Uitspraak
GERECHTSHOF DEN HAAG
Afdeling Civiel recht
Zaaknummer : 200.226.336/01
Rolnummer rechtbank : C/10/512910/ HA ZA 16-1042
arrest van 5 november 2019
in de zaak van
[appellante],
wonende te [woonplaats],
appellante,
hierna te noemen: [appellante],
advocaat: mr. F.D.P. Nobel te Rotterdam,
tegen
de gemeente Rotterdam,
zetelend te Rotterdam,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Gemeente,
advocaat: mr. S. de Wit te Rotterdam.
Het geding
Voor het procesverloop tot 28 november 2017 verwijst het hof naar zijn tussenarrest van die datum waarbij een comparitie van partijen is gelast. Van deze comparitie is proces-verbaal opgemaakt. [appellante] heeft vervolgens een memorie van grieven (met producties) genomen en daarin drie grieven gericht tegen het tussen partijen gewezen vonnis van 24 mei 2017 van de rechtbank Rotterdam (hierna: het bestreden vonnis). De Gemeente heeft de grieven bij memorie van antwoord bestreden. Daarna is arrest gevraagd en een datum voor arrest bepaald.
De beoordeling van het hoger beroep
De feiten
1.1
De in het bestreden vonnis vastgestelde feiten zijn in hoger beroep niet in geschil. Het gaat in deze zaak om het volgende.
1.2
[appellante] ontving sinds (ongeveer) 2008 een bijstandsuitkering van de Gemeente. De “klantmanager” van [appellante] was mevrouw [naam klantmanager] (hierna: [naam klantmanager]).
1.3
[appellante] was op 6 juli 2015 aanwezig bij een bijeenkomst waarvoor zij was opgeroepen in het kader van de Participatiewet. Bij deze bijeenkomst waren vijf andere bijstandsgerechtigden aanwezig. Tijdens die bijeenkomst heeft een discussie tussen [appellante] en [naam klantmanager] plaatsgevonden, waarbij onder meer het volgende is gezegd (e.e.a. blijkens de schriftelijke uitwerking van het gesprek dat [appellante] met haar telefoon had opgenomen):
“[appellante]: Ik heb in financieel gewerkt vroeger en een paar jaar geleden heb ik ook cursus boekhouding gedaan en nu solliciteer ik en ze zeggen, enige probleem is dat je geen recente ervaring in financieel of boekhouding heb, dus ik wil graag ergens. Ben ik ook bij de UWV geweest, heb ik gevraagd, kunnen jullie een stageplek in boekhouding voor mij regelen, ze zeiden als je WW had, dan kunnen wij doen maar omdat je in bijstand zit, dan ligt aan sociale dienst en sociale dienst kan het gewoon doen. Ik ben bij uitzendbureau geweest, ze zei
[naam klantmanager]: Wat kan sociale dienst doen zegt u?
[appellante]: Een stageplek in boekhouding of financieel. Als ik gewoon halfjaar ergens boekhouding doe, dan ben ik gewoon buiten bijstand, dan
[naam klantmanager]: Ja maar mevrouw [appellante], wij doen dat niet, hè?
[appellante]: Waarom niet? UWV zegt sociale dienst moet het doen.
[naam klantmanager]: Ja UWV kan zoveel zeggen, UWV zegt zo veel.
[appellante]: Maar mevrouw [naam klantmanager], als sociale dienst wil mij nog een keer een paar jaar in bijstand houden dat is prima maar als jullie
[naam klantmanager] : Nee we gaan niet u een paar jaar in de bijstand houden mevrouw [appellante].
[appellante]: Nee, maar kijk vanaf 2010 heb ik gezegd, ik heb zelf cursus gevolgd asjeblieft vind een stageplek, wat hebben jullie gedaan, ga maar naar productie in de
[naam klantmanager]: Nee, met respect want u hebt zelf vrijwilligerswerk gezocht en gevonden bij Humanitas dan hebt u
[appellante]: Ja maar wat u voor mij voorgesteld had mevrouw [naam klantmanager]
[naam klantmanager]: Dit gesprek is niet bedoeld voor dit soort discussies.
