Uitspraak
GERECHTSHOF DEN HAAG
Team Belastingrecht
meervoudige kamer
nummer BK-18/00762
Uitspraak van 18 juni 2019
in het geding tussen:
[X] B.V., te [Z] , belanghebbende,
(gemachtigden: [A] en [B] )
en
de Inspecteur van de Belastingdienst/kantoor Arnhem, de Inspecteur,
(vertegenwoordigers: [C] en [D] )
op het hoger beroep van belanghebbende tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 mei 2018, nummer SGR 17/1832.
Procesverloop
1.1.
Belanghebbende heeft voor de hierna in kolom I vermelde tijdvakken op aangifte afvalstoffenbelasting voldaan tot de in de kolommen II en III vermelde bedragen (de voldoeningen op aangifte).
I
II
III
tijdvak
inzake [E] [F]
(bedragen in €)
inzake [E] [G]
(bedragen in €)
Januari 2015
723.122
260.439
Februari 2015
647.434
263.541
Maart 2015
794.314
228.349
April 2015
793.394
207.782
Mei 2015
762.629
212.602
Juni 2015
821.973
199.013
Juli 2015
645.333
253.37
Augustus 2015
681.965
244.412
September 2015
661.632
227.234
Oktober 2015
766.419
215.153
November 2015
623.069
248.531
December 2015
623.864
259.955
Totaal 2015
8.545.142
2.820.380
Januari 2016
685.745
249.381
Februari 2016
704.851
259.167
Maart 2016
708.508
288.262
April 2016
674.573
279.331
Mei 2016
593.574
270.938
Juni 2016
802.371
231.65
Juli 2016
633.029
249.205
Augustus 2016
531.056
279.891
September 2016
652.905
222.144
Oktober 2016
710.012
142.937
November 2016
646.971
273.022
December 2016
684.106
236.797
Totaal 2016
8.027.701
2.982.725
1.2.
Belanghebbende heeft tegen de voldoeningen op aangifte bezwaar gemaakt. Daarop heeft de Inspecteur in één geschrift uitspraak gedaan. In de uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur, naar het Hof begrijpt, beslist dat ter zake van
- de afgifte aan een inrichting van vloeibaar afval afvalstoffenbelasting is verschuldigd;
- de uit vloeibaar afval vrijgekomen waterdamp afvalstoffenbelasting is verschuldigd;
- de afgifte van terrein- en regenwater aan een inrichting geen afvalstoffenheffing is verschuldigd;
- de afgifte van zuiveringsslib aan een inrichting geen afvalstoffenbelasting is verschuldigd.
De Inspecteur heeft in de uitspraak op bezwaar de effectuering van de onder het derde en het vierde gedachtestreepje vermelde beslissingen afhankelijk gesteld van de indiening van een separaat verzoek om teruggaaf.
1.3.
Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank Den Haag (de Rechtbank) ingesteld. Ter zake is een griffierecht van € 333 geheven. Bij uitspraak van 22 mei 2018, nr. SGR 17/1832, heeft de Rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
1.4.
Belanghebbende heeft op tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Ter zake is een griffierecht van € 508 geheven. De Inspecteur heeft een verweerschrift ingediend. Voorafgaand aan de zitting heeft het Hof nog het volgende stuk ontvangen:
- op 16 april 2019 van de zijde van belanghebbende een nader stuk met 3 bijlagen.
1.5.
De mondelinge behandeling van het hoger beroep heeft plaatsgevonden op 7 mei 2019. Partijen zijn verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt.
Vaststaande feiten
2.1.
Belanghebbende exploiteert afvalenergiecentrales ( [E] in [F] en [G] . In de [E] wordt elektriciteit opgewekt door het verbranden van afval. De [E] zijn ingericht voor het verbranden van huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen en gemend sorteerresidu. Ter zake zijn omgevingsvergunningen gegeven door gedeputeerde staten van respectievelijk Zuid-Holland en Gelderland.
2.2.
In de voor de [E] [F] gegeven omgevingsvergunning is met gebruikmaking van de in de Europese afvalstoffenlijst opgenomen zescijferige codes (euralcodes) vastgelegd welke stoffen in de inrichting mogen worden geaccepteerd voor verwerking. Hieruit blijkt dat in de inrichting, naast huishoudelijk afval, bedrijfsafval en sorteerresidu, ook gevaarlijke afvalstoffen mogen worden verbrand. Gevaarlijke afvalstoffen worden separaat geregistreerd en aangevoerd. (Steek)vast gevaarlijk afval wordt gemengd met regulier huishoudelijk afval, bedrijfsafval en sorteerresidu. Vloeibaar gevaarlijk afval wordt direct geïnjecteerd in de verbrandingsovens. In de [E] te [G] worden geen gevaarlijke afvalstoffen verbrand.
