ECLI:NL:GHDHA:2016:1526 - Gerechtshof Den Haag - Verbod op excessieve Wob-verzoeken en toepassing lijfsdwa...

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Afdeling Civiel recht

Zaaknummer : 200.184.535 / 01

Zaak- en rolnummer rechtbank : C/10/490209 / KG ZA 15-1312

arrest van 7 juni 2016

inzake

Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid,

zetelend te Dordrecht,

appellante in principaal appel,

geïntimeerde in incidenteel appel,

hierna te noemen: de Omgevingsdienst,

advocaat: mr. C.N. van der Sluis te Dordrecht,

tegen

[geïntimeerde],

wonende te [woonplaats],

geïntimeerde in principaal appel,

appellant in incidenteel appel,

hierna te noemen: [geïntimeerde],

advocaat: mr. A.F. Ammerlaan te Dordrecht.

Het geding

1. Bij exploot van 19 januari 2016 met producties is de Omgevingsdienst in hoger beroep gekomen tegen het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Rotterdam van 23 december 2015. In het exploot heeft zij drie grieven tegen het vonnis aangevoerd en toegelicht. Bij memorie van antwoord, tevens memorie van grieven in het incidenteel appel, heeft [geïntimeerde] de grieven bestreden en zijnerzijds vier grieven tegen het vonnis aangevoerd en toegelicht. De Omgevingsdienst heeft die grieven bij memorie van antwoord in incidenteel appel bestreden. Partijen hebben de zaak op 12 mei 2016 doen bepleiten, de Omgevingsdienst door haar advocaat en [geïntimeerde] door mr. J. van Meerkerk, advocaat te Dordrecht. De advocaten hebben zich daarbij bediend van aan het hof overgelegde pleitnotities. Ten slotte is arrest bepaald.

Beoordeling van het hoger beroep

2. Het hof gaat uit van de volgende feiten:

De Omgevingsdienst is een uitvoeringsorganisatie die sinds 1 januari 2011 omgevings- en milieutaken uitvoert namens en met de Provincie Zuid-Holland en zeventien regiogemeenten in Zuid-Holland Zuid, waaronder de gemeente Dordrecht.

[geïntimeerde] heeft een geschil met de Gemeente Dordrecht. [geïntimeerde] heeft naar aanleiding van dit geschil reeds honderden Wob-verzoeken en bezwaarschriften bij de Gemeente Dordrecht ingediend.

Vanaf januari 2015 tot aan de appeldagvaarding heeft [geïntimeerde] 687 Wob-verzoeken aan Omgevingsdienst gericht. De Omgevingsdienst ontvangt jaarlijks normaal gesproken 20 tot 25 Wob-verzoeken.

[geïntimeerde] heeft op 7 september 2015 aan diverse partijen een e-mail heeft gezonden met onder meer de volgende inhoud:

“(…)

De Gemeente Dordrecht is na de gedwongen verkoop van mijn panden in een spagaat belandt temeer nu de status quo zo is dat het aantal panden wat ik bezit in de Gemeente Dordrecht tot 0 is gedaald en derhalve de gemeente Dordrecht op mij niks meer kan verhalen, en is de gemeente Dordrecht van jager nu terecht gekomen in de rol van prooi die door mij met brieven, bezwaarschriften, wob verzoeken wordt belaagd en opgejaagd.

Maar is daarmee ook een einde gekomen aan de jarenlange strijd tussen beiden, nee de tweede intifadah ronde is vorige week weer losgebarsten met 10 wob verzoeken die de gemeente in behandeling moet nemen ondanks het opgelegde verbod en moeten zij de kosten blijven maken om deze brieven af te handelen en zijn zij numeriek toch in het nadeel gebleven temeer mijn streefgetal van 3.900.000 nog steeds niet behaald is en zij kunnen mij wellicht weer laten gijzelen maar dat lost weer niks op omdat zij de kosten van de gijzeling moeten betalen en dus links of rechtsom toch de kosten voor hun kiezen krijgen en zijn wij weer terug bij af en alles is vanuit het perspectief van de Gemeente Dordrecht voor niks geweest en hebben zij mij ongewild van mij een volksheld gecreeerd in de Turkse opiniebladen.

En kan je dit weer zien als een hoofdstuk in de Never Ending Story: [geïntimeerde] vs Gemeente Dordrecht.

(…).”

