderij de voorgeschreven afstand van de veestallen tot de woning van [naam1] ook 50 meter moest zijn, en of er een (nieuwe) vergunning nodig was voor het bedrijf op grond van de Wet milieubeheer. De Gemeente meende dat in deze complexe situatie, een compromis met een totaaloplossing gevonden zou kunnen worden door enerzijds de verplaatsing van de bedrijfsgebouwen van [appellanten] en anderzijds de legalisering van de bewoning door [naam1] via een herziening van het bestemmingsplan. In dit verband is het advies van wethouder [naam2] , dat [naam1] via het indienen van een verzoek om een bouwvergunning het bestemmingplan voor zijn perceel in procedure kon brengen, te beschouwen als onderdeel van het streven naar een totaaloplossing, en getuigt het niet van (‘procesadvisering’ aan [naam1] als onderdeel van) een benadelingsstrategie. De Gemeente is immers ook bereid geweest om tot een finale regeling met [appellanten] te komen.

3.1

Dit laatste werd haalbaar geacht als de mestopslag en de stal van [appellanten] 50 meter verplaatst zouden worden. De Gemeente heeft een daartoe strekkend voorstel, te realiseren op kosten van de Gemeente, gedaan op 19 augustus 2008. Daarmee had de zaak beklonken kunnen zijn. In reactie gaf [appellanten] bij brief van 15 september 2008 aan dat zij dat voorstel accepteerde, inclusief de planologisch regeling ervan voor haar perceel, maar met de kanttekening “
Verdere planologische aanpassing wordt door ons niet toegestaan”. De Gemeente, die dit als een nadere voorwaarde van [appellanten] bij het voorstel heeft opgevat, wilde in gesprek gaan. Daar is [appellanten] niet op ingegaan, omdat zij geen vertrouwen had in de Gemeente en stond op schriftelijke afdoening (brief van 8 oktober 2008). De Gemeente heeft in reactie haar voorstel vervallen verklaard. Nadat het rapport van de Nationale ombudsman van 16 maart 2009 (2009/049) was verschenen, heeft de Gemeente op 3 april 2009 een tweede aanbod aan [appellanten] gedaan. Dit tweede aanbod hield in dat er een nieuwe veestal, eventueel in samenhang met een andere stal, zou worden opgericht passend binnen de geur- en milieuwet- en regelgeving, dat de mestopslag zou worden verplaatst naar 50 meter, dat de bestaande stallen dan voor andere doeleinden zouden worden gebruikt, een en ander inclusief medewerking aan vergunningen en de planologische regeling, en alles op kosten van de Gemeente. Het tweede aanbod is niet geaccepteerd. Zoals ter zitting bij het hof naar voren kwam, hinkte [appellanten] kennelijk op twee gedachten: aan de ene kant wilde zij nog met de Gemeente in gesprek, en aan de andere kant niet meer. Er zijn door [appellanten] in die zin te veel tegenstrijdige signalen afgegeven. Het hof acht het voorstelbaar dat de Gemeente door deze opstelling van [appellanten] geen heil meer zag in het nogmaals trachten om tot een afspraak over de verplaatsing van de bedrijfsgebouwen te komen. De gedachte van de Gemeente om aansluitend te proberen de situatie bij [naam1] te legaliseren was als zodanig niet onrechtmatig jegens [appellanten] Er bestond op dat moment ook concreet zicht op legalisering, dat blijkens de discussie in de raadsvergadering van 21 april 2009 een rol heeft gespeeld bij de afweging door de Gemeente. In de uitspraak van 24 maart 2010 (ECLI:RVS:2010:BL8740) waarin de Afdeling bestuursrechtspraak het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigde omdat de mogelijkheden van bedrijfsuitbreiding van [appellanten] onvoldoende waren onderzocht, is ook vastgesteld dat het onderzoek van (de raad van) de Gemeente naar de gevolgen van het bestemmingsplan voor de bestaande bedrijfsvoering van [appellanten] toereikend is geweest. Tegen de hierboven geschetste achtergrond, en omdat de gevolgen voor [naam1] ingrijpend waren, valt het naar het oordeel van het hof te billijken dat de Gemeente de feitelijke handhaving tegen [naam1] pas echt startte toen alle rechtsmiddelen waren uitgeput. Dit geeft ook geen blijk van een benadelingsstrategie door het structureel negeren van rechterlijke uitspraken ten nadele van [appellanten]

