Uitspraak
uitspraak
GERECHTSHOF ARNHEM
Sector belastingrecht
nummer 10/00121
uitspraakdatum: 7 december 2010
Uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
X te Z (hierna: belanghebbende)
tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad (hierna: de Rechtbank) van 29 januari 2010, nummer AWB 08/386, in het geding tussen belanghebbende
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Zwolle (hierna: de Ambtenaar)
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Van belanghebbende is bij factuur nr. 01 van 4 april 2006 een bedrag van € 419.882 gevorderd aan leges voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning.
1.2. Het bezwaar van belanghebbende is door de Ambtenaar ongegrond verklaard.
1.3. Het beroep tegen de uitspraak op het bezwaar is door de Rechtbank ongegrond verklaard.
1.4. Belanghebbende heeft hoger beroep ingesteld. Tot de stukken van het geding behoren het verweerschrift in hoger beroep en de daarin genoemde bijlagen. Een van de bijlagen betreft een brief waarin namens belanghebbende aan de Hoge Raad wordt te kennen gegeven dat het door haar ingestelde beroep in cassatie (sprongcassatie) wordt ingetrokken.
1.5. Bij het onderzoek ter zitting op 9 november 2010 te Arnhem zijn gehoord belanghebbendes gemachtigde A, bijgestaan door B, alsmede namens de Ambtenaar C, bijgestaan door D en E.
1.6. Van de zitting is het proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.
2. Vaststaande feiten
2.1. Belanghebbende heeft op 13 mei 2005 bij de gemeente Zwolle drie bouwvergunningen aangevraagd met het oog op de bouw van een onderwijsgebouw. De bouwkosten volgens NEN-norm 2631 voor de drie deelprojecten bedroegen in totaal € 58.810.000. De gemeente Zwolle heeft de eerste bouwvergunning op 6 oktober 2005, de tweede op 14 oktober 2005 en de bouwvergunning ter zake van het derde deelproject op 9 februari 2006 verleend.
2.2. Bij facturen met dagtekening 18 november 2005 heeft de Ambtenaar van belanghebbende bedragen van onderscheidenlijk € 306.769 en € 64.547 gevorderd voor het in behandeling nemen van de aanvragen van bouwvergunningen voor de eerste twee deelprojecten. Tegen deze facturen is geen bezwaar aangetekend.
2.3. Bij de in 1.1 vermelde factuur van 4 april 2006 heeft de Ambtenaar van belanghebbende een bedrag van € 419.882 gevorderd voor de behandeling van de aanvraag voor de bouwvergunning ter zake van het derde deelproject. Dit deelproject omvat het oprichten van een onderwijsgebouw en het veranderen van het bestaande gebouw.
3. Geschil, standpunten en conclusies van partijen
3.1. Partijen houdt inhoudelijk verdeeld, of de Ambtenaar bij de in geding zijnde factuur van belanghebbende rechtsgeldig leges heeft gevorderd. Belanghebbende verdedigt het standpunt dat de factuur geen steun vindt in een rechtsgeldige verordening en dat te dezen sprake is van onredelijke en willekeurige belastingheffing. De Ambtenaar verdedigt het standpunt dat de leges rechtsgeldig zijn gevorderd en dat van onredelijke en willekeurige belastingheffing geen sprake is. Dat het factuurbedrag is berekend in overeenstemming met de verordening, is tussen partijen niet in geschil.
3.2. In zijn verweerschrift in hoger beroep neemt de Ambtenaar voorts het standpunt in dat het hoger beroep geacht moet worden te zijn ingetrokken nu belanghebbende hem heeft verzocht in te stemmen met het instellen van sprongcassatie en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle daarmee op zijn voorstel heeft ingestemd. Subsidiair stelt de Ambtenaar zich op het standpunt dat belanghebbende bij hem het in rechte te beschermen vertrouwen heeft opgewekt dat zij het hoger beroep zou intrekken nadat de hiervoor bedoelde instemming zou zijn verkregen. Belanghebbende verdedigt het standpunt dat het hoger beroep niet is ingetrokken en niet geacht moet worden te zijn ingetrokken en dat door haar evenmin het in rechte te beschermen vertrouwen is gewekt dat het beroep zou worden ingetrokken.
