ECLI:NL:GHARL:2026:313

Uitspraak

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

locatie Arnhem, afdeling civiel

zaaknummer gerechtshof: 200.310.152

(zaaknummer rechtbank Midden-Nederland, locatie Utrecht: 516714)

arrest van 20 januari 2026

in de zaak van

Kamer van Koophandel

die zetelt in Utrecht

appellante in het principaal hoger beroep, verweerster in het voorwaardelijke incidenteel hoger beroep

in eerste aanleg: gedaagde

hierna: KVK

advocaat: mr. N.N. Bontje

tegen:

Vereniging voor Zakelijke B2B Informatie,

die gevestigd is in Amsterdam

geïntimeerde in het principaal hoger beroep, eiseres in het voorwaardelijke incidenteel hoger beroep

in eerste aanleg: eiseres

hierna: VVZBI

advocaat: mr. D. Verhulst

0 Het verloop van de procedure in hoger beroep

0.1.

Naar aanleiding van het arrest van 7 oktober 2025 hebben partijen ieder een akte genomen met suggesties voor de tekst van het verwijzingsarrest, uitgezonderd de tekst van de prejudiciële vragen. Daarvoor hadden zij immers eerder voorstellen gedaan. Beide partijen hebben in hun aktes suggesties gedaan die het hof voor een deel heeft overgenomen (zie hierna in 1.1, 2.1, 2.5, 2,6, 2.7, 3.2, 7.4, 9.1, 9.3, 9.4, 9.6 en 10.2 (vraag 1), hieronder).

1.Inleiding

1.1

In deze procedure spelen twee met elkaar verband houdende onderwerpen. Het eerste onderwerp gaat over de vraag of de Nederlandse Kamer van Koophandel (hierna: de KVK) die is belast met het beheer van het handelsregister (een verzameling gegevens die op zichzelf voldoet aan de vereisten voor een databank in de zin van Richtlijn 96/9/EG^[1](hierna: de Databankenrichtlijn), kan worden gekwalificeerd als fabrikant van het handelsregister. Deze vraag rijst in een situatie waarin het handelsregister door de KVK is gemaakt en wordt geëxploiteerd met financiering uit overheidsmiddelen, voor zover de kosten niet kunnen worden gefinancierd uit de inkomsten uit de producten en diensten van de KVK zelf en evenmin uit een door de KVK verplicht aan te houden egalisatiereserve. Als de KVK kan worden gekwalificeerd als fabrikant, dan speelt een tweede onderwerp. Dat onderwerp gaat enerzijds over de uitleg van het begrip “hergebruik” als bedoeld in artikel 2 onder Pro 11 en sub a van Richtlijn (EU) 2019/1024^[2](hierna: de Open Data Richtlijn). Anderzijds gaat dat over de mogelijkheden voor een openbaar lichaam om op grond van een databankenrecht beperkingen op te leggen aan het hergebruik.

2.De van belang zijnde feiten

2.1.

De KVK is een zelfstandig bestuursorgaan dat is belast met het beheer van het handelsregister: de openbare basisregistratie van alle rechtspersonen en ondernemingen in Nederland. De taken en verantwoordelijkheden van de KVK zijn geregeld in de Handelsregisterwet 2007^[3](hierna ook: Hrw). De tarieven voor het verkrijgen van handelsregistergegevens zijn vastgesteld in de Financiële Regeling Handelsregister 2019^[4]. De KVK genereert inkomsten met haar werkzaamheden en taken die bij wet aan haar zijn opgedragen en met andere werkzaamheden. Zij is verplicht een egalisatiereserve aan te houden (artikel 33 Kaderwet Pro zelfstandige bestuursorganen). Zij ontvangt daarnaast een rijksbijdrage als de kosten niet volledig door de baten (en de egalisatiereserve) kunnen worden bestreden (artikel 39 Wet Pro op de Kamer van Koophandel^[5]). De Rijksbijdragen aan de KVK, de resultaten en het eigen vermogen (EV) over de afgelopen elf jaren zijn als volgt (bedragen in miljoenen euro’s):

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Rijksbijdrage

135

116

117

116

119

127

131

141

136

Resultaat

-63

-8

-20

-2

-4

-5

-39

2.2.

De VVZBI is op 6 juli 2020 opgericht door commerciële dienstverleners op het gebied van bedrijfsinformatie aan zakelijke afnemers in met name het financieel-economisch domein. De VVZBI heeft tot doel de behartiging van de collectieve belangen van zakelijke informatieleveranciers in Nederland, onder meer door kwaliteitsontwikkeling en -bewaking en door belangenbehartiging langs politieke en juridische weg.

2.3.

De leden van de VVZBI (hierna: de Leden) vertegenwoordigen de meerderheid van de Nederlandse markt van aanbieders van bedrijfsinformatie ten behoeve van creditmanagement, risk & compliance en marketingdoeleinden. Op deze markt zijn de Leden al vele jaren actief. Tot hun klanten behoren overheidsorganen, financiële instellingen, verzekeringsmaatschappijen, grote accountants-, advocaten-, notaris- en consultancykantoren en het midden- en kleinbedrijf. De Leden zijn grootafnemers van handelsregistergegevens. Die informatie is van essentieel belang voor hun dienstverlening. Tussen partijen is niet in geschil dat de Leden het geheel of een in kwalitatief of kwantitatief opzicht substantieel deel van de inhoud van het handelsregister opvragen en/of hergebruiken, zoals bedoeld in artikel 7 lid 1 van Pro de Databankenrichtlijn.