3. In eerste aanleg vorderde de Omgevingsdienst, zakelijk weergegeven, een verbod aan [geïntimeerde] om zich, op straffe van lijfsdwang, gedurende een periode van vijf jaar per kwartaal meer dan één keer tot de Omgevingsdienst te wenden, of als gemachtigde op te treden of bijstand te verlenen bij aanvragen en procedures waarbij de Omgevingsdienst is betrokken. De Omgevingsdienst vorderde voorts de veroordeling van [geïntimeerde] in de kosten van het geding.

4. De voorzieningenrechter heeft [geïntimeerde] verboden om zich per kalendermaand, gedurende een aangesloten periode van twee jaar, meer dan twee keer met brieven, faxen en e-mails of op welke wijze dan ook (sms, telefonisch, balie etc.) tot de Omgevingsdienst, haar bestuursorganen en/of zijn medewerkers of andere organen of instellingen die zich vanwege de in artikel 4 van Pro de Wob opgenomen doorzendplicht moeten wenden tot de Omgevingsdienst te wenden, waarbij de correspondentie niet meer dan één aanvraag mag bevatten of niet mag zien op meer dan één procedure naar aanleiding van een dergelijke aanvraag. Voorts heeft hij [geïntimeerde] verboden om gedurende een aaneengesloten periode van twee jaar als gemachtigde op te treden of bijstand te verlenen bij aanvragen en procedures waarbij de Omgevingsdienst betrokken is. Tot slot is [geïntimeerde] in de kosten van het geding veroordeeld. De voorzieningenrechter heeft de vordering afgewezen voor zover deze ertoe strekte dat het dwangmiddel lijfsdwang zou kunnen worden toegepast.

5. De Omgevingsdienst vordert in hoger beroep, zakelijk weergegeven, de vernietiging van het bestreden vonnis en een verbod aan [geïntimeerde] om zich gedurende een aaneengesloten periode van vijf jaar, meer dan één keer per kwartaal tot de Omgevingsdienst te wenden, op straffe van lijfsdwang en op straffe van buitenbehandelingstelling van aanvragen die het gestelde maximum te boven gaan. De Omgevingsdienst vordert voorts, op straffe van lijfsdwang, een verbod om gedurende een aaneengesloten periode van vijf jaar als gemachtigde op te treden of bijstand te verlenen bij aanvragen en procedures waarbij de Omgevingsdienst is betrokken. Tot slot vordert de Omgevingsdienst de veroordeling van [geïntimeerde] in de kosten van het geding in hoger beroep.

6.
Grief 1in het principale appel komt op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat een verbod dat gedurende vijf jaren slechts de mogelijkheid biedt eens per kwartaal een verzoek aan de Omgevingsdienst te doen, te verstrekkend en niet proportioneel is.
Grief 2komt op tegen de afwijzing van de gevorderde lijfsdwangveroordeling.
Grief 3bevat een wijziging van eis die ertoe strekt dat aanvragen die het opgelegde maximum te boven gaan, buiten behandeling kunnen worden gelaten.

7. [geïntimeerde] vordert in incidenteel appel vernietiging van het bestreden vonnis en versoepeling van het hem opgelegde verbod om zich tot de Omgevingsdienst te wenden tot een maximum van vijf keer per maand, gedurende een periode van twee jaar. Hij vordert tevens de veroordeling van de Omgevingsdienst in de kosten van het geding.

8.
Grief Iin het incidentele appel richt zich tegen een onderdeel van de feitenweergave.
Grief IIkomt op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat het enige belang van [geïntimeerde] bij zijn verzoeken aan de Omgevingsdienst is, dat [geïntimeerde] zijn rechten wil uitoefenen en een nieuwsgierig mens is en dingen wil leren.
Grief IIIis gericht tegen het feit dat het hem opgelegde verbod hem beperkt tot twee contactmogelijkheden per maand, hetgeen te beperkt is om reële geschillen voor te leggen. Met
grief IVkomt [geïntimeerde] op tegen het feit dat de voorzieningenrechter hem heeft verboden als gemachtigde op te treden.

9. De grieven in het principale en het incidentele appel zullen gezamenlijk worden behandeld. Bij
grief Iin het incidentele appel bestaat geen belang aangezien het hof hierboven de voor de beslissing relevante feiten heeft vastgesteld en het hof kennis heeft van zijn (volledige) arrest van 26 mei 2015 en kennis heeft genomen van het in paragraaf 12 van de memorie van antwoord opgenomen citaat.