3.3. Elk van de partijen heeft voor haar standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van haar afkomstige stukken.
3.4. Daaraan is mondeling toegevoegd hetgeen is vermeld in het proces-verbaal van de zitting.
3.5. Belanghebbende verzoekt in hoger beroep de factuur te vernietigen.
3.6. De Ambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
4. Beoordeling van het geschil
4.1. Alvorens het inhoudelijke geschil te beoordelen zal het Hof ingaan op het door de Ambtenaar ingenomen standpunt dat het hoger beroep geacht moet worden te zijn ingetrokken nu door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle op zijn voorstel is ingestemd met het verzoek van belanghebbende om in te stemmen met het instellen van sprongcassatie tegen de uitspraak van de Rechtbank.
4.2. Door belanghebbende is op 12 maart 2010 tot behoud van rechten gelijktijdig sprongcassatie en hoger beroep aangetekend tegen de uitspraak van de Rechtbank. Op 11 maart 2010 heeft belanghebbende hieromtrent telefonisch overleg gevoerd met D als vertegenwoordiger van de Ambtenaar. Tot de stukken van het geding behoort een e-mailbericht de dato 11 maart 2010 waarin dit telefonische overleg wordt bevestigd door A als gemachtigde van belanghebbende.
4.3. Bij brief van 4 mei 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle aan de gemachtigde van belanghebbende doen weten in te stemmen met het instellen van sprongcassatie.
4.4. Bij een tot de gedingstukken behorende brief met dagtekening 19 maart 2010, die volgens een handgeschreven aantekening bij de Hoge Raad is ingekomen op 20 mei 2010, is namens belanghebbende het beroep in cassatie ingetrokken. De Hoge Raad heeft de intrekking van de sprongcassatie bij brief van 25 mei 2010 kenbaar gemaakt aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle.
4.5. De motivering van het hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 9 juni 2010, het verweer van de Ambtenaar op 5 augustus 2010.
4.6. Uit de hiervoor weergegeven gang van zaken en hetgeen daaromtrent ter zitting door partijen is aangevoerd, maakt het Hof op dat het hoger beroep niet (ondubbelzinnig) is ingetrokken. Weliswaar bevat de brief van 12 maart 2010 waarbij namens belanghebbende hoger beroep is ingesteld aan het slot de mededeling: “Indien verweerder instemt met sprongcassatie zullen we dit beroepschrift intrekken.”, maar hierop is na het verkrijgen van de bedoelde instemming geen daadwerkelijke intrekking van het hoger beroep door of namens belanghebbende gevolgd. Daarentegen is wel het sprongcassatieberoep namens belanghebbende ingetrokken. Het onderhavige standpunt van de Ambtenaar vindt aldus onvoldoende steun in de feiten, zodat het moet worden verworpen.
4.7. De Ambtenaar heeft subsidiair het standpunt verdedigd dat door belanghebbende bij hem het vertrouwen is gewekt dat het hoger beroep zou worden ingetrokken nadat instemming zou zijn verkregen met het indienen van sprongcassatie. Het Hof begrijpt dat de Ambtenaar zich hiermee niet op het standpunt stelt dat belanghebbende heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel, dat immers als beginsel van behoorlijk bestuur aan belanghebbende geen verplichtingen oplegt, maar dat hij bedoelt te stellen dat tussen partijen een overeenkomst is gesloten, inhoudende dat belanghebbende het hoger beroep intrekt zodra de instemming van het college met het instellen van sprongcassatie was verkregen. Het bestaan van een dergelijke overeenkomst volgt evenwel niet uit de overgelegde stukken en is ook overigens niet aannemelijk geworden.
4.8. Met betrekking tot het inhoudelijke geschil verdedigt belanghebbende allereerst het standpunt dat de legesverordening waarop de onderhavige factuur steunt verbindende kracht mist wegens strijd met het in artikel 229b van de Gemeentewet neergelegde opbrengstlimiet voor rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van die wet.
