Uitspraak
GERECHTSHOF DEN HAAG
Afdeling Civiel recht
Zaaknummer : 200.125.835/01
Zaak-/rolnummer rechtbank : C/10/419055/KG ZA 13-161
arrest van 28 januari 2014
inzake
[naam],
wonende te [woonplaats],
appellant in het principaal appel,
geïntimeerde in het incidenteel appel,
hierna te noemen: [K.],
advocaat: mr. A.F. Ammerlaan te Dordrecht,
tegen
de gemeente Dordrecht,
zetelend te Dordrecht,
geïntimeerde in het principaal appel,
appellante in het incidenteel appel,
hierna te noemen: de gemeente,
advocaat: mr. A.C.G. Kaijen te Dordrecht.
Het geding
Bij exploot van 16 april 2013 heeft [K.] hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Rotterdam van 21 maart 2013, gewezen tussen partijen. In dat exploot (met producties) heeft [K.] tegen het bestreden vonnis zes grieven aangevoerd, die de gemeente bij memorie van antwoord (met producties) heeft bestreden. De gemeente heeft onder aanvoering van één grief incidenteel appel ingesteld. [K.] heeft de grief in het incidenteel appel weersproken bij memorie van antwoord in het incidenteel appel (met producties). Op 9 december 2013 hebben partijen de zaak voor het hof doen bepleiten, [K.] door mr. J. van Meerkerk, advocaat te Dordrecht, en de gemeente door mr. A.C.M. Geerts, advocaat te Dordrecht, telkens aan de hand van aan het hof overgelegde pleitnotities. Van deze zitting is proces-verbaal opgemaakt. Ten slotte hebben partijen arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1.1 Op grond van hetgeen over en weer is gesteld en onvoldoende (gemotiveerd) is weersproken, alsmede op basis van de in zoverre in hoger beroep niet bestreden feitenvaststelling van de voorzieningenrechter, gaat het in deze zaak om het volgende.
1.2 [K.] is eigenaar van circa 42 panden gelegen in de gemeente Dordrecht, die hij geheel of gedeeltelijk door middel van kamerverhuur exploiteert. De gemeente heeft aan [K.] dwangsommen opgelegd en bestuursdwang toegepast wegens illegale kamerverhuur en, toen verbeurde dwangsommen niet werden betaald, in juni en oktober 2012 twee van zijn panden executoriaal doen verkopen.
1.3 Het onder 1.1 genoemde geschil is voor [K.] aanleiding geweest om in 2012 en 2013 aan de gemeente honderden brieven, faxen en e-mails te verzenden die niet (uitsluitend) betrekking hebben op dat geschil. Het gaat onder meer om verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), bezwaarschriften (waaronder bezwaarschriften tegen beslissingen van de gemeente waarin zij de wettelijke termijn waarbinnen zij op een aanvraag of bezwaarschrift moet beslissen verdaagt) en handhavingsverzoeken (hierna tezamen ook wel aan te duiden als ‘brieven’). De gemeente heeft onweersproken gesteld dat [K.] in 2012 790 bezwaarschriften heeft ingediend, 467 Wob-verzoeken, 41 handhavingsverzoeken en 121 formulieren dwangsom, dat zij tot wel 70 brieven per dag van [K.] ontvangt en dat tot en met januari 2013 in totaal circa 2000 brieven waren ontvangen en tot en met 1 april 2013 2247.
1.4 De gemeente heeft [K.] in kort geding gedagvaard en geëist dat het [K.] op straffe van een dwangsom van € 300 per overtreding wordt verboden zich gedurende twee jaar vaker dan 10 keer per maand met brieven, faxen of e-mails tot de gemeente te richten, behalve voor zover deze betrekking hebben op vergunningaanvragen door of namens [K.] ingediend, dan wel betrekking hebben op bezwaar- en beroepschriften van [K.] tegen beschikkingen die de gemeente aan [K.] heeft gericht. De gemeente stelt zich op het standpunt dat [K.] met het indienen van deze stukken geen ander doel nastreeft dan het strooien van zand in het bestuursapparaat van de gemeente en dat hij aldus misbruik van recht maakt.