10. Bij beoordeling van de overige grieven stelt het hof voorop dat [geïntimeerde] geen deugdelijke verklaring heeft gegeven voor het feit dat hij een uitzonderlijk groot aantal Wob-verzoeken aan de Omgevingsdienst heeft gedaan die voor de Omgevingsdienst onmiskenbaar tot een grote werklast hebben geleid. Zijn enkele stelling dat de verzoeken aan de Omgevingsdienst deel uitmaken van een geschil dat [geïntimeerde] met de gemeente Dordrecht en de Omgevingsdienst heeft, is daartoe onvoldoende. [geïntimeerde] onderbouwt immers in het geheel niet welk geschil hij met de Omgevingsdienst heeft. Evenmin onderbouwt hij waarom zijn verzoeken aan de Omgevingsdienst van enig belang zijn voor zijn geschil met de gemeente Dordrecht. Het feit dat zijn handelwijze tot interessante jurisprudentie heeft geleid is niet een belang dat in rechte bescherming verdient.
Grief IIin het incidentele appel faalt daarom en het hof neemt met de voorzieningenrechter aan dat [geïntimeerde] geen rechtmatig belang heeft bij de vele door hem ingediende verzoeken.

11. Het ontbreken van dat belang tegenover het belang van de Omgevingsdienst om van de vele verzoeken verschoond te blijven, rechtvaardigt het opleggen van een verbod als gevorderd. [geïntimeerde] weerspreekt dat ook niet. Grief 1 in het principale appel en grief III in het incidentele appel stellen beide de duur en reikwijdte van het opgelegde verbod aan de orde. De Omgevingsdienst betoogt dat een maximum van één contact per kwartaal gedurende vijf jaar op zijn plaats is, terwijl [geïntimeerde] zich slechts neerlegt bij een maximum van vijf contacten per maand gedurende een periode van twee jaar. Met betrekking tot de reikwijdte en de duur van het gevorderde verbod overweegt het hof als volgt. Uitgangspunt is dat een burger zich tot de overheid moet kunnen wenden met verzoeken om informatie en dat in voorkomend geval de toegang tot de rechter gewaarborgd moet zijn. Bij het verbieden van dergelijke verzoeken is daarom terughoudendheid op zijn plaats. Ook wanneer moet worden aangenomen dat de verzoeken zonder enig redelijk, rechtens te beschermen doel worden gedaan en de verzoeker er een gewoonte van maakt dergelijke verzoeken te doen, is een maximum op voorhand van één verzoek per kwartaal te strikt. Het hof neemt daarbij in aanmerking dat de Omgevingsdienst een verbod zonder uitzonderingen vraagt, terwijl de mogelijkheid bestaat dat [geïntimeerde] op enig moment valide redenen zal krijgen om zich tot de Omgevingsdienst te wenden. Anders dan [geïntimeerde] aanvoert, acht het hof het door de voorzieningenrechter opgelegde verbod van twee keer per maand niet te strikt. Weliswaar is het strikter dan het verbod dat in het arrest van dit hof van 26 mei 2015 in het geschil tussen de gemeente Dordrecht en [geïntimeerde] is uitgesproken, maar de gemeente Dordrecht heeft als gemeente tegenover [geïntimeerde] een andere positie dan de Omgevingsdienst en [geïntimeerde] heeft niet voldoende onderbouwd dat het opgelegde verbod voor hem te strikt is om zich bij reële geschillen tot de Omgevingsdienst te kunnen wenden.

12. De Omgevingsdienst heeft tevens aangevoerd dat het verbod dient te gelden voor een aaneengesloten periode van vijf jaar. Het hof acht een dergelijke periode te lang omdat zich binnen een dergelijk lange periode wijzigingen in de situatie kunnen voordoen die maken dat het opgelegde verbod onnodig wordt of anderszins niet meer op zijn plaats is. Het hof acht met de voorzieningenrechter een aaneengesloten termijn van twee jaar passend. Als daarna zou blijken dat [geïntimeerde] zijn gedrag niet heeft veranderd, kan de Omgevingsdienst een nieuw verbod vragen.