Oordeel van de Rechtbank
De Rechtbank heeft in de uitspraak waartegen hoger beroep is ingesteld, onder meer het volgende overwogen:
“8. In artikel 2 van Pro de Richtlijn is de reikwijdte ervan geregeld door een verwijzing naar en vermelding van zogeheten GN-codes. Ter zitting is vastgesteld dat de in geding zijnde huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen en gemengd sorteerresidu niet vallen onder de opsomming van de in artikel 2 van Pro de Richtlijn genoemde codes. Daarmee staat tevens vast dat van strijd met de Richtlijn geen sprake kan zijn. De vervolgvraag of aan de herinvoering van de afvalstoffenbelasting milieubeleidsoverwegingen ten grondslag hebben gelegen behoeft dan ook geen beantwoording.
9. Met betrekking tot het subsidiaire standpunt van [belanghebbende] is van belang dat de afvalstoffenbelasting met ingang van het belastingjaar 2012 is afgeschaft en vervolgens per 1 april 2014 weer is ingevoerd voor wat betreft de storting van afvalstoffen. In het kader van het Belastingplan 2015 (vgl. Kamerstukken II, 2014-2015, 34 002, nr. 1 e.v.). is die belasting vervolgens uitgebreid naar de afvalverbranding.
(…)
10. [ Belanghebbende] stelt zich op het standpunt dat het inrichtingenbegrip van artikel 22, eerste lid, onder f, van de Wbm niet mede omvat de inrichting waarin ook gevaarlijke afvalstoffen mogen worden verbrand. Daartoe wordt mede verwezen naar de Nota van Wijziging (Kamerstukken II, 2014-2015, 34 002, nr. 8).
11. De rechtbank is met [de Inspecteur] van oordeel dat uit de in artikel 1.1, lid 1, van de Wm vastgelegde definities volgt dat het begrip gevaarlijke stof moet worden beschouwd als een species van het algemene begrip afvalstoffen.
12. De wetgever heeft in het kader van het Belastingplan 2015 met de nieuwe tekst van artikel 22 Wbm Pro het begrip inrichting gepreciseerd. Echter, anders dan [belanghebbende] meent, is dat niet gekoppeld aan de vraag of gevaarlijke afvalstoffen worden verbrand. De wetgever heeft voor de afbakening van het begrip inrichting aansluiting gezocht bij de afgegeven omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Door die precisering van de definitie wordt de heffing van afvalstoffenbelasting waar het de verbranding betreft beperkt tot inrichtingen waarin blijkens een omgevingsvergunning huishoudelijke afvalstoffen, (gemengde) bedrijfsafvalstoffen of (gemengde) sorteerresidu mogen, onderscheidenlijk mag, worden verbrand.
13. Het staat vast dat dergelijke omgevingsvergunningen zijn afgegeven ten aanzien van zowel de [E] [G] als die van [F] . Derhalve valt ook de afgifte van gevaarlijke afvalstoffen bij die inrichtingen onder het belastbare feit van de afvalstoffenbelasting.
14. Met betrekking tot het beroep van [belanghebbende] op het gelijkheidsbeginsel is de rechtbank van oordeel dat dit niet kan slagen. Er is anders dan [belanghebbende] stelt geen sprake van een ongelijke behandeling ten opzichte van inrichtingen die niet onder de onderhavige belastingplicht vallen omdat daarbij het inrichtingenbegrip niet van toepassing is nu daarin uitsluitend gevaarlijke afvalstoffen mogen worden aangeboden. Ook [belanghebbende] is immers voor installaties binnen haar inrichtingen waarin uitsluitend gevaarlijke afvalstoffen mogen worden verbrand door het nihiltarief op grond van artikel 28, eerste lid onder c, van de Wbm daarvoor geen afvalbelasting verschuldigd.
15. De rechtbank kan [belanghebbende] voorts niet volgen in haar meer subsidiaire standpunt dat ingevolge artikel 27 van Pro de Wbm het watergehalte van de Lacal in mindering op de heffingsmaatstaf dient te worden gebracht.
(…)
Het belastbare feit is de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen. Noch in de wettelijke bepalingen van de Wbm, en meer in het bijzonder artikel 27, noch in de memorie van toelichting of de nadere regelgeving is steun te vinden voor de stelling dat de wetgever heeft beoogd het vochtgehalte van het aangeboden afval in mindering te brengen. Met [de Inspecteur] is de rechtbank overigens van oordeel dat de nadere eis als verwoord in het tweede lid van deze bepaling, te weten de eis van een boekhouding omtrent hoeveelheid die de inrichting weer verlaat, nader duidelijk maakt dat deze bepaling niet ziet op het vochtgehalte van aangeboden afval.