2.4.

De KVK heeft, voor zover voor de prejudiciële procedure van belang, twee bezwaren tegen het gebruik dat de Leden van de handelsregistergegevens maken. Deze houden verband met de grote hoeveelheid handelsregistergegevens waarover de Leden beschikken. De bezwaren van de KvK zijn: (1) de Leden hergebruiken (verouderde) handelsregisteruittreksels uit hun zogenoemde schaduwregistraties, waardoor mogelijk verouderde informatie wordt verstrekt aan hun klanten. Daardoor komt de rechtszekerheid in de knel die het handelsregister ten aanzien van de gegevens over de ingeschreven ondernemingen beoogt te dienen (het rechtszekerheidsargument); (2) de KVK loopt inkomsten mis doordat de Leden de eerder opgevraagde handelsregisteruittreksels doorverkopen aan hun klanten voor een lager tarief dan dat de KVK hanteert (het profijtargument).

2.5.

In deze procedure speelt nog een derde bezwaar van de KVK. Volgens de KVK verwerken de Leden de persoonsgegevens uit het handelsregister in hun commerciële producten op een manier die niet altijd in overeenstemming is met Verordening (EU) 2016/679^[6], bijvoorbeeld als zij de handelsregisteruittreksels doorzoekbaar maken op natuurlijke personen. Het hof is van oordeel dat dit bezwaar geen vragen van uitleg van Unierecht oproept, zodat dit bezwaar van de KVK hierna niet verder wordt besproken.

2.6.

De KVK heeft in november 2020 nieuwe ‘'Gebruiksvoorwaarden Verstrekking en

gebruik Handelsregistergegevens” met de daarbij horende “Voorwaarden voor toestemming van gebruik van Handelsregistergegevens als bedoeld in de Databankenwet” vastgesteld, die zij op 1 januari 2021 in gebruik heeft genomen. Daarin heeft zij deze bezwaren geregeld. De KVK beroept zich daarin op het sui-generis databankenrecht in de zin van artikel 7 van Pro de Databankenwet. Daardoor is haar toestemming vereist voor het opvragen of hergebruiken van een substantieel deel van het handelsregister of het herhaald en systematisch opvragen of hergebruiken van een niet-substantieel deel daarvan (artikel 7 lid 1 van Pro de Databankenrichtlijn). Deze voorwaarden hebben onder meer de strekking te voorkomen dat afnemers van handelsregisterinformatie de informatie opnieuw gebruiken, (1) terwijl zij verouderd is en/of (2) tegen tarieven die lager liggen dan die van de KVK. De KVK heeft als voorbeeld van veroudering genoemd dat de Leden eerder opgevraagde handelsregisteruittreksels aan hun klanten doorverkopen, terwijl inmiddels het adres van de onderneming of de samenstelling van het bestuur is gewijzigd. De KVK heeft als voorbeeld van het prijsverschil genoemd dat een Lid een eerder opgevraagd handelsregisteruittreksel voor € 1 doorverkoopt aan een derde, waar de KVK een handelsregisteruittreksel aanbiedt voor € 2,35. De KVK heeft inmiddels nieuwe voorwaarden opgesteld, maar de VVZBI heeft haar vorderingen en stellingen bewust niet aan deze nieuwe voorwaarden aangepast. Een beoordeling van deze nieuwe voorwaarden valt daarom buiten deze procedure.

2.7.

De KVK heeft in het kader van het rechtszekerheids- en profijtargument de volgende bepalingen opgenomen in haar voorwaarden (zoals die in deze procedure wel voorliggen):

Artikel 1 Definities Pro

(…)

Gebruiker: Een natuurlijke persoon, personenvennootschap of rechtspersoon

die handelingen verricht als bedoeld in artikel 2 Databankenwet Pro met

Handelsregistergegevens.

Doorgifte: Het al dan niet tegen betaling doorgeven of beschikbaar stellen van

Handelsregistergegevens aan derden op een wijze die functioneel niet

wezenlijk verschilt van de verstrekking of beschikbaarstelling van gegevens

zoals deze door KVK vanuit het Handelsregister plaatsvindt. Van doorgifte

in de zin van deze voorwaarden is sprake, ongeacht de hoogte van de

eventuele prijs die de Gebruiker in rekening brengt.

Hergebruik: Hergebruik als bedoeld in de Wet hergebruik overheidsinformatie, niet zijnde

doorgifte.

(…)

Artikel 3 Doorgifte Pro

KVK verleent geen toestemming voor doorgifte.

(…)

Artikel 5 Gebruiksvoorwaarden Pro in het belang van de rechtszekerheid

lid 1 Gebruiker is verplicht te voorkomen dat het gebruik de indruk wekt dat Gebruiker de wettelijke taken uitvoert die bij of krachtens de handelsregisterwet aan KVK zijn opgedragen, Gebruiker aan die uitvoering bijdraagt, of handelt in opdracht van of met goedkeuring van KVK.