13. Aangezien [geïntimeerde] evenmin heeft onderbouwd waarom het verbod, voor zover dit ertoe strekt dat het hem verboden is telefonisch contact met de Omgevingsdienst te zoeken, of aan de balie te komen, voor hem tot problemen leidt, onderschrijft het hof ook dit deel van het opgelegde verbod. Het hof neemt daarbij in aanmerking dat [geïntimeerde] er blijk van heeft gegeven zonder redelijk doel de Omgevingsdienst te belasten met (onnodig) werk. Wanneer het door de voorzieningenrechter opgelegde verbod op dit punt zou worden vernietigd en de tot dat verbod strekkende vordering zou worden afgewezen, is te vrezen dat [geïntimeerde] daarin een uitnodiging ziet de Omgevingsdienst telefonisch of aan de balie te gaan benaderen. Om diezelfde reden oordeelt het hof dat het [geïntimeerde] terecht is verboden als gemachtigde op te treden en op die manier het opgelegde verbod te omzeilen.

14.
Grief 1in het principale appel en de
grieven III en IVin het incidentele appel stuiten op het voorgaande af.

15. Grief 2 in het principale appel stelt de vraag aan de orde of een lijfsdwangveroordeling moet worden uitgesproken. De Omgevingsdienst stelt dat in de zaak tussen [geïntimeerde] en de gemeente Dordrecht de uitgesproken lijfsdwangveroordeling vruchten heeft afgeworpen. [geïntimeerde] stelt dat hij zich aan een lijfsdwangveroordeling niets gelegen zal laten liggen.

16. Het hof stelt vast dat uit de door de Omgevingsdienst zelf in het geding gebrachte gegevens (productie 3) is af te leiden dat [geïntimeerde] ondanks de prikkel die van lijfsdwang uitgaat, hij ook na het arrest van dit hof van 26 mei 2015 het hem opgelegde verbod om zich meer dan vijf maal per maand tot de Gemeente Dordrecht te wenden, heeft overtreden. In zoverre kan niet worden aangenomen dat de lijfsdwangveroordeling resultaat heeft gehad. Daar staat tegenover dat, zoals [geïntimeerde] ook heeft erkend, hij zich onder druk van de lijfsdwangveroordeling minder dan voorheen tot de gemeente Dordrecht heeft gewend. Hij heeft in dit verband ter zitting van het hof aangegeven dat de dreiging van lijfsdwang voor hem vooral in praktische zin lastig is. Die dreiging dwingt hem ertoe overtreding van het opgelegde verbod in zoverre te plannen dat hij deze niet laat plaatsvinden voordat hij bijvoorbeeld een reis naar Turkije onderneemt, of hij anderszins afspraken heeft die door een detentie zouden worden doorkruist.

17. Gelet op het feit dat het aantal verzoeken van [geïntimeerde] aan de gemeente Dordrecht in absolute zin is afgenomen na de lijfsdwangveroordeling en het feit dat uit zijn uitlatingen ter zitting moet worden afgeleid dat de dreiging van lijfsdwang voor [geïntimeerde] tot op zekere hoogte een prikkel vormt om zijn onrechtmatige gedrag te matigen, is het hof van oordeel dat van de dreiging van lijfsdwang een voldoende prikkel uitgaat om oplegging daarvan als ultimum remedium te rechtvaardigen. Het hof neemt daarbij in aanmerking dat aannemelijk is dat toepassing van een ander dwangmiddel onvoldoende uitkomst zal bieden. Het belang van de Omgevingsdienst om verstoken te blijven van het onrechtmatige gedrag van [geïntimeerde] is, gelet op de kosten die dat gedrag voor de Omgevingsdienst meebrengt, voldoende groot om toepassing van dit dwangmiddel te rechtvaardigen. Het hof zal daarom bepalen dat bij overtreding van de door de voorzieningenrechter opgelegde verboden lijfsdwang kan worden toegepast van steeds (maximaal) twee dagen per overtreding. Echter, gelet op enerzijds het belang van [geïntimeerde] bij niet-toepassen van een langdurige lijfsdwang en anderzijds het belang van de Omgevingsdienst bij vermindering van het aantal verzoeken, zal het hof een maximum van in totaal dertig dagen aan de toekenning verbinden.
Grief 2in het principale appel slaagt in zoverre.