[appellante]: Nee, maar goed
[naam klantmanager] : Dus u gaat naar magic010 en wij zijn als Gemeente niet verantwoordelijk om stageplek te regelen.
[appellante]: Ja, maar als Gemeente zijn jullie verplicht om mensen in bijstand te houden?
[naam klantmanager]: Wij zijn niet verplicht …
[appellante]: Dat hebben jullie wel gedaan mevrouw.
[naam klantmanager]: Nee, nee, nee, nee
(…)
[appellante]: Ik wil gewoon buiten bijstand en ik wil dat los van sociale dienst
[naam klantmanager]: Nee mevrouw [appellante] ik ben klaar met u en met discussie
[appellante]: Jullie zijn snel klaar
[naam klantmanager]: Ja, ja, ja , ja
[appellante]: Jullie beledigen, jullie intimideren, jullie vernederen, u doet alles en als ik praat, bent u geïrriteerd
(…)
Maar vergeet niet dat ik rechtbank gewonnen heb mevrouw [naam klantmanager] en ook hoger beroep gewonnen heb en als u persoonlijk doorgaat, ga ik tegen u specifiek naar de rechtbank.
(…)
Wat hebben jullie tegen mij?
Wat hebben jullie tegen mij?
Wat hebt u eigenlijk mevrouw?
Hebt u iets tegen blanken of zo?
[naam klantmanager]: Tegen wat?
[appellante]: Tegen blanken
[appellante]: Trouwens uw haarkleur is ook veel lichter geworden, toen was het helemaal zwart geverfd, weet u dat?
[naam klantmanager] : Tegen blanken, nee, u bent lachwekkend mevrouw [appellante]
[appellante]: Ah, wat bent u dan?
[appellante]: Dag mevrouw [naam klantmanager]
[naam klantmanager]: Dag mevrouw [appellante]
[appellante]: Sorry, mag ik even storen? Als u mij probeert zwart te maken en zo, meen ik echt, ga ik tegen u naar de rechtbank want u hebt mij laatste jaren alleen maar zwart gemaakt, probeert stempels plakken en zo
[naam klantmanager]: Dag mevrouw [appellante]
[appellante]: En dan meen ik echt, oke?
(…)
[naam klantmanager]: Ja, ja, ja, dag mevrouw [appellante]
[appellante]: Maar betekent niet dat van macht, mag misbruik worden mevrouw, goeie dag. (…)”
1.4
Na de bijenkomst van 6 juli 2015 heeft de Gemeente de dienstverlening waarbij contact met [appellante] nodig was, opgeschort. Deze opschorting was gebaseerd op het door de Gemeente gehanteerde Protocol Integere en Veilige Dienstverlening Cluster Werk & Inkomen - Gemeente Rotterdam en de Werkwijzer Integere en veilige dienstverlening, een professionele aanpak van wangedrag en agressie, versie februari 2015 (hierna: het Protocol).
Daarin staat onder meer:
“1.1 Wat is wangedrag
Wangedrag is een verzamelbegrip voor ordeverstoringen, normoverschrijdend gedrag en agressie.
Ordeverstoringen
Ordeverstoringen zijn gedragingen of incidenten die de normale voortgang van werkzaamheden en bezigheden belemmeren, bijvoorbeeld lawaai maken op een Werkplein.
(…)
4.4
Sancties
(…)
De klant misdraagt zich voor de eerste keer ernstig
Het wangedrag geeft aanleiding om te vrezen voor de veiligheid van medewerkers of de integriteit van de dienstverlening.
1.(…)
2. Schort de dienstverlening op, bij voorkeur nog dezelfde dag.
3. Stuur een oproep voor een ordegesprek. (…)
4. Voer een ordegesprek
Spreek de klant aan op het wangedrag. Laat de klant verklaren de veiligheid van de medewerkers niet in gevaar te zullen brengen en de dienstverlening niet onder druk te zetten. Wijs de klant op de gevolgen van het schenden van deze toezegging.