Lid 2 Gebruiker die aan derden informatiediensten of -producten aanbiedt waaraan Handelsregistergegevens mede ten grondslag liggen, informeert daarbij altijd over de actualiteit door daarbij in ieder geval te vermelden wat de datum van afname bij KVK is. Dit is niet nodig als dit al blijkt uit de ongewijzigde handelsregistergegevens (zoals bij een uittreksel) en deze onderdeel vormen van de informatiedienst of het informatieproduct. Deze Gebruiker dient in zijn informatiediensten en -producten daarnaast, duidelijk zichtbaar bij de Handelsregistergegevens, de volgende tekst integraal op te nemen: ‘Voor actuele informatie met juridische derdenwerking dient u altijd het Handelsregister te raadplegen.’

2.8.

Met artikelen 3 en 7 verbiedt de KVK dat de Leden handelsregisterinformatie doorverkopen aan andere klanten dan waarvoor de informatie eerder is opgevraagd en daarmee inkomsten genereren. Door het samenstel van de artikelen 3 en 5 probeert de KVK te voorkomen dat verouderde handelsregisterinformatie blijft circuleren, althans zonder dat duidelijk is van welke datum de informatie is.

3.Standpunt en vorderingen VVZBI

3.1.

De VVZBI betwist dat aan de KVK het databankenrecht op het handelsregister toekomt. Voor zover in dit stadium nog van belang, betwist zij dat de KVK als fabrikant in de zin van artikel 7 van Pro de Databankenrichtlijn kan worden gekwalificeerd, omdat zij geen risico loopt bij de exploitatie van het handelsregister. De Staat der Nederlanden (hierna: de Nederlandse Staat) zal immers tekorten aanvullen als de uitgaven niet volledig door de baten kunnen worden bestreken. De VVZBI betwist daarom dat de KVK met een beroep op een databankenrecht hergebruik van handelsregistergegevens aan haar toestemming kan onderwerpen. De VVZBI stelt verder dat het aan banden leggen van het gebruik van handelsregistergegevens in strijd is met de Open Data Richtlijn, dat juist hergebruik van overheidsinformatie waarborgt. Volgens de VVZBI miskent de KVK de definitie en het recht op hergebruik in de zin van artikel 1 van Pro de Wet hergebruik overheidsinformatie^[7](hierna ook: Who) en artikel 2 aanhef Pro en onder 11 sub a van de Open Data Richtlijn. Het gebruik van handelsregistergegevens door haar Leden voor hun eigen zakelijke informatieproducten valt volgens haar binnen de definitie van hergebruik. Daardoor is het verbieden van de door KVK gedefinieerde ‘doorgifte’ in strijd met deze wet en richtlijn. Daarnaast betoogt de VVZBI dat de KVK artikel 1 lid 6 in Pro combinatie met artikel 8 lid 1 van Pro de Open Data Richtlijn met haar gebruiksvoorwaarden schendt.

3.2.

De VVZBI heeft in deze procedure vorderingen ingesteld die - kort samengevat - erop zien (1) dat de KVK wordt verboden zich op een databankenrecht te beroepen en (2) dat de KVK hergebruik van handelsregisterinformatiegegevens niet aan banden legt op een manier die strijdig is met de Open Data Richtlijn. De VVZBI stelt zich daarbij op het standpunt dat het beroep van de KVK op publieke belangen oneigenlijk is.

4.Oordeel rechtbank

4.1.

De rechtbank Midden-Nederland heeft in haar vonnis van 22 december 2021 de vorderingen van de VVZBI voor een groot deel toegewezen.^[8]Zij heeft voor recht verklaard dat op het handelsregister geen databankenrecht rust ten gunste van de KVK. In essentie heeft de rechtbank dat oordeel aldus gemotiveerd dat de KVK niet het risico van de investeringen in het handelsregister draagt, omdat wettelijk is geregeld dat de kosten van de KVK die niet uit haar inkomsten kunnen worden voldaan, worden gedekt door de Nederlandse Staat.^[9]Zij heeft de KVK verboden om (1) zich jegens de VVZBI en de Leden te beroepen op een databankenrecht op het handelsregister, (2.1) de levering van handelsregisterinformatie aan de Leden op enige manier te staken of te beperken, (2.2) de dienstverlening door de Leden op enige manier te verhinderen of te bemoeilijken en (2.3) eindgebruikers te voorzien van aanwijzingen en dergelijke over het al dan niet gebruik maken van en/of toegestaan zijn van de dienstverlening van de Leden.

4.2.

De KVK heeft hoger beroep ingesteld tegen dit vonnis. Zij vordert dat het hof het vonnis vernietigt en de vorderingen van de VVZBI alsnog afwijst.

5.Nadere ontwikkeling(en)

5.1.

Nederland heeft onlangs de Open Data Richtlijn omgezet door middel van een wijziging van de Who^[10].

6.Relevante bepalingen van Unierecht

6.1.