18. Grief 3 in het principale appel bevat een eiswijziging en strekt ertoe dat een aan [geïntimeerde] op te leggen verbod wordt uitgesproken op straffe van buitenbehandelingstelling van iedere aanvraag als bedoeld in hoofdstuk 4 van de Algemene wet bestuursrecht die boven het bepaalde maximum uit gaat. Deze vordering kan niet slagen. In artikel 4.5 van de Algemene wet bestuursrecht is (limitatief) opgesomd wanneer een aanvraag buiten behandeling kan worden gelaten. Voor de civiele rechter bestaat geen wettelijke grondslag om bij wijze van dwangmiddel te bepalen dat een aanvraag niet in behandeling behoeft te worden genomen. Die grondslag kan ook niet worden gevonden in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3830). De Afdeling overweegt in die uitspraak weliswaar dat in de daar genoemde uitspraken van de
burgerlijkerechter geen grond voor buitenbehandelingstelling van brieven kan worden gevonden, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat de Afdeling van oordeel was dat de burgerlijke rechter de mogelijkheid zou hebben om een dergelijke uitspraak te doen. Uit die uitspraak, en ook uit de uitspraken van de Afdeling van 17 februari 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:396 en 397), is veeleer af te leiden dat de bestuursrechter dient te beoordelen of misbruik van recht wordt gemaakt. Het is ook de bestuursrechter die daaraan consequenties kan verbinden. Het feit dat dit noopt tot een toets van iedere aanvraag en ieder bezwaar of beroep brengt niet mee dat de burgerlijke rechter zonder wettelijke grondslag de Omgevingsdienst kan toestaan verzoeken buiten behandeling te laten.

Het hof voegt aan het bovenstaande toe dat in het thans bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel voor de Wet open overheid (Kamerstukken I, 2015-2016, 33 328, A, artikel 4.6) uitsluitend voor het betrokken bestuursorgaan de mogelijkheid is opgenomen te besluiten een verzoek niet te behandelen in geval van misbruik. In de door de Omgevingsdienst gevraagde maatregel van een door de burgerlijke rechter uit te spreken algehele buitenbehandelingstelling op voorhand is ook in dit wetsvoorstel niet voorzien.
Grief 3in het principale appel faalt daarom.

19. Het bovenstaande brengt mee dat in het principale appel de grieven 1 en 3 falen en dat grief 2 slaagt. Het bestreden vonnis wordt daarom vernietigd voor zover daarin geen lijfsdwangveroordeling is uitgesproken en zal voor het overige worden bekrachtigd. Gelet op het belang van die lijfsdwangveroordeling is het hof van oordeel dat [geïntimeerde] heeft te gelden als de overwegend in het ongelijk gestelde partij. Hij zal daarom worden veroordeeld in de kosten van het geding in het principale appel.

20. In het incidentele appel falen de grieven. [geïntimeerde] zal daarom als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding in het incidentele appel. Aangezien in het principale appel reeds een veroordeling in de nakosten zal worden uitgesproken, en niet is in te zien dat het incidentele appel afzonderlijk nakosten door de Omgevingsdienst zullen worden gemaakt, zal de daartoe strekkende vordering van de Omgevingsdienst worden afgewezen.

Beslissing

Het hof:

in het principale appel:

- vernietigt het tussen partijen gewezen vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Rotterdam van 23 december 2015, doch uitsluitend voor zover daarbij de vordering tot toepassing van lijfsdwang is afgewezen,

en
in zoverre opnieuw rechtdoende:

bepaalt dat bij overtreding van de onder 5.1 en/of 5.2 van het bestreden vonnis opgenomen verboden, lijfsdwang kan worden toegepast voor de duur van steeds twee dagen voor elke keer dat het verbod wordt overtreden, met een maximum van in totaal dertig dagen;
bekrachtigt het vonnis voor het overige;

veroordeelt [geïntimeerde] in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van Omgevingsdienst tot op heden begroot op € 718,- aan griffierecht, € 96,05 aan explootkosten en € 2.682,- aan salaris advocaat en bepaalt dat over deze kosten wettelijke rente verschuldigd is vanaf de vijftiende dag na de datum van dit arrest, te vermeerderen met de nakosten van ten bedrage van € 131,- zonder betekening en € 199,- ingeval van betekening;
verklaart dit arrest tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
wijst het meer of anders gevorderde af ;

in het incidentele appel:

verwerpt het beroep;
veroordeelt [geïntimeerde] in de kosten van het geding aan de zijde van de Omgevingsdienst begroot op € 1.341,- aan salaris van de advocaat.

Dit arrest is gewezen door mrs. J.J. van der Helm, S.A. Boele en G. Dulek-Schermers en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 7 juni 2016 in aanwezigheid van de griffier.