(…)
5. Laat een garantverklaring ondertekenen. (…)”
1.5
Bij brief van 9 juli 2015 heeft de Gemeente een “Oproep voor een ordegesprek” aan [appellante] gestuurd. In de brief staat onder meer:
“Op 06-07-2015 was u betrokken bij een incident op het Werkplein [naam]. Dit incident was zo ernstig dat ik twijfels heb over de veiligheid en het welzijn van onze medewerkers bij toekomstige contacten.
(…)
Als er geen zekerheid is omtrent de veiligheid en/of het welzijn van de Werkpleinmedewerkers in contacten met bezoekers/cliënten dan mogen die contacten niet plaats vinden. Dit kan uiteindelijk gevolgen hebben voor u.
Om uw uitkeringsrechten uit te kunnen oefenen zijn contacten met onze medewerkers soms noodzakelijk.
Op Donderdag 16-07-2015 om 10:00 uur verwacht ik u op het Werkplein [naam] voor een gesprek. In dit gesprek verlang ik garanties van u over de veiligheid en het welzijn van onze medewerkers in toekomstige contacten.
Inmiddels is de dienstverlening aan u opgeschort. Deze wordt pas hervat nadat u mij de verlangde garantie heeft gegeven. (…)”
1.6
Op 16 juli 2015 heeft het ordegesprek tussen de Gemeente en [appellante] plaatsgevonden en daarbij is [appellante] gevraagd een garantverklaring te ondertekenen inhoudende de belofte dat zij bij contacten met medewerkers van de sociale dienst:
- geen gevaar zal vormen voor hun veiligheid of welzijn, en
- geen druk zal uitoefenen op de uitkomst van aanvragen, verzoeken of andere vormen van dienstverlening door agressie, intimidatie of ander wangedrag.
[appellante] heeft de garantverklaring niet ondertekend. De Gemeente heeft de dienstverlening na het ordegesprek niet hervat.
1.7
In de periode van 27 juli 2015 tot en met 17 december 2015 heeft over het incident een briefwisseling plaatsgevonden tussen [appellante] en de Gemeente. [appellante] heeft bij brief van 27 juli 2015 een aantal verzoeken aan de Gemeente gedaan, waaronder het verzoek om “
aantijgingen uit mijn dossier te halen om zo mijn goede naam te verschonen”.
aantijgingen uit mijn dossier te halen om zo mijn goede naam te verschonen”.
Dit verzoek is herhaald in een brief van de advocaat van [appellante] aan de Gemeente van 14 september 2015. In reactie op die brieven heeft de Gemeente bij brief van 24 november 2015 onder meer geschreven dat de verzoeken van [appellante] niet kunnen worden behandeld wegens de opschorting van de dienstverlening.
1.8
Op 24 augustus 2015 heeft [appellante] zich gemeld bij Magisch 010, om deel te nemen aan een bijeenkomst in het kader van re-integratie op de arbeidsmarkt.
1.9
De Gemeente heeft de dienstverlening aan [appellante] met ingang van januari 2016 hervat.
1.1
Op 12 oktober 2016 heeft de Gemeentelijke ombudsman naar aanleiding van diverse klachten van derden een rapport uitgebracht over de toepassing van het Protocol door de Gemeente. In dat rapport worden onder meer de volgende knelpunten gesignaleerd:
(i) er bestaat geen wettelijke basis voor de opschortingspraktijk; (ii) de Gemeente informeert burgers niet goed over de gevolgen van het besluit de dienstverlening op te schorten; (iii) de Gemeente informeert betrokkenen niet over de mogelijkheid om bezwaar te maken, een klacht in te dienen of in gebreke te stellen en (iv) de Gemeente hanteert geen glijdende schaal waarbij rekening wordt gehouden met de ernst van het agressie incident.
De procedure in eerste aanleg
2.1
[appellante] heeft in eerste aanleg, na wijziging van eis (voor zover toegestaan), gevorderd, samengevat weergegeven:
I - een verklaring voor recht dat de Gemeente onrechtmatig jegens [appellante] heeft gehandeld;
II - een bevel aan de Gemeente om de beschuldigingen aan het adres van [appellante] schriftelijk in te trekken, onder de toezegging dat de gehele kwestie rondom de bijeenkomst van 6 juli 2015 zal worden verwijderd uit het dossier van de Gemeente en hun beveiliging zodat de naam van [appellante] wordt gezuiverd;
III - een bevel aan de Gemeente om een andere klantmanager aan [appellante] toe te wijzen;
IV - veroordeling van de Gemeente om de opschorting van de dienstverlening per omgaande terug te draaien;
V - een dwangsom te verbinden aan het gevorderde onder I, II en III;
VI - de Gemeente te veroordelen tot een schadevergoeding van € 35.000,-, en
VII - de Gemeente te veroordelen in de proceskosten.