3.11

Kort nadat de Afdeling bestuursrechtspraak het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan had vernietigd, heeft B&W bij handhavingsbesluit van 1 juni 2010 besloten om daadwerkelijk te gaan handhaven jegens [naam1] . Daarbij werd de termijn, waarbinnen aan de lasten tot afbraak van het reeds gebouwde en beëindiging van het gebruik als woning moest zijn voldaan, gesteld op 1 januari 2012. Deze termijn is later tot tweemaal toe verlengd. Ook tegen deze besluiten zijn zowel door [naam1] als door [appellanten] rechtsmiddelen aangewend, hetgeen ertoe heeft geleid dat de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraken van 28 februari 2012 en 6 juni 2012 enerzijds weliswaar de last tot herstel van het pand in oude toestand heeft vernietigd maar de last tot beëindiging van de bewoning in stand heeft gelaten, maar anderzijds ook de toegepaste begunstiging in stand heeft gelaten, waaronder de verlenging van de op 1 juni 2010 opgelegde last onder dwangsom. Dit brengt mee dat het hof op grond van de formele rechtskracht van die uitspraak van de hoogste bestuursrechter ook de begunstiging in de periode van 1 juni 2010 tot 4 weken na de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak voor rechtmatig moet houden. Daarna volgden eerst besluiten waarbij [naam1] wel de permanente bewoning maar niet de recreatieve bewoning werd verboden, hetgeen geen stand hield bij de bestuursrechter (rechtbank 15 augustus 2013, Afdeling bestuursrechtspraak 23 juli 2014), maar uiteindelijk werd [naam1] bij het besluit van 10 september 2013 gelast om binnen zes weken ook de recreatieve bewoning te staken. Dit laatste besluit was zeker niet onrechtmatig jegens [appellanten] , ook al kon dit niet worden tenuitvoergelegd, omdat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak op verzoek van [naam1] bij voorlopige voorziening van 11 november 2013 het besluit schorste. Dit kan de Gemeente niet worden verweten. Na de einduitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 23 juli 2014 heeft [naam1] de woning verlaten.

3.12

Op grond van deze hele gang van zaken verwerpt het hof het verwijt van [appellanten] dat de Gemeente eindeloos heeft ingezet op pogingen tot legalisering van de situatie op het perceel van [naam1] met evident kansloze besluiten, die op misbruik van procesrecht neerkomen. Ook in dit opzicht ziet het hof onvoldoende aanknopingspunten om te kunnen vaststellen dat de algehele opstelling en gedragingen van de Gemeente wijzen op een stelselmatige benadeling van [appellanten] in verhouding tot [naam1] . Het hof betrekt hier nog bij dat de Gemeente andersom ook niet meteen is overgegaan tot handhavend optreden in verband met de mestplaat. Het besluit van de Gemeente van 6 maart 2008, waar [appellanten] op wijst, noemt weliswaar de mestplaat maar vond zijn aanleiding in twee reguliere milieucontroles bij [appellanten] in 2007 en zag op allerlei verschillende overtredingen. Daarbij kreeg [appellanten] een begunstigingstermijn van de Gemeente en kwam het niet daadwerkelijk tot handhaving (nadat het besluit van 6 maart 2008 door de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 28 mei 2008 was geschorst). De handhaving tegen de mestplaat gebeurde, op verzoek van [naam1] , feitelijk in een veel later stadium, vanaf 2013. Die handhaving zag op de vergunning voor de mestplaat zelf en stond los van de vraag of deze op een bepaalde afstand moest liggen. Nadat [naam1] allang de woning had verlaten, is het standpunt dat een omgevingsvergunning nodig was voor de mestplaat onjuist gebleken met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 31 juli 2019. Maar voordien heeft het stand gehouden bij de Afdeling bestuursrechtspraak (uitspraak van 16 september 2015). Dat de Afdeling bestuursrechtspraak in 2019 is ‘omgegaan’ betekent niet dat de Gemeente te kwader trouw of als onderdeel van een benadelingsstrategie de kwestie van de vergunning voor de mestplaat aan de orde heeft gesteld. Daarmee valt ook het doek voor de stelling van [appellanten] dat de Gemeente handhaving tegen [appellanten] louter als pressiemiddel heeft ingezet om haar ertoe te bewegen het verzet tegen de bewoning door [naam1] op te geven.