4.9. Ter onderbouwing van dit standpunt voert belanghebbende aan dat de vastgestelde lasten en baten van de Legesverordening 2005 onvoldoende controleerbaar zijn. Belanghebbende stelt in dit verband dat het haar aan de hand van de door de Ambtenaar in het kader van de onderhavige procedure overgelegde stukken niet is gelukt om de vastgestelde tarieven per product en de begrote opbrengsten te vergelijken met de begrote kosten ter zake. Zij heeft ten behoeve van een dergelijke vergelijking een overzicht geproduceerd waarin achter de tarieven de aantallen te verlenen diensten zijn vermeld voor zover die door haar in de Beheersbegroting en de Tarievennota 2005 zijn aangetroffen. Belanghebbende heeft vervolgens de door haar toegerekende totale kosten en opbrengsten per hoofdstuk van de Tarieventabel van de Legesverordening 2005 weergegeven en de bedragen getotaliseerd. Belanghebbende stelt op basis van het door haar opgestelde overzicht dat ten aanzien van 246 van de 311 in de Tarieventabel opgenomen individuele tarieven per product geen aantallen te verlenen diensten zijn geraamd. Ten aanzien van gedoogbeschikkingen neemt belanghebbende het standpunt in dat hiervoor geen leges mogen worden geheven. Voorts stelt belanghebbende zich op het standpunt dat de door de afdeling Toezicht en Handhaving aan de afdeling Vergunningen doorberekende kosten niet via legesheffing verhaald kunnen worden, zodat deze kosten ten onrechte zijn toegerekend. Een en ander leidt haar tot de conclusie dat op het niveau van de verordening sprake is van een kostendekkingspercentage van 117,2 percent.
4.10. De Ambtenaar verdedigt het standpunt dat de geraamde opbrengsten van de Legesverordening 2005 niet hoger zijn dan de geraamde lasten ter zake. Tot staving van dit standpunt verwijst hij naar de reeds bij de Rechtbank overgelegde Programmabegroting 2005 van de gemeente Zwolle en de daarvan onderdeel uitmakende Tarievennota alsmede naar de overzichten en ramingen behorende bij zijn nadere conclusie voor de Rechtbank. De Ambtenaar stelt zich hierbij op het standpunt dat het bij de raming van de opbrengst van de leges blijkens de jurisprudentie niet behoeft te gaan om de aantallen vergunningen, verklaringen en afschriften, maar dat het slechts gaat om de realiteit van de geraamde bedragen. Uit de als productie 5 bij het verweerschrift in hoger beroep overgelegde Tabel baten en lasten bouwvergunningen blijkt naar zijn oordeel dat door de jaren heen steeds een realistische raming is gemaakt. Anders dan belanghebbende is de Ambtenaar van mening dat uit de jurisprudentie niet kan worden geconcludeerd dat in verband met gedoogbeschikkingen geen leges kunnen worden geheven. Voor zover hier al anders over zou moeten worden gedacht – hetgeen hij betwist – wijst de Ambtenaar erop dat de opbrengsten en lasten van leges ter zake van gedoogbeschikkingen door de gemeente Zwolle op nihil zijn geraamd. Daardoor kan eliminatie van de gedoogbeschikkingen uit het kosten/batenoverzicht niet leiden tot overschrijding van de in artikel 229b van de Gemeentewet neergelegde opbrengstnorm. Belanghebbendes stelling dat door de afdeling Toezicht en Handhaving aan de afdeling Vergunningen doorberekende kosten niet via de leges verhaald kunnen worden is naar het oordeel van de Ambtenaar niet houdbaar aangezien uitsluitend kosten zijn doorberekend voor de zogenoemde eerste controle op de uitvoering van de verleende vergunningen. Het betreft derhalve slechts een deel van de kosten van toezicht en handhaving en niet de kosten van behandeling van klachten, bezwaren, aanvullende en periodieke controles.
4.11. Het Hof overweegt met betrekking tot het onderhavige geschilpunt als volgt. Artikel 229b van de Gemeentewet stelt aan verordeningen als de onderhavige de eis dat de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (de opbrengstlimiet). Daartoe dient te worden beoordeeld of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100 percent uitgaat (Tweede Kamer, 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 61). In het kader van deze beoordeling van de opbrengstlimiet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (HR 4 februari 2005, nr. 38860, LJN: AP1951).