16. Gelet op wat hiervoor is overwogen dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.”
Geschil in hoger beroep
4. In geschil is of belanghebbende voor de onder 1.1 vermelde heffingstijdvakken te veel afvalstoffenbelasting op aangifte heeft voldaan. In hoger beroep spitst het geschil zich toe op de vragen of de heffing van afvalstoffenbelasting:
4.1.
voor zover zij (de verbranding van) gevaarlijke afvalstoffen betreft:
4.1.1.
in strijd is met de wet;
4.1.2.
zo zij niet in strijd is met de wet: in strijd is met het verdragsrechtelijke gelijkheidsbeginsel;
4.2.
ongeacht welke afvalstoffen zij betreft:
4.2.1.
in strijd is met het Europese recht, meer in het bijzonder met het in artikel 14 van Pro de
kaderrichtlijn afvalstoffen neergelegde beginsel ‘de vervuiler betaalt’;
4.2.2.
indien zij in strijd is met het in artikel 14 van Pro de kaderrichtlijn afvalstoffen
neergelegde beginsel ‘de vervuiler betaalt’: of de Inspecteur aan belanghebbende
teruggaaf van de door haar betaalde afvalstoffenbelasting ter zake van de verbranding van de door de gemeente [H] aan belanghebbende afgegeven afvalstoffen dient te verlenen.
Standpunten en conclusies van partijen
5.1.
Belanghebbende beantwoordt de in geschil zijnde vragen bevestigend en voert daartoe – samengevat – de volgende gronden aan.
De wetgever heeft beoogd gevaarlijke afvalstoffen buiten de heffing van de afvalstoffenbelasting te houden. Dit blijkt uit artikel 1.1 van de Wet milieubeheer (Wm), de (toelichting bij de) Nota van wijziging Belastingplan 2015, Kamerstukken II, 2014/15, 34002, nr.8 (NvW-BP 2015) en – naar analogie – uit de in artikel 29a van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm) opgenomen vrijstelling van de afgifte ter verwijdering aan een inrichting van zuiveringsslib dat is bestemd om binnen die inrichting te worden verbrand.
Mocht belanghebbende op grond van de Wbm niettemin afvalstoffenbelasting zijn verschuldigd ter zake van de verbranding van gevaarlijke afvalstoffen, dan is de Wbm in zoverre in strijd met het verdragsrechtelijke gelijkheidsbeginsel. De vrije concurrentie wordt ontoelaatbaar verstoord doordat houders van inrichtingen waarin enkel gevaarlijke stoffen mogen worden verbrand, ter zake van de verbranding van de gevaarlijke afvalstoffen geen afvalstoffenbelasting zijn verschuldigd en houders van inrichtingen, waarin naast gevaarlijke stoffen, ook andere afvalstoffen worden verbrand, ter zake van de verbranding van de gevaarlijke afvalstoffen wel afvalstoffenbelasting moeten voldoen. Voor deze ongelijke behandeling van gelijke gevallen bestaat geen objectieve en redelijke rechtvaardiging.
Bij bevestigende beantwoording van de vraag onder 4.1.1 of 4.1.2 dient de door belanghebbende voor de onder 1.1 vermelde heffingstijdvakken op aangifte voldane afvalstoffenbelasting (voor de [E] [F] ) te worden verminderd met een bedrag van in totaal € 534.641.
Voor zover de wetgeving de houder van de inrichting niet de mogelijkheid biedt de op aangifte voldane afvalstoffenbelasting ter zake van de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen aan die inrichting, door te belasten aan degene die de afvalstoffen ter verwijdering heeft afgegeven, is zij in strijd met Europees recht, meer in het bijzonder met het in artikel 14 van Pro de kaderrichtlijn afvalstoffen neergelegde beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Dit brengt mee dat de Inspecteur belanghebbende teruggaaf van de door haar voor de onder 1.1 vermelde heffingstijdvakken op aangifte voldane afvalstoffenbelasting ter zake van de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen door de gemeente [H] aan de [E] [F] ten bedrage van (ten minste) afgerond € 2.773.664 dient te verlenen.
Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en de uitspraak op bezwaar, behoudens waar het gaat om de beslissing met betrekking tot terrein- en regenwater en zuiveringsslib en verzoekt het Hof te beslissen dat aan belanghebbende, in aanvulling op de reeds toegekende vermindering ter zake van terrein- en regenwater en zuiveringsslib, voor de onder 1.1 vermelde heffingstijdvakken teruggaaf van afvalstoffenbelasting tot een bedrag van in totaal (ten minste) € 3.308.305 dient te worden verleend.
5.2.
De Inspecteur beantwoordt de in geschil zijnde vragen ontkennend en voert daartoe – samengevat – het volgende aan.
Uit artikel 1.1 van de Wm, de (toelichting bij de) NvW-BP 2015 en – naar analogie – de vrijstelling van afvalstoffenbelasting in artikel 29a van de Wbm volgt, anders dan belanghebbende betoogt, niet dat de heffing van afvalstoffenheffing, voor zover deze gevaarlijke afvalstoffen betreft, in strijd is met de wet.