3.13

[appellanten] heeft verder nog gesteld dat de benadelingsstrategie blijkt uit het feit dat de Gemeente aan [naam1] zijn advocaatkosten heeft betaald, maar niet aan [appellanten] Het hof gaat ook hier niet in mee. Het ontbreekt aan voldoende inzicht in de facturen van de advocaat van [naam1] om vast te kunnen stellen dat [naam1] ’s (proces)kosten volledig zijn betaald door de Gemeente. Dat de Gemeente heeft bijgedragen aan de kosten van [naam1] voor het mediationtraject in het kader van het feitelijk vertrek van [naam1] na het ingezette handhavingstraject vanaf 2010 is niet onrechtmatig te achten. De Gemeente heeft ook voor [appellanten] mediationkosten (in een later traject) betaald. Van een aan de Gemeente toe te rekenen doorbreking van het ‘level playing field’ tussen [naam1] en [appellanten] was dus ook geen sprake. Overigens blijkt uit de pleitnotities van [appellanten] van 13 september 2018 dat de meeste kosten van de procedures van [appellanten] gedekt zijn door haar rechtsbijstandverzekering.

3.14

Het hof komt al met al tot de slotsom dat [appellanten] onvoldoende (concreet) heeft onderbouwd dat er sprake is geweest van een samenstel van gedragingen of strategie van de Gemeente gericht op de benadeling van [appellanten] in verhouding tot [naam1] . De Gemeente is niet op die grond aansprakelijk uit (een voortdurende) onrechtmatige daad. Dat aan de bewoning door [naam1] na de herroeping van de bouwvergunning (pas) tien jaar later een einde is gekomen en dat aan de handhaving tegen de mestplaat van [appellanten] (pas) in 2019 een einde is gekomen, wijst ook als zodanig niet op onrechtmatig handelen of nalaten van de Gemeente jegens [appellanten] Gedurende dat tijdsverloop door de rechter getoetste en rechtmatig bevonden besluiten worden daarbij niet achteraf alsnog onrechtmatig omdat uiteindelijk na veelvuldig procederen ten gronde anders wordt beslist. De primaire vordering van [appellanten] stuit op al het voorgaande af.

Aansprakelijkheid Gemeente in verband met vernietigde besluiten

3.15

De subsidiaire vordering van [appellanten] strekt er toe dat het hof vaststelt voor welke vernietigde besluiten die schade bij [appellanten] hebben veroorzaakt, de Gemeente aansprakelijk is. Met inachtneming van al het voorgaande, acht het hof de Gemeente in verband met drie besluiten aansprakelijk jegens [appellanten] Het gaat om het besluit van 21 april 2009 tot vaststelling van het gewijzigde bestemmingsplan dat werd vernietigd door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 24 maart 2010. Het gaat verder om het besluit van 19 februari 2013, zoals gewijzigd bij besluit van 18 juni 2013, om niet met een dwangsom tegen recreatieve bewoning van [naam1] op te treden, dat werd vernietigd bij uitspraak van de rechtbank van 15 augustus 2013 zoals bekrachtigd door de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 23 juli 2014. Ten slotte gaat het om het handhavingsbesluit (last onder dwangsom) tegen de mestplaat van 31 mei 2016, dat werd herroepen bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 31 juli 2019. De Gemeente heeft de onrechtmatigheid van de vernietigde besluiten erkend, maar partijen twisten erover waartoe die onrechtmatigheid zich (al of niet) uitstrekt, en of er schade uit kan zijn voortgevloeid. Het hof overweegt als volgt.