Uit de Databankenrichtlijn worden de volgende passages geciteerd:

Overwegingen 40 en 41:

Overwegende dat dit recht sui generis ten doel heeft om, voor de beperkte duur van het recht, een investering in de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud van een databank te beschermen; dat deze investering een kwestie kan zijn van geld en/of tijd, moeite en energie;

Overwegende dat het recht sui generis ten doel heeft de fabrikant van een databank de mogelijkheid te geven te verbieden dat de inhoud van die databank of een substantieel deel ervan zonder zijn toestemming opgevraagd en/of hergebruikt wordt; dat de fabrikant van een databank degene is die het initiatief neemt tot en het risico draagt van de investeringen; dat dit met name toeleveranciers uitsluit van de definitie van fabrikant;

Artikel 1 lid Pro 2:

2. In deze richtlijn wordt verstaan onder „databank": een verzameling van werken, gegevens of andere zelfstandige elementen, systematisch of methodisch geordend, en

afzonderlijk met elektronische middelen of anderszins toegankelijk.

Artikel 7 lid Pro 1:

Voorwerp van de bescherming

1. De Lid-Staten voorzien in een recht voor de fabrikant van een databank, waarvan de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud in kwalitatief of kwantitatief opzicht getuigt van een substantiële investering, om de opvraging en/of het hergebruik van het geheel of een in kwalitatief of kwantitatief opzicht substantieel deel van die inhoud te verbieden.

6.2.

Uit de Open Data Richtlijn worden de volgende passages geciteerd:

Overweging 20:

Een algemeen kader voor de voorwaarden voor het hergebruik van overheidsdocumenten is noodzakelijk om te zorgen voor eerlijke, evenredige en niet-discriminerende voorwaarden voor het hergebruik van dergelijk informatie. Openbare lichamen verzamelen, produceren, vermenigvuldigen en verspreiden documenten om hun openbare taak te vervullen. Overheidsondernemingen verzamelen, produceren, vermenigvuldigen en verspreiden documenten om diensten van algemeen belang te leveren. Gebruik van deze documenten om andere redenen is hergebruik. Het beleid van de lidstaten kan verder gaan dan de in deze richtlijn vastgestelde minimumvoorschriften en kan derhalve een uitgebreider hergebruik mogelijk maken. Bij de omzetting van deze richtlijn kunnen de lidstaten andere termen dan "document" gebruiken, mits de volledige reikwijdte van de term "document", als gedefinieerd bij deze richtlijn, gehandhaafd blijft.

Overweging 44:

Voor het hergebruik van documenten mogen geen voorwaarden gelden. In sommige gevallen die door een doel van algemeen belang worden gerechtvaardigd, kan het evenwel gebeuren dat een licentie wordt afgegeven waarbij aan het hergebruik door de licentiehouder voorwaarden worden opgelegd waarin kwesties als aansprakelijkheid, bescherming van persoonsgegevens, correct gebruik van documenten, het gewaarborgd niet-wijzigen en het erkennen van de bron worden geregeld. Indien openbare lichamen een licentie vereisen voor het hergebruik van documenten, dienen de licentievoorwaarden objectief, evenredig en niet-discriminerend te zijn. (…)

Overweging 54:

Deze richtlijn laat de intellectuele-eigendomsrechten van derde partijen onverlet. De term intellectuele-eigendomsrechten heeft alleen betrekking op het auteursrecht en de naburige rechten, inclusief sui-generisvormen van bescherming. (…)

Artikel 2 aanhef Pro en onder 11 sub a:

Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

11. "hergebruik": het gebruik door natuurlijke personen of rechtspersonen van documenten die in het bezit zijn van:

a) openbare lichamen voor andere commerciële of niet-commerciële doeleinden dan het oorspronkelijk doel binnen de publieke taak waarvoor de documenten zijn geproduceerd, met uitzondering van de uitwisseling van documenten tussen openbare lichamen uitsluitend met het oog op de vervulling van hun openbare taken, (…)

Artikel 6 (Tariferingsbeginselen), leden 1 tot en met 4:

1. Voor het hergebruik van documenten wordt geen vergoeding aangerekend.

De terugvordering van de marginale kosten voor de vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding van documenten, evenals voor de anonimisering van persoonsgegevens en voor maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie kan evenwel worden toegestaan.

2. Bij wijze van uitzondering is lid 1 niet van toepassing op:

a) openbare lichamen die verplicht zijn inkomsten te genereren om een aanzienlijk deel van de kosten van de uitoefening van hun openbare taken te dekken;

(…)

3. De lidstaten publiceren een onlinelijst van de openbare lichamen als bedoeld in lid 2, onder a).

4. In de in lid 2, onder a) en c), bedoelde gevallen wordt de totale vergoeding berekend aan de hand van objectieve, transparante en controleerbare criteria. Die criteria worden door de lidstaten vastgesteld.

De totale inkomsten uit het verstrekken van documenten en het verlenen van toestemming voor het hergebruik van documenten mogen over de desbetreffende berekeningsperiode genomen niet hoger zijn dan de kosten van de verzameling, productie, vermenigvuldiging, verspreiding en opslag ervan, vermeerderd met een redelijk rendement op investeringen, en — indien van toepassing — de anonimisering van persoonsgegevens en maatregelen ter bescherming van commercieel vertrouwelijke informatie.