4.12. In een procedure waarin een limietoverschrijding in geschil is, dient de Ambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen (HR 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN: BI1968). Met de door hem overgelegde stukken en de ter zitting daarop gegeven toelichting heeft de Ambtenaar naar het oordeel van het Hof het vereiste inzicht verschaft. Een overzicht zoals belanghebbende voorstaat, waarin onder meer aantallen te verlenen diensten per product zijn vermeld, is daarvoor in het licht van hetgeen in 4.11 is overwogen, niet nodig. Naar het oordeel van het Hof heeft de Ambtenaar met het door hem verschafte inzicht aannemelijk gemaakt dat de gemeente in het onderhavige jaar bij het vaststellen van de legestarieven is uitgegaan van redelijke ramingen. Hetgeen belanghebbende daartegenover heeft aangevoerd kan daaraan niet afdoen. Met betrekking tot de posten die door belanghebbende in twijfel zijn getrokken, meer in het bijzonder de kosten en baten met betrekking tot gedoogbeschikkingen en de doorberekende kosten van de afdeling Toezicht en Handhaving, heeft de Ambtenaar met de door hem verstrekte inlichtingen en de daarop gegeven toelichtingen naar het oordeel van het Hof de twijfel weggenomen. Tegenover de gemotiveerde weerspreking van de Ambtenaar heeft belanghebbende naar het oordeel van het Hof niet aannemelijk gemaakt dat de door de Ambtenaar aangedragen feitelijke gegevens fouten bevatten die voor de beoordeling van het onderhavige geschilpunt van belang zouden kunnen zijn. Een en ander leidt tot de conclusie dat de opbrengstlimiet in het onderhavige geval niet is overschreden.
4.13. Tot staving van zijn standpunt dat te dezen sprake is van onredelijke of willekeurige belastingheffing stelt belanghebbende dat de gemeente met de bouwleges die aan haar zijn berekend voor de vergunningen ten behoeve van het onderhavige bouwproject, een winst genereert van (in totaal) € 501.469. In de visie van belanghebbende is sprake van een kennelijk onredelijk verband tussen de geheven leges, de dienstverlening en de gemeentelijke kosten ter zake.
4.14. De Ambtenaar voert hiertegenover – terecht – aan dat tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds geen rechtstreeks verband is vereist (HR 24 december 1997, nr. 32569, LJN: AA3345). Voorts voert de Ambtenaar – eveneens terecht – aan dat, afgezien van het feit dat op de in geding zijnde factuur van € 419.882 niet een winst kan zijn gemaakt van € 501.469, belanghebbende zich baseert op een onjuist uitgangspunt. Het staat gemeenten op grond van artikel 219, lid 2, van de Gemeentewet in beginsel vrij zelf invulling te geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun daarbij vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing. Voor het oordeel dat sprake is van een onverbindende verordening is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Een geraamde winst op leges die voor bouwvergunningen worden geheven is in het licht hiervan op zich geoorloofd. Onderlinge verschillen in dekkingspercentages tussen groepen van diensten zijn niet in strijd met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel. Een motivering van die verschillen is niet vereist. Een tarief zoals het onderhavige dat bestaat uit een basisbedrag, vermeerderd met een bescheiden opslag van 1,3 percent kan bovendien niet worden gekenschets als onredelijk of willekeurig (vergelijk HR 14 augustus 2009, nr. 43120, LJN: BI1943). Het Hof verwerpt derhalve het onderhavige standpunt van belanghebbende.
Slotsom
Bij de uitspraak van de Rechtbank is het beroep terecht ongegrond verklaard.
5. Kosten
Voor een kostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht ziet het Hof geen aanleiding.
6. Beslissing
Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
Aldus gedaan door mr. J.A. Monsma, voorzitter, mr. J. van de Merwe en mr. A.J.H. van Suilen in tegenwoordigheid van mr. C.E. te Brake als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 december 2010
De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen. De voorzitter,
(J.A. Monsma)
Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 7 december 2010
Tegen deze uitspraak kunnen de belanghebbende en het college van burgemeester en wethouders binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),
postbus 20303, 2500 EH Den Haag
(bezoekadres: Kazernestraat 52).
Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.