1.5 De voorzieningenrechter heeft de vordering toegewezen, met dien verstande dat hij de te verbeuren dwangsommen heeft gemaximeerd tot € 100.000. De voorzieningenrechter overwoog dat de gemeente in haar vordering ontvankelijk is omdat een bestuursrechtelijke kort gedingprocedure voor de gemeente niet openstaat. De voorzieningenrechter was voorts van oordeel dat een burger de nodige ruimte moet worden geboden om tegen de overheid op te kunnen komen in een gerezen conflict met die overheid, maar dat die ruimte niet onbegrensd is en dat de bevoegdheid van de burger om bezwaarschriften en dergelijke in te dienen kan worden misbruikt. De aandacht die [K.] van het gemeentelijk bestuursapparaat vergt komt de voorzieningenrechter disproportioneel voor. Het misbruik volgt uit de eigen erkenning van [K.] en de buitengewoon grote omvang van zijn inzendingen. Ook indien [K.] niet slechts het oogmerk heeft om te “zieken” maar mede om het bestuurlijk en ambtelijk apparaat van de gemeente onevenredig te belasten en de gemeente aldus te dwingen haar beleid tot bestrijding van illegale kamerverhuur op te geven, dan nog is sprake van misbruik van bevoegdheid, aldus de voorzieningenrechter.
in het principaal appel
2.1 In grief I klaagt [K.] dat de voorzieningenrechter niet alle relevante feiten heeft vermeld onder ‘2. De feiten’. Deze grief faalt, aangezien de voorzieningenrechter niet gehouden was alle feiten in extenso op te nemen, en er geen aanleiding is voor de veronderstelling dat, zoals [K.] ook aanvoert, de voorzieningenrechter de door [K.] bedoelde feiten niet in zijn oordeel heeft betrokken.
2.2 De grieven II en III, die het hof gezamenlijk zal behandelen, komen er samengevat op neer dat het de burgerlijke rechter in kort geding niet is toegestaan een justitiabele te verbieden aanvragen en dergelijke bij de overheid in te dienen. Op grond van de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient op een eenmaal ingediende aanvraag steeds een besluit te volgen. De wetgever heeft volgens [K.] hiervoor bewust geen uitzonderingsmogelijkheid gecreëerd en [K.] voert met een beroep op de twee-wegenleer aan dat het dan ook niet mogelijk is hetzelfde resultaat te bereiken via de burgerlijke (kort geding) rechter.
2.3 Het hof is met de voorzieningenrechter van oordeel dat ook de bevoegdheid van de burger om bij de overheid aanvragen en verzoeken in te dienen kan worden misbruikt, en dat het dientengevolge mogelijk is dergelijk misbruik, als zijnde een onrechtmatige daad, in kort geding te doen verbieden, zij het dat de burgerlijke rechter, gezien het fundamentele karakter van die bevoegdheid van een burger een geschil aan de overheid voor te leggen en mede gelet op art. 6 EVRM Pro, daarbij terughoudendheid dient te betrachten. Aan een dergelijk verbod staat niet in de weg dat in de Awb, buiten de gevallen voorzien in art. 4:5 Awb Pro, geen voorziening is opgenomen om een eenmaal ingediend verzoek niet in behandeling te nemen. De gemeente vordert in dit kort geding niet dat ingediende verzoeken niet worden behandeld, maar dat aan het indienen zelf beperkingen worden gesteld, een resultaat dat op grond van de Awb niet kan worden bewerkstelligd. Van een ongeoorloofde doorkruising van het systeem van de Awb is dan ook geen sprake. Hierover zou slechts anders kunnen worden gedacht indien uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb naar voren zou komen dat op dit gebied voor aanvullende bescherming door de burgerlijke rechter geen ruimte bestaat, maar uit de totstandkomingsgeschiedenis van art. 4:5 Awb Pro blijkt daarvan niet.
2.4 De grieven II en III falen.
3.1 De grieven IV en V, die het hof gezamenlijk zal behandelen, richten zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat [K.] misbruik maakt van zijn bevoegdheid. Het hof is evenwel van oordeel dat de gemeente in dit kort geding voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat [K.] misbruik maakt van zijn bevoegdheid bij de gemeente brieven in te dienen, omdat [K.] met het indienen van deze hoeveelheden brieven kennelijk geen ander doel heeft dan de gemeente te beschadigen. Het hof baseert dit oordeel op de volgende feiten en omstandigheden.