Het standpunt van belanghebbende dat de Wbm, voor zover deze leidt tot heffing van afvalstoffenbelasting ter zake van de verbranding van gevaarlijke afvalstoffen in de [E] [F] , in strijd is met het verdragsrechtelijke gelijkheidsbeginsel, is door de Rechtbank in rechtsoverweging 14 van haar uitspraak terecht verworpen.
Anders dan belanghebbende betoogt, is de wetgeving, nu zij niet regelt dat de door de houder van de inrichting voldane afvalstoffenbelasting ter zake van de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen aan die inrichting, door de houder van de inrichting kan worden doorbelast aan degene die de afvalstoffen ter verwijdering aan de inrichting heeft afgegeven, niet in strijd met Europees recht, meer in het bijzonder met het in artikel 14 van Pro de kaderrichtlijn afvalstoffen neergelegde beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Dat de door belanghebbende met de gemeente [H] gesloten overeenkomst niet voorziet in een (afzonderlijke) doorbelasting van de afvalstoffenbelasting die is geheven ter zake van de door de gemeente [H] aan [E] [F] aangeboden afvalstoffen, brengt niet mee dat de heffing van afvalstoffenbelasting van belanghebbende in strijd is met het beginsel ‘de vervuiler betaalt’.
De Inspecteur concludeert, naar het Hof begrijpt, tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
Wettelijk kader
6.1.
In de Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (kaderrichtlijn afvalstoffen) is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 3
Definities
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
1. „afvalstof”: elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen;
.
1. 2. „gevaarlijke afvalstof”: een afvalstof die een of meer van de in bijlage III genoemde gevaarlijke eigenschappen bezit;
(…)
Artikel 14
Kosten
1. Overeenkomstig het beginsel „de vervuiler betaalt” moeten de kosten van het afvalbeheer worden gedragen door de eerste afvalproducent, de huidige of de vorige houders van afvalstoffen.
2. De lidstaten kunnen besluiten de kosten van het afvalbeheer geheel of gedeeltelijk te laten dragen door de producent van het product waaruit het afval is voortgekomen, en de distributeurs van een dergelijk product in deze kosten te laten delen.”
In § 26 van de considerans van de kaderrichtlijn afvalstoffen is met betrekking tot het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ nog het volgende overwogen:
“Het beginsel „de vervuiler betaalt” is een leidend beginsel op Europees en internationaal niveau. De producent en de houder van de afvalstoffen moeten het afval beheren op een manier die een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu waarborgt.”
6.2.
In de Wm is onder meer het volgende bepaald:
“Artikel 1.1.
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
afvalstoffen: alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen;
(…)
bedrijfsafvalstoffen: afvalstoffen, niet zijnde huishoudelijke afvalstoffen of gevaarlijke afvalstoffen;
(…)
gevaarlijke afvalstof: afvalstof die een of meer van de in bijlage III bij de kaderrichtlijn afvalstoffen genoemde gevaarlijke eigenschappen bezit;
(…)
huishoudelijke afvalstoffen: afvalstoffen afkomstig uit particuliere huishoudens, behoudens voor zover het ingezamelde bestanddelen van die afvalstoffen betreft, die zijn aangewezen als gevaarlijke afvalstoffen;
inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht;
(…)
stoffen: chemische elementen en de verbindingen ervan, zoals deze voorkomen in natuurlijke toestand of bij de vervaardiging ontstaan, met inbegrip van alle additieven die nodig zijn voor het behoud van de stabiliteit ervan en alle onzuiverheden ten gevolge van het toegepaste procédé, doch met uitzondering van elk oplosmiddel dat kan worden afgescheiden zonder dat de stabiliteit van de stof wordt aangetast of de samenstelling ervan wordt gewijzigd;
storten: op of in de bodem brengen van afvalstoffen om deze daar te laten;
(…)
verwerking: nuttige toepassing of verwijdering, met inbegrip van aan toepassing of verwijdering voorafgaande voorbereidende handelingen;
verwijdering: elke handeling met afvalstoffen die geen nuttige toepassing is zelfs indien de handeling er in tweede instantie toe leidt dat stoffen of energie worden teruggewonnen, tot welke handelingen in ieder geval behoren de handelingen die zijn genoemd in bijlage I bij de kaderrichtlijn afvalstoffen;
(…)”
6.3.