(…)

Artikel 8 (Standaardlicenties) lid 1:

1. Het hergebruik van documenten mag niet worden onderworpen aan voorwaarden, tenzij die voorwaarden objectief, evenredig en niet-discriminerend zijn en gerechtvaardigd worden door een doel van algemeen belang.

7.Relevante bepalingen van Nederlands recht

7.1.

Uit de Databankenwet worden de volgende artikelen geciteerd:

Artikel 1 lid Pro 1, aanhef en sub a en b:

1. Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:

a. databank: een verzameling van werken, gegevens of andere zelfstandige elementen die systematisch of methodisch geordend en afzonderlijk met elektronische middelen of anderszins toegankelijk zijn en waarvan de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud in kwalitatief of kwantitatief opzicht getuigt van een substantiële investering;

b. producent van een databank: degene die het risico draagt van de voor de databank te maken investering;

Artikel 2 lid Pro 1, aanhef en sub a en b

1. De producent van een databank heeft het uitsluitende recht om toestemming te verlenen voor de volgende handelingen:

a. het opvragen of hergebruiken van het geheel of een in kwalitatief of kwantitatief opzicht substantieel deel van de inhoud van de databank;

b. het herhaald en systematisch opvragen of hergebruiken van in kwalitatief of in kwantitatief opzicht niet-substantiële delen van de inhoud van een databank, voorzover dit in strijd is met de normale exploitatie van die databank of ongerechtvaardigde schade toebrengt aan de rechtmatige belangen van de producent van de databank.

Artikel 8:

1. De openbare macht bezit het recht, bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet ten aanzien van databanken waarvan zij de producent is en waarvan de inhoud gevormd wordt door wetten, besluiten en verordeningen, door haar uitgevaardigd, rechterlijke uitspraken en administratieve beslissingen.

2. Het recht, bedoeld in artikel 2, eerste lid, is niet van toepassing op databanken waarvan de openbare macht de producent is, tenzij het recht hetzij in het algemeen bij de wet, besluit of verordening, hetzij in een bepaald geval blijkens mededeling op de databank zelf of bij de terbeschikkingstelling aan het publiek van de databank uitdrukkelijk is voorbehouden.

7.2.

Uit de Handelsregisterwet worden de volgende bepalingen geciteerd:

Artikel 1 lid Pro 1, aanhef en sub i:

1. In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:

i. Kamer: de Kamer van Koophandel, genoemd in artikel 2 van Pro de Wet op de Kamer van Koophandel;

Artikel 50 leden Pro 1 en 2:

1. Voor de inzage of de verstrekking van gegevens is een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te bepalen vergoeding verschuldigd, welke kan variëren naar de wijze van inzage of verstrekking van gegevens en de hoeveelheid gegevens.

2. Artikel 9a, derde lid, van de Wet hergebruik van overheidsinformatie is van toepassing op de vergoeding, bedoeld in het eerste lid.

Artikel 51a:

Het recht, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Databankenwet is, ten aanzien van het handelsregister, voorbehouden aan de Kamer.

7.3.

Uit de Wet op de Kamer van Koophandel worden de volgende bepalingen geciteerd:

Artikel 2:

1. Er is een Kamer van Koophandel die tot doel heeft het stimuleren van economische ontwikkeling door middel van het informeren en ondersteunen op het gebied van ondernemen en innovatie van personen die een onderneming drijven of overwegen een onderneming op te richten.

2. De Kamer is gevestigd te Utrecht.

3. De Kamer bezit rechtspersoonlijkheid.

Artikel 39 lid Pro 2:

De kosten van de Kamer volgens de goedgekeurde begroting komen ten laste van de rijksbegroting, voor zover deze niet uit de baten worden bestreden.

7.4.

Uit de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen wordt de volgende bepaling geciteerd:

Artikel 33:

1. Een zelfstandig bestuursorgaan vormt een egalisatiereserve.

2. Het verschil tussen de gerealiseerde baten van een zelfstandig bestuursorgaan en de gerealiseerde lasten van de activiteiten komt ten gunste onderscheidenlijk ten laste van de egalisatiereserve.

3. (…)

7.5.

Uit de Wet hergebruik overheidsinformatie worden de volgende bepalingen geciteerd:

Artikel 1 (Begripsbepalingen) lid 1:

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

hergebruik: gebruik van informatie, neergelegd in documenten berustend bij een met een publieke taak belaste instelling, overheidsonderneming of publiek gefinancierde onderzoeksorganisatie, voor andere doeleinden dan het oorspronkelijke doel binnen de publieke taak, de dienstverlening in het algemeen belang, respectievelijk het onderzoek waarvoor de informatie is geproduceerd en anders dan de uitwisseling van informatie tussen deze organisaties of instellingen uitsluitend met het oog op de vervulling van publieke taken, dienstverlening in het algemeen belang of het onderzoek;

(…)

Artikel 6 (Voorwaarden) leden 1 en 2:

1. Hergebruik wordt niet aan voorwaarden onderworpen, tenzij die voorwaarden objectief, evenredig en niet-discriminerend zijn, en gerechtvaardigd worden door een doel van algemeen belang. Onder een doel van algemeen belang wordt in ieder geval begrepen de bescherming van de goede uitvoering en continuïteit van een publieke taak.