Wijziging bestemmingsplan

3.16

Het hof stelt vast dat in ieder geval vanaf het besluit van 28 juli 2004 duidelijk was dat de afstand van de bedrijfsgebouwen van [appellanten] tot de bebouwing op het perceel van [naam1] door de Gemeente als een probleem werd gezien. Het ging er concreet om, zo was in elk geval vanaf het besluit van 6 maart 2008 duidelijk, dat de mestopslag en mogelijk ook de veestallen van [appellanten] op een afstand van 50 meter van de bebouwing op het perceel van [naam1] moesten staan. Aangezien dit probleem vanwege de
feitelijkebewoning door [naam1] al onderdeel was van de door de Gemeente ingezette zoektocht naar een compromis met een totaaloplossing – die niet is bereikt – heeft het hof er begrip voor dat [appellanten] zich serieus zorgen maakte over wat het zou betekenen voor haar bedrijf als het bestemmingsplan gewijzigd zou worden met een woonbestemming voor [naam1] , zoals met het besluit van 21 april 2009 door de Gemeente is beoogd. Ook als dit besluit moet worden gezien als een poging van de Gemeente om langs andere weg uit de impasse te komen, blijft staan dat het maar de vraag was of het wel mogelijk zou zijn geweest om af te wijken van de maximale geurcirkel en om binnen de milieuregels het bestemmingsplan van kracht te laten zijn. De Gemeente heeft gesteld (onder meer verwijzend naar ambtelijke adviezen van 22 en 26 februari 2008) dat het aanvaardbaar was om het bestemmingsplan in procedure te brengen, omdat daardoor geen extra milieubelemmeringen voor de bedrijfsvoering van [appellanten] zouden ontstaan. Dat is echter niet vast komen te staan. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft (na schorsing van het plandeel met de bestemming ‘wonen’ door de voorzitter bij uitspraak van 18 september 2009) bij de meergenoemde uitspraak van 24 maart 2010 het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigd, omdat de (raad van de) Gemeente bij de voorbereiding daarvan ten onrechte (in strijd met de daarbij te betrachten zorgvuldigheid) onvoldoende heeft onderzocht wat de consequenties zijn voor de uitbreidingsmogelijkheden van het bedrijf van [appellanten] Indien [appellanten] haar bedrijf wenst uit te breiden, is onzeker of er een milieuvergunning zal kunnen worden verleend, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.

3.17

Naar het oordeel van het hof volgt uit het voorgaande dat het toekennen van de woonbestemming aan het perceel van [naam1] door de Gemeente zonder nader onderzoek naar het belang van [appellanten] om haar bedrijf te kunnen uitbreiden, onrechtmatig was jegens [appellanten] en dat de Gemeente aansprakelijk is voor de schade die [appellanten] daardoor geleden heeft. Daar doet niet aan af, dat door de Afdeling bestuursrechtspraak niet is vastgesteld dát de legalisering van de situatie bij [naam1] een bedrijfsuitbreiding van [appellanten] noodzakelijkerwijs zou hebben belemmerd. De onzekerheid daarover is immers te wijten aan de onzorgvuldigheid van de Gemeente bij de voorbereiding van het besluit. De Gemeente heeft overigens niet, althans niet onderbouwd, gesteld dat bedrijfsuitbreiding van [appellanten] – in alle richtingen – onmogelijk was, ook zonder de bewoning door [naam1] . Als dat zo was geweest, had de Gemeente haar compromisvoorstellen van 19 augustus 2008 en 3 april 2009 ook niet kunnen doen.