In de Wbm, is onder meer het volgende bepaald:
“Afdeling 1. Begripsbepalingen
Artikel 22
1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. afvalstoffen: afvalstoffen als bedoeld in de Wet milieubeheer en zeer laag radioactief afval;
b. (…)
c. verwijderen: storten of verbranden van afvalstoffen;
d. nuttige toepassing: nuttige toepassing als bedoeld in de Wet milieubeheer ;
e. storten: storten als bedoeld in de Wet milieubeheer;
f. inrichting:
1°. inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer, werken daaronder niet begrepen, waarin afvalstoffen worden gestort;
2°. inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer waarin blijkens een op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht afgegeven omgevingsvergunning huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen of gemengd sorteerresidu mogen, onderscheidenlijk mag, worden verbrand;
g. (…)
h. stoffen: stoffen als bedoeld in de Wet milieubeheer;
(…)
2. Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen worden niet tot afvalstoffen gerekend die stoffen, preparaten en voorwerpen, die voldoen aan de voorwaarden van bij algemene maatregel van bestuur opgesomde besluiten en regelingen volgens welke deze stoffen, preparaten en voorwerpen buiten inrichtingen met een stortplaats milieuhygiënisch verantwoord zijn toe te passen, dan wel bestemd zijn te worden gebruikt voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen toepassingen die hetzij verband houden met de bedrijfsvoering van de inrichting, hetzij deel uitmaken van het bedrijfsproces dat leidt tot de nuttige toepassing of verwijdering van afvalstoffen.
Afdeling 2. Grondslag en belastingplicht
Artikel 23
[tekst 2015; de tekst voor 2016 wijkt hiervan op onderdelen af. Deze afwijkingen zijn voor het onderhavige geschil niet relevant,
Hof]
Hof]
1. Onder de naam afvalstoffenbelasting wordt een belasting geheven ter zake van:
a. de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen aan een inrichting, met uitzondering van afvalstoffen waarvan uit boeken en bescheiden blijkt dat zij naar Nederland zijn overgebracht in de zin van Verordening (EG) nr. 1013/2006 van het Europees parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (PbEU 2006, L 190);
b. de verwijdering van afvalstoffen binnen de inrichting waarin deze zijn ontstaan;
2. De aan een inrichting afgegeven afvalstoffen worden geacht alle te zijn afgegeven ter verwijdering.
3. De in het eerste lid, onderdeel a, bedoelde uitzondering voor afvalstoffen die naar Nederland zijn overgebracht geldt niet voor afvalstoffen die in Nederland zijn ontstaan of zijn vermengd met afvalstoffen die in Nederland zijn ontstaan.
4. Bij regeling van Onze Minister kunnen nadere regels worden gesteld ten behoeve van de uitvoering van dit artikel.
Artikel 24
De belasting wordt geheven van de houder van een inrichting.
Afdeling 3. Maatstaf van heffing en verschuldigdheid
(…)
Artikel 27
1. Op de verschuldigde belasting wordt in mindering gebracht de belasting ter zake van stoffen, preparaten of voorwerpen die de inrichting, al dan niet na nuttige toepassing, hebben verlaten, met dien verstande dat de vermindering niet wordt toegepast ter zake van percolaat of stortgas.
2. Het eerste lid is slechts van toepassing voor zover uit boeken en bescheiden blijkt:
a. dat de stoffen, preparaten en voorwerpen niet op enig moment in het voor stort bestemde gedeelte van de inrichting op of in de bodem zijn gebracht en zich niet langer dan drie jaar binnen de inrichting hebben bevonden;
b. hoeveel belasting ter zake van de stoffen, preparaten en voorwerpen geheven is.
(…)
Afdeling 4. Tarief
Artikel 28
1. Het tarief bedraagt in geval van:
a. het storten van afvalstoffen: € 32,12 per 1.000 kilogram;
b. het verbranden van afvalstoffen in andere gevallen dan als bedoeld onder c: € 32,12 per 1.000 kilogram;
c. het verbranden van afvalstoffen in een installatie waarin op grond van bij of krachtens de Wet milieubeheer of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gestelde voorschriften, dan wel een op grond van laatstgenoemde wet afgegeven omgevingsvergunning, geen huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen en gemengd sorteerresidu mogen worden verbrand: nihil;
d. de overbrenging van afvalstoffen: € 32,12 per 1.000 kilogram
(…)
Afdeling 5. Vrijstelling
(…)
Artikel 29a
Onder bij of krachtens op de voordracht van Onze Minister bij algemene maatregel van bestuur te stellen voorwaarden en beperkingen is vrijgesteld de afgifte ter verwijdering aan een inrichting van zuiveringsslib dat is bestemd om binnen die inrichting te worden verbrand.”
(…)
Aanvullende regelingen
(…)
Artikel 92
Op verzoek wordt teruggaaf verleend van (…) afvalstoffenbelasting (…) voor zover de door de belastingplichtige ter zake te ontvangen bedragen niet zijn en niet zullen worden ontvangen.
Bij regeling van Onze Minister kunnen regelingen worden gesteld ten behoeve van de uitvoering van de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur.”
6.4.