2. Hergebruik wordt niet aan voorwaarden onderworpen die de mogelijkheden tot hergebruik nodeloos beperken of die bedoeld zijn om de mededinging te beperken. Een met een publieke taak belaste instelling die een voorbehoud heeft gemaakt als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van de Databankenwet, oefent de rechten genoemd in artikel 2, eerste lid, van de Databankenwet niet uit om het hergebruik tegen te gaan of te beperken anders dan bij of krachtens deze wet is toegestaan.

Artikel 9 (Hoofdregel tarifering)

1. De beschikbaarstelling van documenten voor hergebruik, vindt zoveel mogelijk kosteloos plaats. Een eventuele terugvordering die in rekening wordt gebracht, bedraagt ten hoogste de marginale kosten in verband met de vermenigvuldiging, verstrekking en verspreiding van de informatie alsmede in verband met de anonimisering van persoonsgegevens en maatregelen ter bescherming van de commerciële vertrouwelijkheid.

2. Op grond van de artikelen 9a tot en met 9c kunnen voor bepaalde soorten organisaties of bepaalde categorieën van documenten uitzonderingen gelden op het vorige lid.

Artikel 9a (Tarifering door bepaalde organisaties) lid 3:

3. In afwijking van artikel 9 mogen Pro met een publieke taak belaste instellingen voor wie dat bij wet is bepaald, voor het voor hergebruik beschikbaar stellen van documenten kosten in rekening brengen als bedoeld in artikel 9d, tweede lid, met inachtneming van artikel 9b, eerste en tweede lid, onderdeel c.

Artikel 9b (Tarifering specifieke hoogwaardige gegevenssets) leden 1 en 2, onderdeel c

1. De beschikbaarstelling van specifieke hoogwaardige gegevenssets voor hergebruik vindt kosteloos plaats.

2. Het eerste lid is niet van toepassing op

c. met een publieke taak belaste instellingen als bedoeld in artikel 9a, derde lid, voor zover zij bij ministeriële regeling tijdelijk zijn vrijgesteld van deze verplichting. Deze vrijstelling kan ten hoogste twee jaar duren, gerekend vanaf het moment van inwerkingtreding van de uitvoeringsverordening waarmee op grond van artikel 14, eerste lid, van de richtlijn de betreffende documenten als specifieke hoogwaardige gegevenssets zijn aangewezen.

7.6.

Het nationale recht houdt wat de aanspraak van een openbaar lichaam op een databankenrecht in dat aan zo’n openbaar lichaam geen databankenrecht toekomt, tenzij het bij wet of andere regeling aan dat openbaar lichaam is voorbehouden (artikel 8 lid 2 Databankenwet Pro). Artikel 51a Hrw bepaalt dat het databankenrecht op het handelsregister is voorbehouden aan de KVK. Het hof heeft beslist dat artikel 51a Hrw zo moet worden uitgelegd dat het voorbehoud van het databankenrecht alleen dan effect sorteert als het handelsregister aan de materiële vereisten van de Databankenrichtlijn voor een databank voldoet (rechtsoverweging 3.10 van het eerste tussenarrest).

8. Relevante overwegingen uit de arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie

8.1.

Naar het oordeel van het hof zijn de volgende arresten van het HvJ EU van belang voor een beslissing in deze zaak. De zaak
Compass-Datenbank/Oostenrijk^[11], betrof het Oostenrijkse handelsregister (
“Firmenbuch”) dat door de Oostenrijkse republiek werd geëxploiteerd. De procedure ging over de vraag of er sprake was van een economische activiteit door de overheidsinstantie als deze onder meer met een beroep op een databankenrecht op het handelsregister vormen van gebruik door afnemers verhinderde die verder gingen dan verlening van inzage en vervaardiging van print-outs. De aan het hof voorgelegde vragen betroffen het mededingingsrecht. Aan het hof was niet de vraag voorgelegd of aan de overheidsinstantie al of niet een databankenrecht op het handelsregister toekwam. Punten 46 en 47 van dit arrest luiden als volgt:

46 De verwijzende rechter stelt het Hof verder een vraag naar de activiteit van een overheidsinstantie die erin bestaat, afwikkelingsinstanties en hun eindklanten te verbieden informatie die door haar is verzameld en in de databank van een openbaar register als het Firmenbuch is opgenomen, te hergebruiken om hun eigen inlichtingendiensten te verstrekken. In het bijzonder wenst hij te vernemen of het feit dat die overheidsinstantie zich beroept op het recht sui generis dat haar als fabrikant van een databank overeenkomstig artikel 7 van Pro richtlijn 96/9 wordt verleend, meebrengt dat zij een economische activiteit uitoefent.