2.2
[appellante] heeft daartoe aangevoerd, samengevat weergegeven, dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door [appellante] ten onrechte te beschuldigen en de dienstverlening aan haar op te schorten. Volgens [appellante] is zij in allerlei computersystemen afgeschilderd als een gevaarlijke en agressieve gek. [appellante] is aangetast in haar goede naam en haar emotionele welzijn. De zoektocht naar werk dan wel een stageplek is gestagneerd. Als [appellante] direct was geholpen had zij een baan kunnen bemachtigen waarbij zij een salaris van ongeveer € 2.000,- per maand had verdiend. Deze inkomsten heeft zij gemist.
Verder heeft de Gemeente nagelaten om te reageren op de brieven van [appellante] en haar advocaat.
2.3
De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen en [appellante] in de proceskosten veroordeeld. Daartoe is kort gezegd overwogen dat de Gemeente het incident op 6 juli 2015 terecht als een ordeverstoring heeft aangemerkt, dat de Gemeente conform het Protocol heeft gehandeld en gerechtigd was tot opschorting van de dienstverlening. Ook is overwogen dat het ongelukkig is dat de Gemeente door de opschorting niet inhoudelijk heeft gereageerd op de brief van [appellante] en dat uiteindelijk twee maanden later is gereageerd op de onder 1.7 genoemde brieven maar dat dit onvoldoende is voor het oordeel dat onrechtmatig is gehandeld.
De procedure in hoger beroep
3.1
[appellante] heeft haar eis in hoger beroep gewijzigd; de onder 2.1 weergegeven vorderingen III en IV zijn ingetrokken en de vordering tot schadevergoeding (VI) is verminderd tot € 9.000,-.
3.2
De grieven van [appellante] richten zich tegen de volgende oordelen van de rechtbank:
- er heeft een luide discussie tussen [naam klantmanager] en [appellante] plaatsgevonden en deze is terecht als ordeverstoring conform het Protocol aangemerkt (grief 1);
- de Gemeente heeft overeenkomstig het Protocol gehandeld en heeft niet onrechtmatig gehandeld (grief 2), en
- het laat reageren op de brieven is onvoldoende om te concluderen dat de Gemeente onrechtmatig jegens [appellante] heeft gehandeld (grief 3).
[appellante] voert in het kader van deze grieven onder meer aan dat er geen ordeverstoring heeft plaatsgehad en dat het op grond van het Protocol niet mogelijk is om de dienstverlening op te schorten - dat kan volgens het Protocol alleen bij ernstig wangedrag. Verder verwijst [appellante] naar de conclusies van de Gemeentelijke ombudsman, waaronder de conclusie dat er geen wettelijke basis is voor de door de Gemeente gehanteerde praktijk van opschorting van de dienstverlening.
[appellante] voert ook aan dat het handelen van de Gemeente in strijd was met de Wet bescherming persoonsgegevens (“Wbp”) omdat de Gemeente het verzoek van [appellante] om verwijdering van gegevens niet in behandeling heeft genomen. Ook wijst zij er op dat zij geen aanspraak heeft kunnen maken op de waarborgen uit de Algemene wet bestuursrecht.
Het hof zal de grieven gezamenlijk bespreken.
De beoordeling van de grieven
3.3
Op grond van hetgeen is gesteld en niet (voldoende) gemotiveerd is weersproken staat vast dat de opschorting van de dienstverlening aan [appellante] plaatsvond tegen de volgende achtergrond:
[appellante] was opgeroepen voor de bijeenkomst van 6 juli 2015 omdat zij niet had voldaan aan sollicitatieverplichtingen en ook geen vrijwilligerswerk meer verrichtte. Tijdens de bijeenkomst is een discussie ontstaan tussen [naam klantmanager] en [appellante]. Naar het hof begrijpt ging die discussie over de vraag of het door de Gemeente voor [appellante] beoogde traject wel geschikt was - [appellante] vond van niet - en of de Gemeente op verzoek van [appellante] een stageplek (op het gebied van boekhouding of financiële dienstverlening) voor [appellante] moest regelen.