Recreatieve bewoning

3.18

De Gemeente heeft bij besluit van 19 februari 2013, zoals gewijzigd bij besluit van 18 juni 2013, het bezwaar van [appellanten] afgewezen om, kort gezegd, de last onder dwangsom tegen [naam1] te beperken tot het verbod op permanente bewoning. De Gemeente heeft verdedigd dat het bestaande bestemmingsplan recreatieve (niet-permanente) bewoning door [naam1] als mogelijkheid openliet. De besluiten zijn door de rechtbank vernietigd bij uitspraak van 15 augustus 2013 (ECLI:NL:RBGEL:2013:2526). Niet alleen stond de bestemming van het perceel van [naam1] (recreatieve doeleinden) recreatief nachtverblijf en gebruik als recreatiewoning niet toe, maar ook kon de woning van [naam1] niet als een recreatiewoning worden beschouwd noch was zijn gebruik als recreatief gebruik op te vatten, aldus de rechtbank. De uitspraak van de rechtbank is door de Afdeling bestuursrechtspraak bekrachtigd op 23 juli 2014. Voordien, bij besluit van 10 september 2013, heeft de Gemeente alsnog opgetreden tegen de recreatieve bewoning door [naam1] . Naar het oordeel van het hof volgt uit het voorgaande dat het nalaten daadwerkelijk te handhaven tegen de feitelijke bewoning door [naam1] tussen 19 februari 2013 en 10 september 2013 onrechtmatig was jegens [appellanten] , en dat de Gemeente aansprakelijk is voor de schade die [appellanten] daardoor geleden heeft.

De handhaving tegen de mestplaat

3.19

Bij besluit van 23 april 2013 legde de Gemeente aan [appellanten] een dwangsom op van € 10.000 als de mestopslag op de mestplaat niet vóór 1 juli 2013 verwijderd was en bleef. Volgens de Gemeente was er een omgevingsvergunning nodig voor het bouwen en het uitbreiden van de mestplaat. Er lag een openbaar vaarwater in de buurt zodat de mestplaat voor een deel volgens de Gemeente niet in het (van vergunning vrijgestelde) achtererfgebied lag. Volgens de Gemeente was er ook archeologisch onderzoek nodig – dat [appellanten] vervolgens heeft laten uitvoeren – omdat de mestplaat 104 m2 groot was en deze verplichting vanaf 100 m2 bouwen geldt. En volgens de Gemeente ‘leek het erop’ dat de mestplaat na uitbreiding 5,8 meter te groot was, zodat er geen ruimte bestond om af te wijken van het geldende bestemmingsplan dat maximaal 5 meter overschrijding van de bouwgrens toestond. Het hof stelt vast dat de – beweerdelijke – overtredingen van de regels erg gering waren. Dat [appellanten] daarom de hele mestopslag, die daar al sinds 1988 zo aanwezig was, moest verplaatsten op straffe van een substantiële dwangsom is naar het oordeel van het hof onevenredig zwaar aangezet. Dat de dwangsom (ook na het invorderingsbesluit in 2014) niet daadwerkelijk is ingevorderd door de Gemeente maakt die afweging niet anders. Het hof gaat er ook niet in mee dat [appellanten] zichzelf in de problemen heeft gebracht door geen omgevingsvergunning aan te vragen (ondanks dat de Gemeente haar dit meermalen heeft gesuggereerd). Dit laat zich verklaren doordat [appellanten] van mening was dat zij geen omgevingsvergunning hóefde te hebben voor de mestplaat. Dat standpunt is juist gebleken (zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 31 juli 2019).