47 Dienaangaande zij vastgesteld dat een overheidsinstantie die een databank ontwikkelt en zich vervolgens ter bescherming van de daarin opgenomen gegevens beroept op intellectuele-eigendomsrechten, met name op het voornoemde recht sui generis, daarom nog niet als onderneming handelt. Een dergelijke instantie is niet verplicht het vrije gebruik van de door haar verzamelde en aan het publiek beschikbaar gestelde gegevens toe te staan. Zoals de Republik Österreich opmerkt, mag een overheidsinstantie zich op het standpunt stellen dat het naar haar nationale recht nodig en zelfs verplicht is, het hergebruik van de gegevens in een databank als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde te verbieden teneinde het belang in acht te nemen dat vennootschappen en andere rechtspersonen die wettelijk opgelegde meldingen verrichten, erbij hebben dat hen betreffende informatie niet buiten die databank wordt hergebruikt.

8.2.

In de zaak
Bayern/Esterbauer^[12]ging het om de vraag of door de deelstaat Bayern uitgegeven topografische kaarten onder het begrip databank vielen. Aan het HvJ EU is niet de vraag voorgelegd of aan de deelstaat Bayern zo’n recht zou kunnen toekomen. Het HvJ EU is in zijn arrest weliswaar niet op dat punt ingegaan, maar lijkt er bij zijn beantwoording van uit te gaan dat aan de deelstaat Bayern wel zo’n recht zou kunnen toekomen.

8.3.

Uit het arrest
CV-Online Latvia/Melons^[13]citeert het hof punt 22:

22 Dienaangaande blijkt met name uit de overwegingen 40 en 41 van richtlijn 96/9 dat dit recht sui generis ten doel heeft om, voor de beperkte duur van het recht, een belangrijke investering in de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud van een databank te beschermen, door de fabrikant van een databank de mogelijkheid te geven om te verbieden dat de inhoud van die databank of een substantieel deel ervan zonder zijn toestemming opgevraagd en/of hergebruikt wordt. Het Hof heeft immers verduidelijkt dat met het recht waarin artikel 7 van Pro richtlijn 96/9 voorziet, wordt beoogd de persoon die het initiatief heeft genomen om substantiële menselijke, technische en/of financiële middelen te investeren in het samenstellen en de werking van een databank en het risico hiervan draagt, de zekerheid te bieden dat hij voor zijn investering zal worden vergoed door hem te beschermen tegen de toe-eigening van de resultaten van deze investering zonder zijn toestemming (arrest van 19 december 2013,
Innoweb, C‑202/12, EU:C:2013:850, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

9.Aanleiding voor het stellen van de vragen

Databankenrichtlijn

9.1.

Uit de arresten
Compass-Datenbank^[14]en
Bayern/Esterbauer^[15]zou impliciet kunnen worden afgeleid dat een openbaar lichaam rechthebbende op een databank kan zijn. VVZBI stelt echter dat de in die procedures aan het HvJ EU voorgelegde vragen dat onderwerp niet bestreken, zodat die conclusie niet mag worden getrokken. De KVK verdedigt daartegenover dat als het HvJ EU van oordeel zou zijn geweest dat bijvoorbeeld aan de republiek Oostenrijk geen databankenrecht op het handelsregister zou toekomen, het HvJ EU de vragen over het mededingingsrecht als hypothetisch van karakter niet had beantwoord. Een verschil tussen het Oostenrijkse en het Nederlandse handelsregister is overigens dat het Oostenrijkse handelsregister wordt geëxploiteerd door de republiek Oostenrijk, die eventuele tekorten uit haar eigen begroting kan aanzuiveren Het Nederlandse handelsregister wordt geëxploiteerd door een apart daarvoor opgericht openbaar lichaam (de KVK), aan wie eventuele tekorten worden betaald door de Nederlandse Staat, voor zover die niet uit de inkomsten en de egalisatiereserve kunnen worden gedekt.

9.2.

De Franse Conseil d’État en de Nederlandse Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hebben beslist dat aan overheidslichamen geen databankenrecht toekomt, omdat zij geen risico dragen voor de voor de databank gedane substantiële investeringen.^[16]De zaak die diende voor de Franse Conseil d’État betrof het Franse handelsregister.

9.3.

De Europese Commissie heeft in 2018 vastgesteld dat
“Public sector bodies can hold sui generis rights as laid down in the Database Directive if they have invested ‘time, money and effort’ in establishing a database and they want this investment to be protected. In practice, public bodies may invoke the sui generis right to escape the application of the rules of the PSI Directive. A contradiction may appear between the aims of the two instruments”.^[17]In een in opdracht van de Europese Commissie opgestelde Study in support of the evaluation of Directive 96/9/EC on the legal protection of databases is over de Databankenrichtlijn en de voorganger van de Open Data Richtlijn opgemerkt dat
“Nothing in either of the two directives precludes a public-sector body from acquiring a sui generis right if the conditions of the Database Directive are fulfilled.
The key point is to understand whether the public-sector body makes an investment, even though it is arguable that the state does not usually take financial risks. It is often unclear where this is the case.”^[18]

9.4.

De hierboven beschreven discussie brengt mee dat niet duidelijk is of een openbaar lichaam als de KVK, die het handelsregister exploiteert, kan worden beschouwd als fabrikant, zoals bedoeld in artikel 7 lid 1 Databankenrichtlijn Pro. Dit omdat eventuele tekorten in de exploitatie van het handelsregister worden gedekt vanuit de Rijksbegroting, voor zover die niet uit de inkomsten en de egalisatiereserve van de KVK kunnen worden gedekt. Van belang daarbij is ook dat het begrip
“investering”niet louter financieel is, maar blijkens overweging 40 van de Databankenrichtlijn ook betrekking heeft op
“tijd, moeite en energie”.