In de NvW-BP 2015 wordt ter toelichting op het in die nota opgenomen voorstel tot wijziging van artikel 22, lid 1, onderdeel f, van de Wbm opgemerkt:
“Uitgangspunt van de verbreding van de afvalstoffenbelasting, zoals opgenomen in het onderhavige wetsvoorstel, is om het verbranden van huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen en gemengd sorteerresidu in de belasting te betrekken. Zoals het wetsvoorstel nu luidt ziet deze verbreding echter onbedoeld ook op de verbranding van andere afvalstromen, zoals biomassastromen in kolencentrales en in biomassa-energiecentrales en zuiveringsslib van waterschappen in slibverbrandingsinstallaties. Daarom wordt in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm), de definitie van het begrip «inrichting» gepreciseerd. Daarbij wordt voor andere inrichtingen dan stortinrichtingen aangesloten bij de voor de inrichting afgegeven omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Door de precisering van de definitie wordt de heffing van afvalstoffenbelasting beperkt tot inrichtingen waarin afval wordt gestort en inrichtingen waarin blijkens een omgevingsvergunning huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen of gemengd sorteerresidu mogen, onderscheidenlijk mag, worden verbrand.”
Beoordeling
Is de heffing van afvalstoffenbelasting, voor zover zij gevaarlijke afvalstoffen betreft, in strijd met de wet?
6.5.
Naar volgt uit de in artikel 3, aanhef en ten 1e, van de kaderrichtlijn afvalstoffen, artikel 1.1, lid 1, van de Wm en uit de in artikel 22, lid 1, aanhef en onderdeel a, van de Wbm opgenomen omschrijving van “afvalstof”, onderscheidenlijk “afvalstoffen”, alsmede uit artikel 23, lid 1, aanhef en onderdeel a, van de Wbm, is ter zake van de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen aan een inrichting afvalstoffenbelasting verschuldigd (de hoofdregel).
6.6.
Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de wetgever een uitzondering op de hoofdregel heeft gemaakt, althans heeft bedoeld daarop een uitzondering te maken, voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen. Belanghebbende wijst in dit verband op artikel 28, lid 1, aanhef en onderdeel c, van de Wbm, waarin is bepaald dat het tarief van de afvalstoffenbelasting ter zake van het verbranden van afvalstoffen in een installatie waarin op grond van bij of krachtens de Wm of de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht gestelde voorschriften, dan wel een op grond van laatstgenoemde wet afgegeven omgevingsvergunning, geen huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen en gemengd sorteerresidu mogen worden verbrand, nihil bedraagt. Hieruit zou volgens belanghebbende blijken dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest dat ter zake van het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen afvalstoffenbelasting wordt geheven. Voorts wijst belanghebbende op artikel 29a van de Wbm waarin is bepaald dat onder bij of krachtens op de voordracht van Onze Minister bij algemene maatregel van bestuur te stellen voorwaarden en beperkingen de afgifte ter verwijdering aan een inrichting van zuiveringsslib dat is bestemd om binnen die inrichting te worden verbrand, van afvalstoffenbelasting is vrijgesteld. Dat een overeenkomstige bepaling voor het verbranden van gevaarlijke afvalstoffen niet in de Wbm is opgenomen, is, zo begrijpt het Hof belanghebbende, gelet ook op de omschrijving van “gevaarlijke afvalstof” in artikel 1.1 van de Wm en de onder 6.4 aangehaalde passage uit de NvW-BP 2015, een omissie die, zo zij niet wordt hersteld, tot een door de wetgever niet gewilde belastingheffing leidt.
6.7.
Niet in geschil is dat in de [E] [F] huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen en gemengd sorteerresidu mogen worden verbrand. Het nihiltarief van artikel 28, lid 1, aanhef en onderdeel c, van de Wbm is dus niet van toepassing op het verbranden van afvalstoffen in de [E] [F] . De niet voor tweeërlei uitleg vatbare tekst van deze bepaling biedt geen ruimte voor een extensieve interpretatie inhoudende dat het nihiltarief wel van toepassing is op het verbranden gevaarlijke afvalstoffen in een inrichting als de [E] [F] , waarin niet alleen huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen en gemengd sorteerresidu, maar ook gevaarlijke afvalstoffen mogen worden verbrand.
6.8.
Voor een analoge toepassing van de vrijstelling van afvalstoffenbelasting van ter verwijdering aan een inrichting afgegeven zuiveringsslib dat is bestemd om binnen die inrichting te worden verbrand, ziet het Hof evenmin aanleiding. Dat het niet opnemen van een met artikel 29a van de Wbm overeenkomstige vrijstelling van afvalstoffenbelasting van ter verwijdering aan een inrichting afgegeven gevaarlijke afvalstoffen een omissie van de wetgever is, kan, anders dan belanghebbende betoogt, niet worden afgeleid uit de omschrijving van “gevaarlijke afvalstof” in artikel 1.1 van de Wm en evenmin uit de onder 6.4 aangehaalde passage uit de NvW-BP 2015. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat de omstandigheid dat in de Wm een omschrijving van “gevaarlijke afvalstof” is opgenomen, niets zegt over de rechtmatigheid van de heffing van belasting ter zake van het verwijderen van gevaarlijke afvalstoffen en voorts dat de laatste volzin van de onder 6.4 aangehaalde passage uit de NvW-BP 2015 er geen twijfel over laat bestaan dat de in artikel 22, lid 1, onderdeel f, van de Wbm aangebrachte beperking van de heffing niet zover gaat dat gevaarlijke afvalstoffen die die ter verwijdering worden afgegeven aan een inrichting waarin op grond van een omgevingsvergunning huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen of gemengd sorteerresidu mogen, onderscheidenlijk mag, worden verbrand, zijn vrijgesteld van afvalstoffenbelasting.