3.2 [K.] heeft de door de gemeente gestelde hoeveelheden brieven niet betwist en geen aannemelijke verklaring gegeven voor de omstandigheid dat deze aantallen spectaculair zijn toegenomen nadat [K.] met de gemeente in conflict was gekomen over de verbeurde dwangsommen wegens illegale kamerverhuur en de executieveiling van twee van zijn panden. De bij pleidooi door [K.] gegeven verklaring dat, indien er eenmaal een conflict is ontstaan, beide partijen de neiging hebben op alle slakken zout te leggen, acht het hof ontoereikend, aangezien dit in redelijkheid geen verklaring kan geven voor de zeer grote aantallen verzoeken waarvan hier sprake is, ook indien het hof in aanmerking neemt dat een ondernemer als [K.] meer conflicten met de gemeente zal hebben dan een gemiddelde ondernemer of burger. Veeleer wijzen deze aantallen er op dat [K.] handelt uit wrok over de veiling van zijn panden teneinde de gemeente een hak te zetten.
3.3 Dat dit laatste de achtergrond van de handelwijze van [K.] is wordt ondersteund door uitlatingen van [K.] zelf. [K.] heeft immers erkend dat hij tegenover het Algemeen Dagblad heeft gezegd dat hij honderden procedures tegen de gemeente zal gaan voeren “gewoon om te zieken”. Ook uit de faxbrief van [K.] aan de gemeente van 2 juli 2012 blijkt afdoende dat het aanspannen van procedures door [K.] wordt gezien als een middel om ervoor te zorgen dat de gemeente “door de bomen het bos niet meer” kan zien. Eenzelfde intentie blijkt uit de brief van [K.] aan de gemeente van 3 oktober 2012. Ook het feit dat [K.] herhaaldelijk, zoals bijvoorbeeld in de brieven van 25 juni 2012, 29 juni 2012 en 3 oktober 2012, aankondigt talloze procedures aanhangig te zullen maken, wijst er op dat hij in ieder geval bij het overgrote deel van deze procedures geen reëel belang heeft. Het is immers onwaarschijnlijk dat [K.] vooraf zou weten dat in de toekomst tussen hem en de gemeente zoveel (reële) geschillen zullen rijzen.
3.4 Het hof wordt voorts in zijn oordeel gesterkt door de omstandigheid dat [K.] bezwaarschriften indient tegen verdagingsbesluiten, terwijl vast staat – en hij ook niet ontkent – dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State tegen dergelijke besluiten geen rechtsmiddel openstaat. Desgevraagd heeft [K.] geen aannemelijke verklaring gegeven voor het feit dat hij dergelijke kansloze rechtsmiddelen wel steeds weer aanwendt.
3.5 Ten slotte merkt het hof op dat de vordering zoals deze is toegewezen [K.] de ruimte biedt om (i) zich met maximaal 10 brieven, faxen of e-mails per maand tot de gemeente te richten (ongeacht de inhoud), en (ii) zich onbeperkt tot de gemeente te richten voor zover deze brieven, faxen of e-mails betrekking hebben op vergunningaanvragen door of namens [K.] ingediend, dan wel betrekking hebben op bezwaar- en beroepschriften van [K.] tegen beschikkingen die de gemeente aan [K.] heeft gericht. [K.] heeft tegen deze veroordeling geen grief gericht en meer in het bijzonder niet aangevoerd dat en waarom de aldus geboden ruimte niet toereikend zou zijn om de reële geschillen tussen de door hem gedreven onderneming en de gemeente kunnen ontstaan, aanhangig te maken. Het hof moet er dan ook van uitgaan dat [K.] door de opgelegde veroordeling niet wordt belemmerd in de normale uitoefening van zijn bedrijf.