De Open Data Richtlijn

9.5.

De zin in overweging 20 van de Open Data Richtlijn
“Gebruik van deze documenten om andere redenen is hergebruik”zou erop kunnen wijzen dat het hebben van een commercieel doel al voldoende is om te kwalificeren als hergebruik. In de voorwaarden van de KVK heeft zij een verbod opgelegd voor ‘het al dan niet tegen betaling doorgeven of beschikbaar stellen van Handelsregistergegevens aan derden op een wijze die functioneel niet

wezenlijk verschilt van de verstrekking of beschikbaarstelling van gegevens

zoals deze door KVK vanuit het Handelsregister plaatsvindt’. Volgens VVZBI is dit in strijd met de definitie van ‘hergebruik’ in de Open Data Richtlijn. Onzeker is wat de precieze reikwijdte is van deze definitie.

9.6.

Daarnaast rijst de vraag of de belemmeringen die de KVK in haar voorwaarden heeft opgenomen met een beroep op het databankenrecht, objectief, evenredig en niet-discriminerend zijn en gerechtvaardigd worden door een doel van algemeen belang (artikel 8 lid 1 Open Pro Data Richtlijn). Die belemmeringen betreffen onder meer een verbod op het doorgeven van handelsregisterinformatie aan anderen dan waarvoor de informatie is opgevraagd en een regulering van het gebruik van oude handelsregisterinformatie, zoals bepaald in artikel 5 lid 2 van Pro die voorwaarden (zie hiervoor in 2.7).

10.De prejudiciële vragen

10.1.

Het hof acht het voor het beslissen van het voorgelegde geschil noodzakelijk dat het HvJ EU uitleg geeft aan het Unierecht, meer in het bijzonder op deze twee onderdelen.

10.2.

De vragen die het hof stelt op grond van het bepaalde in artikel 267 VWEU Pro luiden als volgt, waarbij geldt dat vraag 2 alleen voorligt als het antwoord op vraag 1 bevestigend is:

1. Kan een openbaar lichaam dat een databank exploiteert, zoals het handelsregister, waarvan de verkrijging, de controle of de presentatie van de inhoud in kwalitatief of kwantitatief opzicht getuigt van een substantiële investering, worden beschouwd als een fabrikant in de zin van artikel 7 lid 1 Databankenrichtlijn Pro en daarmee rechthebbende op het sui-generisrecht als in dit artikellid bedoeld, als de databank door dat openbaar lichaam is gemaakt en wordt geëxploiteerd in de uitvoering van een wettelijke taak en met financiering volgens een goedgekeurde begroting uit overheidsmiddelen, voor zover de kosten niet kunnen worden gefinancierd uit de inkomsten uit de producten en diensten van dit openbaar lichaam en uit de egalisatiereserve?

2. a) Is sprake van
“hergebruik” als bedoeld in artikel 2 onder Pro 11 en sub a Open Data Richtlijn als de natuurlijke of rechtspersoon die documenten opvraagt geen openbaar lichaam is, maar een commerciële of niet-commerciële private partij, zodat er gezien het private karakter van die partij zonder meer sprake is van het nastreven van andere doeleinden dan de doelen van algemeen belang die het openbare lichaam nastreeft?

b) Als het antwoord op 2a negatief is: Valt het op commerciële basis in ongewijzigde vorm (één-op-één
,op papier of in een portal, app of website, los of als bijlage bij een ander product) ter beschikking stellen aan een derde van een uittreksel uit een door een openbaar lichaam beheerde set documenten door een aanvrager van dit uittreksel onder het in 2a genoemd “hergebruik”?

c) Onafhankelijk van het antwoord op vragen 2a en 2b: Als sprake is van hergebruik, zoals bedoeld in artikel 2 onder Pro 11 en sub a Open Data Richtlijn, is dan een verbod van een dergelijk hergebruik dat wordt gedaan met een beroep op een databankenrecht, objectief, evenredig en niet-discriminerend als bedoeld in artikel 8 van Pro die richtlijn, als dit openbaar lichaam daarmee wil voorkomen dat verouderde uittreksels uit haar set documenten worden verhandeld (rechtszekerheidsbeginsel) en dat het inkomsten derft door het bestaan van schaduwregistraties van waaruit voor een lager bedrag deze uittreksels worden verhandeld (profijtbeginsel)?

11.De beslissing in dit derde tussenarrest

Het hof:

11.1.

verzoekt het HvJ EU met betrekking tot de hiervoor onder 10.2 geformuleerde vragen uitspraak te doen.

11.2.

houdt iedere verdere beslissing aan en schorst het geding tot het HvJ EU naar aanleiding van dit verzoek uitspraak heeft gedaan.

Dit arrest is gewezen door mrs. F.J. de Vries, S.M. Evers en M.P.M. Hennekens, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2026.

Prejudiciële vragen over databankenrecht en hergebruik handelsregister door Kamer van Koophandel