6.9.
Ook overigens biedt de Wbm geen ruimte om voor (de verbranding van) gevaarlijke afvalstoffen een (nadere) uitzondering te maken op de hoofdregel dat ter zake van de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen aan een inrichting afvalstoffenbelasting is verschuldigd.
6.10.
Gelet op hetgeen onder 6.5 tot en met 6.9 is overwogen, beantwoordt het Hof de vraag of de heffing van afvalstoffenbelasting, voor zover zij gevaarlijke afvalstoffen betreft, in strijd is met de wet, ontkennend.
Is de heffing van afvalstoffenbelasting, voor zover zij gevaarlijke afvalstoffen betreft, in strijd met het verdragsrechtelijke gelijkheidsbeginsel?
6.11.
Het Hof volgt belanghebbende niet in haar standpunt dat de ongelijke behandeling van houders van inrichtingen waarin enkel gevaarlijke stoffen mogen worden verbrand en houders van inrichtingen waarin ook huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen of gemengd sorteerresidu mogen, onderscheidenlijk mag, worden verbrand, in strijd is met het verdragsrechtelijke gelijkheidsbeginsel. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.
6.12.
Aan de nationale wetgever komt een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen voor de toepassing van het verdragsrechtelijke gelijkheidsbeginsel als gelijk moeten worden beschouwd, en, indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, van de vraag of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen (vgl. EHRM 22 juni 1999, nr. 46757/99, ECLI:NL:XX:1999:AV1935 (Della Ciaja/Italië) en HR 12 juli 2002 nr. 36254, ECLI:NL:HR:2002:AE5215). Indien het niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, ras en etnische afkomst, dient het oordeel van de wetgever daarbij te worden geëerbiedigd, tenzij het van redelijke grond is ontbloot (vgl. onder meer EHRM 12 april 2006, nrs. 65731/01 en 65900/1, ECLI:NL:XX:2006:AX7103 (Stec e.a./Verenigd Koninkrijk), § 52, en EHRM 16 maart 2010, nr. 42184/05, ECLI:NL:XX:2010:BM6391, AB 2011/149 (Carson e.a/Verenigd Koninkrijk), §§ 73 en 80). Dit laatste kan niet snel worden aangenomen. Het onderscheid moet van dien aard zijn dat de keuze van de wetgever “manifestly without reasonable foundation” is, zie EHRM 7 juli 2011, nr. 37452/02, ECLI:NL:XX:2011:BT6197 (zaak Stummer/Oostenrijk), § 89 met verdere verwijzingen.
6.13.
Tussen inrichtingen waarin enkel gevaarlijke stoffen mogen worden verbrand en inrichtingen waarin, naast gevaarlijke stoffen, ook huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen of gemengd sorteerresidu mogen, onderscheidenlijk mag, worden verbrand bestaan verschillen, onder meer wat betreft de aard van de stoffen die in de inrichtingen mogen worden verbrand, de toepasselijke wettelijke voorschriften en de vergunningsvoorwaarden. De wetgever heeft hierin reden kunnen vinden beide soorten inrichtingen niet als gelijke gevallen te beschouwen. Voorts kan de wetgever de uniforme uitvoering van de ‘verbrandingsbelasting’ bij inrichtingen waarin blijkens een omgevingsvergunning huishoudelijke afvalstoffen, gemengde bedrijfsafvalstoffen of gemengd sorteerresidu mogen, onderscheidenlijk mag, worden verbrand, ongeacht of daarin ook andere afvalstoffen mogen worden verbrand, een objectieve en redelijke rechtvaardiging hebben geacht voor het verschil in de heffing van de ‘verbrandingsbelasting’ van enerzijds inrichtingen waarin enkel gevaarlijke stoffen mogen worden verbrand en anderzijds inrichtingen waarin, naast gevaarlijke stoffen, ook andere afvalstoffen mogen worden verbrand. Daaraan doet niet af dat de wetgever wel aanleiding heeft gezien met betrekking tot de vrijstelling van ‘verbrandingsbelasting’ van de afgifte ter verwijdering aan een inrichting van zuiveringsslib dat is bestemd om binnen die inrichting te worden verbrand, geen verschil te maken tussen inrichtingen waarin enkel zuiveringsslib mag worden verbrand en inrichtingen waarin naast zuiveringsslib, ook andere afvalstoffen mogen worden verbrand. Deze hiervoor genoemde oordelen van de wetgever vallen, nu niet is gebleken dat zij evident van redelijke grond zijn ontbloot, binnen de onder 6.12 genoemde ruime beoordelingsvrijheid van de wetgever.