3.2

Het besluit van 23 april 2013 is, na vernietiging door de rechtbank, bij de Afdeling bestuursrechtspraak alsnog in stand gebleven (uitspraak van 16 september 2015). Dat laat onverlet dat de inhoudelijke overwegingen die aan de voorbereiding van dat besluit ten grondslag lagen, onjuist zijn gebleken toen de Afdeling bestuursrechtspraak ‘om’ ging. De Gemeente heeft bij besluit van 31 mei 2016 opnieuw een last onder dwangsom aan [appellanten] opgelegd, ditmaal van € 15.000,- te voldoen binnen zes weken, vanwege de uitbreiding van de mestplaat. Dit besluit is gevolgd door een invorderingsbesluit voor de dwangsom van 8 augustus 2017. Met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 31 juli 2019 is vast komen te staan dat er geen grond was om tot handhaving in verband met het bouwen en de uitbreiding van de mestplaat over te gaan. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft geoordeeld dat de mestplaat in het achtererfgebied ligt, dat archeologisch onderzoek niet plaats hoeft te vinden, en dat er geen omgevingsvergunning voor nodig is. Het besluit van 31 mei 2016 is herroepen en daarmee is ook de grondslag aan het invorderingsbesluit van 8 augustus 2017 komen te ontvallen, zo heeft de Afdeling bestuursrechtspraak beslist. Deze handhaving met dwangsom tegen de mestplaat was, bij gebrek aan bevoegdheid van de Gemeente daartoe, dus onrechtmatig jegens [appellanten] en de Gemeente is aansprakelijk voor de schade die [appellanten] daardoor heeft geleden.

Mogelijke schade

3.21

[appellanten] kan wat betreft het bestemmingsplan worden gevolgd in haar standpunt dat zij in feite werd gedwongen om te procederen tegen de poging tot legalisering van de bewoning door [naam1] , omdat zij anders het risico liep bij problemen met de bestaande en toekomstige geur- en milieuwet- en regelgeving, in ieder geval bij bedrijfsuitbreiding, aan het kortste eind te trekken bij de Gemeente. Tegen die achtergrond heeft het hof ook begrip voor de gedachte dat [appellanten] voortdurend op haar hoede moest zijn voor besluiten en alert moest zijn op rechtsmiddelen, om te voorkomen dat zij voor een voldongen feit zou komen te staan (in de zin van rechtsgeldigheid en rechtmatigheid van de ontstane situatie bij [naam1] ) met mogelijke gevolgen voor haar bedrijf. Het ligt verder voor de hand dat [appellanten] zich onder druk gezet voelde door de handhaving tegen de mestplaat met dwangsom. Dat dit alles tot – door uitputting van de rechtsbijstandverzekering niet meer gedekte – kosten, en tot veel stress en psychische klachten bij [appellanten] aanleiding heeft gegeven, is door haar nader toegelicht (onder meer met producties 97 en 117). [appellanten] heeft verder gesteld dat er schade is geleden doordat de uitbreidingsmogelijkheden van haar bedrijf – volgens [appellanten] zou zij bij een normale bedrijfsvoering de opbrengst van ten minste vier melkkoeien extra hebben gehad – zijn belet door de risico’s die de Gemeente met haar besluiten schiep. Er is weliswaar méér voor nodig om naar objectieve maatstaven aan te tonen dat er bij [appellanten] sprake is (geweest) van geestelijk letsel (producties 98 en 99, houdende verklaringen van een GZ-psycholoog die familie is van [appellanten] en een natuurgenezer, zijn daartoe onvoldoende). Maar met het voorgaande is naar het oordeel van het hof de mogelijkheid van vermogensschade en ander nadeel bij [appellanten] ten gevolge van de vernietigde besluiten voldoende aannemelijk geworden.