3.6 Gelet op al het voorgaande is het hof van oordeel dat, ook indien de noodzakelijke terughoudendheid wordt betracht, de voorzieningenrechter de vordering van de gemeente terecht heeft toegewezen. De grieven IV en V slagen dan ook niet. Hetzelfde lot treft grief VI, waarmee [K.] zich heeft gericht tegen de proceskostenveroordeling.
in het incidenteel appel
4.1 In de incidentele grief voert de gemeente aan dat [K.] de door de voorzieningenrechter uitgesproken veroordeling naast zich neerlegt, dat hij doorgaat met het verzenden van brieven en dat hij in juni 2013 de totale dwangsom van € 100.000 reeds had verbeurd. De gemeente is daarom van mening dat de dwangsom moet worden verhoogd tot € 1.260 per overtreding en dat aan de te verbeuren dwangsommen geen maximum moet worden verbonden.
4.2 Het is niet aan het hof om vast te stellen of [K.] het door de voorzieningenrechter opgelegde verbod heeft overtreden. Wel is het hof van oordeel dat er gezien de ernst van de gepleegde onrechtmatige daad aanleiding is de te verbeuren dwangsom te verhogen, mede gelet op het uit de brief van [K.] van 11 juni 2013 blijkende en ook ter zitting van het hof uitgedragen (onjuiste) standpunt dat het hem vrij zou staan onbeperkt brieven tot de gemeente te richten zolang die brieven betrekking hebben op zijn “belangen”. Het hof zal mitsdien de dwangsom verhogen tot € 1.260 per overtreding (gelijk aan het bedrag dat de gemeente zou kunnen verbeuren als zij niet voldoet aan de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen) en het maximum van de dwangsommen die kunnen worden verbeurd verhogen tot € 300.000, met dien verstande (i) dat het hof het vonnis van de voorzieningenrechter in stand zal laten voor zover het gaat om eventuele overtredingen die [K.] vóór betekening van dit arrest mocht hebben begaan (daarvoor blijft dus de oorspronkelijke dwangsom van € 300 per overtreding gelden) en (ii) dat het nieuwe maximum van € 300.000 zal gelden voor alle overtredingen die [K.] mocht hebben gepleegd, hetzij voorafgaand aan de betekening van dit arrest hetzij nadien. De grief slaagt.
in het principaal en het incidenteel appel
5.1 De slotsom is dat alle grieven in het principaal appel falen. Het vonnis van de voorzieningenrechter zal in zoverre worden bekrachtigd. [K.] zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het principaal appel.
5.2 De grief in het incidenteel appel slaagt. Het vonnis van de voorzieningenrechter zal gedeeltelijk, op de wijze als hiervoor onder 4.2 en hierna in het dictum aangegeven, worden vernietigd, met verhoging van de dwangsom en het maximum.
5.3 [K.] zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het incidenteel appel.
Beslissing
Het hof:
in het principaal appel:
- verwerpt het beroep;
- veroordeelt [K.] in de kosten van het geding in hoger beroep, tot heden aan de zijde van de gemeente begroot op € 683,-- voor verschotten en € 2.682,-- voor salaris van de advocaat;
- verklaart dit arrest wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad;
in het incidenteel appel:
- vernietigt het vonnis van de voorzieningenrechter, doch uitsluitend voor zover het betreft het maximum bedrag aan dwangsommen dat kan worden verbeurd en voor zover de in het dictum vermelde dwangsom betrekking heeft op overtredingen die zijn begaan na betekening van dit arrest, en opnieuw rechtdoende:
- veroordeelt [K.] tot betaling van een dwangsom van € 1.260 voor elke overtreding die gepleegd wordt na betekening van dit arrest en bepaalt dat het bedrag aan dwangsommen dat [K.] kan verbeuren (inclusief de eventuele dwangsommen die zijn of worden verbeurd na betekening van dit arrest) maximaal € 300.000 is;
- bekrachtigt het vonnis voor het overige;
- veroordeelt [K.] in de kosten van het incidenteel appel, tot heden aan de zijde van de gemeente begroot op nihil voor verschotten en € 1.341,-- voor salaris van de advocaat;
- verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad;
- wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, J.E.H.M. Pinckaers en E.M. Dousma-Valk, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 28 januari 2014, in aanwezigheid van de griffier.