6.14.
Gelet op hetgeen onder 6.11 tot en met 6.13 is overwogen, beantwoordt het Hof de vraag of de heffing van afvalstoffenbelasting, voor zover zij gevaarlijke afvalstoffen betreft, in strijd is met de verdragsrechtelijke gelijkheidsbeginsel, ontkennend.
Is de heffing van afvalstoffenbelasting, ongeacht welke afvalstoffen zij betreft, in strijd met het Europese recht, meer in het bijzonder met het in artikel 14 van Pro de kaderrichtlijn afvalstoffen neergelegde beginsel ‘de vervuiler betaalt’?
6.15.
Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat, voor zover de Wbm de houder van de inrichting niet de mogelijkheid biedt de op aangifte voldane afvalstoffenbelasting ter zake van de afgifte ter verwijdering van afvalstoffen aan die inrichting, door te belasten aan degene die de afvalstoffen ter verwijdering heeft afgegeven, zij in strijd is met Europees recht, meer in het bijzonder met het in artikel 14 van Pro de kaderrichtlijn afvalstoffen neergelegde beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Dienaangaande overweegt het Hof het volgende.
6.16.
Artikel 14, lid 1, van de kaderrichtlijn afvalstoffen legt, mede gelet op hetgeen in
§ 26 van de considerans van deze richtlijn over het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ is overwogen, de lidstaten geen verdergaande verplichting op dan dat zij ervoor zorg dienen te dragen dat de kosten van het afvalbeheer worden gedragen door de eerste afvalproducent, de huidige of de vorige houders van afvalstoffen. Het Hof zal bij de beantwoording van de vraag onder 4.2.1 veronderstellenderwijs met belanghebbende ervan uitgaan dat de in artikel 14, lid 1, van de kaderrichtlijn afvalstoffen aan de lidstaten opgelegde verplichting dermate nauwkeurig is dat zij rechtstreekse werking heeft, zodat belanghebbende zich daarop rechtstreeks kan beroepen.
6.17.
In artikel 14, lid 1, noch in enige andere bepaling van de kaderrichtlijn afvalstoffen is dwingend geregeld op welke wijze de lidstaten ervoor moet zorgen dat de kosten van het afvalbeheer worden gedragen door de in artikel 14, lid 1, van de kaderrichtlijn afvalstoffen genoemde afvalproducent, huidige houder of vorige houder. Dit implementatie en uitvoering van deze verplichting is derhalve aan de (wetgevers van de) lidstaten overgelaten. De door de Nederlandse wetgever in de Wbm gemaakte keuze om de afvalstoffenbelasting te heffen van de houder van een inrichting past binnen de beoordelingsmarge die een lidstaat heeft bij de implementatie en uitvoering van de kaderrichtlijn afvalstoffen. Hetzelfde geldt voor de (impliciete) keuze van de wetgever om het aan de belastingplichtige en degene die de afvalstoffen ter verwijdering aan de inrichting heeft afgegeven, over te laten of zij een doorberekening van de afvalstoffenbelasting overeenkomen en zo ja, welke.
6.18.
Gelet op hetgeen onder 6.15 tot en met 6.17 is overwogen, beantwoordt het Hof de vraag of de heffing van afvalstoffenbelasting, ongeacht welke afvalstoffen zij betreft, in strijd is met het Europese recht, meer in het bijzonder met het in artikel 14 van Pro de kaderrichtlijn afvalstoffen neergelegde beginsel ‘de vervuiler betaalt’, ontkennend.
6.19.
Na het onder 6.18 gegeven oordeel, behoeft de vraag of de Inspecteur aan belanghebbende teruggaaf van de door haar betaalde afvalstoffenbelasting ter zake van de verbranding van de door de gemeente [H] aan belanghebbende afgegeven afvalstoffen dient te verlenen, geen behandeling meer.
Slotsom
6.20.
Het hoger beroep is ongegrond.
Proceskosten en griffierecht
Er is geen reden om de Inspecteur te veroordelen in de proceskosten van belanghebbende. Evenmin is er aanleiding de Inspecteur te gelasten belanghebbende het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
Deze uitspraak is vastgesteld door G.J. van Leijenhorst, E.M. Vrouwenvelder en S.K.A. Efstratiades, in tegenwoordigheid van de griffier J. de Vormer. De beslissing is op 18 juni 2019 in het openbaar uitgesproken.
Bij verhindering van de voorzitter is de uitspraak ondertekend door E.M. Vrouwenvelder.
aangetekend aan
partijen verzonden:
Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kanbinnen zes wekenna de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
2. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
-
- de naam en het adres van de indiener;
- de naam en het adres van de indiener;
-
- de dagtekening;
- de dagtekening;
-
- de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
- de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
-
- de gronden van het beroep in cassatie.
- de gronden van het beroep in cassatie.
Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.