Verjaring

3.22

Uit de verwerping van de primaire vordering volgt al dat het hof niet meegaat met het standpunt van [appellanten] dat haar vorderingen niet (kunnen) zijn verjaard omdat er sinds 2002 althans 2004 van een voortdurende onrechtmatige daad van de Gemeente jegens haar sprake was. Daar komt bij dat het uitblijven van de verjaring van een voortdurende onrechtmatige daad met een aaneenschakeling van zelfstandige onrechtmatige daden in verband wordt gebracht, en niet zoals [appellanten] hebben betoogd, met een algehele opstelling of een stelsel van allerlei soorten gedragingen over een lange periode. Het hof gaat ook niet mee in het standpunt van [appellanten] dat verjaring van haar vorderingen pas is aangevangen in 2012 (na haar kennisneming van een gepubliceerd interview met wethouder [naam2] ). De Gemeente heeft er terecht op gewezen dat [appellanten] al voordien, zoals in een bestuursrechtelijke procedure in 2007 en in het kader van het onderzoek door de Nationale ombudsman in 2008 en 2009, het standpunt had ingenomen dat er sprake was van een strategie van de Gemeente tot benadeling van [appellanten] in verhouding tot [naam1] .

3.23

Dit laat echter onverlet dat naar het oordeel van het hof de verjaring rechtsgeldig is gestuit door [appellanten] bij brief van 9 juni 2014 (productie 20 bij conclusie van antwoord). Er wordt in de brief verwezen naar ‘illegale bouw en bewoning van het pand [adres1] 39 te [woonplaats1] ’ en aangegeven dat ondanks uitspraken van de rechtbank Arnhem en de Raad van State, de Gemeente is doorgegaan met een ‘fout’ bestemmingsplan en met foute besluiten, ook in de handhavingsprocedure met betrekking tot de mestplaat. De Gemeente wordt aansprakelijk gesteld voor de geleden en nog te lijden schade, zowel materieel als immaterieel. De slotzin houdt in dat de brief tevens moet worden beschouwd als een handeling om verjaring te stuiten. Anders dan de Gemeente heeft aangevoerd, acht het hof deze brief voldoende concreet en ondubbelzinnig om stuitende werking te hebben. De vorderingen die rusten op de door het hof hierboven aangenomen aansprakelijkheid van de Gemeente zijn niet verjaard. Het hof merkt nog op dat in juni 2009 de bestuursrechtelijke procedure tegen de vaststelling van het bestemmingsplan nog liep, zodat [appellanten] niet kan worden tegengeworpen dat zij de verjaring niet eerder heeft gestuit. Eerst met de vernietiging van het bestemmingsplan door de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 24 maart 2010 moest [appellanten] rekening houden met mogelijke schade, zoals de Gemeente ook heeft erkend. Dat moment valt binnen de met de brief van 9 juni 2014 bewerkstelligde stuiting van de verjaring.

Bewijs

3.24

Op verzoek van [appellanten] heeft voorafgaand aan de procedure bij het hof een voorlopig getuigenverhoor plaatsgevonden. Partijen hebben niet aangegeven welke getuigen in aanvulling daarop gehoord zouden kunnen worden, terwijl partijen ook geen voldoende concrete feiten hebben gesteld die, indien bewezen, tot een ander oordeel kunnen leiden. Daarom komt het hof niet toe aan bewijslevering.

Verwijzing naar schadestaatprocedure

3.25

[appellanten] heeft, onder meer met haar vierde grief, verzocht om verwijzing naar de schadestaatprocedure. De Gemeente heeft zich hiertegen verzet, maar daar gaat het hof niet in mee. Het hof stelt vast dat, ondanks dat er tussen partijen lang en veel is geprocedeerd, het debat over de (omvang van de) schade nog weinig uit de verf is gekomen. Het komt het hof op dit moment het meest dienstig voor om eindarrest te wijzen over de aansprakelijkheid, met verwijzing naar de schadestaatprocedure. Dit kan partijen wellicht ook helpen om alsnog tot een minnelijke regeling te komen. Voor verwijzing naar de schadestaatprocedure volstaat de mogelijkheid van schade. Dat die mogelijkheid aannemelijk is heeft het hof hierboven geoordeeld.

Proceskosten

3.26

Uit de afwijzing van de primaire vordering volgt al dat de vordering van [appellanten] om de Gemeente in de werkelijke proceskosten te veroordelen, niet voor toewijzing in aanmerking komt. [appellanten] had ook de keuze om op een andere manier uit het conflict te komen en kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat er sprake is van ‘buitengewone omstandigheden’ omdat zij alle bestuursrechtelijke procedures heeft ‘moeten’ voeren – of dit volgens haar nu was om haar bedrijf te redden dan wel vanwege een (door toedoen van de Gemeente bij haar ontstaan) volstrekt gebrek aan vertrouwen in de overheid, al heeft zij dat dan zo gevoeld. Ook overigens is van misbruik van procesrecht of het onrechtmatig instellen van een procedure door de Gemeente niet gebleken.

3.27

[appellanten] heeft verder nog de terugbetaling gevorderd van de proceskosten van de eerste aanleg, met de wettelijke rente vanaf de datum van betaling tot de terugbetaling. Nu beide partijen gedeeltelijk in het ongelijk worden gesteld, ziet het hof aanleiding om de proceskosten van beide instanties te compenseren, in die zin dat iedere partij haar eigen kosten van beide instanties draagt. Deze vordering van [appellanten] is dus toewijsbaar. Het hof merkt voor de volledigheid op dat de compensatie van de kosten zich niet uitstrekt tot het arrest in het incident van 3 december 2019. In dat incident geldt [appellanten] immers als de in het ongelijk gestelde partij.

4.De slotsom

4.1

De grieven slagen deels. De subsidiaire vordering van [appellanten] is gedeeltelijk toewijsbaar. Het bestreden tussenvonnis zal worden bekrachtigd omdat er geen grieven tegen zijn gericht die slagen. Het bestreden eindvonnis zal worden vernietigd vanwege de aansprakelijkheid van de Gemeente voor de schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, die [appellanten] heeft geleden in verband met de hierna in het dictum genoemde besluiten. De Gemeente moet ook de door [appellanten] betaalde proceskosten van de eerste aanleg terugbetalen zoals hierna in het dictum wordt bepaald. Het meer of anders gevorderde zal worden afgewezen.

4.2

Nu beide partijen voor een deel in het ongelijk worden gesteld, zullen de kosten van beide instanties worden gecompenseerd zoals hierna in het dictum vermeld.

5.De beslissing

Het hof, recht doende in hoger beroep:

bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem, van 15 november 2017;

vernietigt het vonnis van de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem, van 10 oktober 2018, en doet opnieuw recht:

veroordeelt de Gemeente tot betaling van de schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, die [appellanten] heeft geleden in verband met (i) het besluit van 21 april 2009 tot vaststelling van het bestemmingsplan dat werd vernietigd bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 24 maart 2010, (ii) het besluit van 19 februari 2013 zoals gewijzigd bij besluit van 18 juni 2013 over de handhaving tegen recreatieve bewoning, dat werd vernietigd bij uitspraak van de rechtbank van 15 augustus 2013 zoals bekrachtigd door de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 23 juli 2014, en (iii) het handhavingsbesluit tegen de mestplaat van 31 mei 2016 dat werd herroepen bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 31 juli 2019;

veroordeelt de Gemeente tot terugbetaling van de proceskosten die [appellanten] heeft voldaan ter uitvoering van het vonnis in eerste aanleg, vermeerderd met de wettelijke rente daarover vanaf de dag van betaling tot de dag van algehele terugbetaling;

bepaalt dat iedere partij haar eigen kosten van beide instanties draagt;

verklaart dit arrest ten aanzien van de daarin vervatte veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;

wijst het meer of anders gevorderde af.

Dit arrest is gewezen door mrs. S.B. Boorsma, A.A. van Rossum en G.R. den Dekker, is bij afwezigheid van de voorzitter ondertekend door mr. Den Dekker, en is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 23 augustus 2022.