3.4
[appellante] heeft tijdens de discussie niet alleen haar onvrede geuit over de begeleiding door de Gemeente, zij heeft ook tot twee keer toe het voornemen geuit om [naam klantmanager] persoonlijk in rechte te betrekken. Verder heeft [appellante] [naam klantmanager] met zoveel woorden beschuldigd van racisme (tegen blanken) en gesuggereerd dat zij machtsmisbruik maakt. Mede gelet op de wijze waarop er werd gediscussieerd - ook volgens [appellante] ging het om een luide discussie en onbestreden is dat de andere aanwezigen daar stil van werden - is het hof met de rechtbank van oordeel dat de Gemeente de discussie in redelijkheid als een incident c.q. ordeverstoring heeft kunnen aanmerken. Of de Gemeente daaraan redelijkerwijs de consequentie van opschorting van de dienstverlening heeft mogen verbinden, hangt af van de ernst van gevolgen van die opschorting. In dat kader is het volgende van belang.
3.5
De opschorting heeft in ieder geval geen gevolgen gehad voor de uitkering van [appellante]; deze is ongewijzigd voortgezet.
De opschorting heeft ook geen gevolgen gehad voor de begeleiding naar werk: [appellante] heeft gedurende de periode van opschorting nog kunnen deelnemen aan de bijeenkomst van “Magisch 010”, een re-integratietraject (zie onder 1.8). Dat [appellante] niet voor het “Magisch 010 reïntegratieproject” is aangemeld kan zij de Gemeente niet verwijten, want [appellante] wilde zelf niet deelnemen aan dat traject (zie proces-verbaal van de comparitie in hoger beroep). Zij wilde dat de Gemeente een (andere, individuele) stageplaats voor haar zou regelen. [appellante] heeft echter niet gesteld, laat staan onderbouwd, dat zij daarop ook aanspraak kon maken jegens de Gemeente. Dat lag wel op haar weg, gelet op het standpunt van de Gemeente dat geen individuele stageplekken worden geregeld (zie proces-verbaal van de comparitie in hoger beroep).
Per saldo is het enige gevolg van de opschorting geweest dat de Gemeente laat heeft gereageerd op de brieven van [appellante] en haar advocaat. Het hof is met de rechtbank van oordeel dat dit op zichzelf echter nog geen onrechtmatig handelen oplevert (vgl. HR 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579).
3.6
Nu de opschorting blijkens het voorgaande geen andere gevolgen heeft gehad dan een vertraagde reactie op correspondentie, kan die opschorting niet als onrechtmatig worden gekwalificeerd.
3.7
Ten aanzien van de kwestie rondom het verzoek om gegevensverwijdering is het volgende van belang. Indien [appellante] wordt gevolgd in haar stellingen dat de Gemeente haar brief met het verzoek om verwijdering van gegevens op grond van de (toen geldende) Wpb in behandeling had moeten nemen en de Gemeente zonder rechtsmiddelverwijzing heeft geweigerd aan dat verzoek te voldoen (o.a. memorie van grieven onder 22 en 27), dan heeft te gelden dat [appellante] een bestuursrechtelijke rechtsgang ten dienste staat, althans heeft gestaan. Dat [appellante] deze kwestie slechts aanhangig heeft kunnen maken bij de burgerlijke rechter (zie de memorie van grieven onder 28 en 29) is dus niet juist; zij dient (c.q. diende) de daartoe aangewezen bestuursrechtelijke procedure te volgen.
Voor zover in de memorie van grieven nog een grief moet worden gelezen die opkomt tegen de afwijzing van de vordering tot verwijdering van persoonsgegevens zoals weergegeven onder 2.1 (ii), heeft die grief geen kans van slagen. Nu is voorzien in een bestuursrechtelijke procedure geldt op dit onderdeel dat [appellante] niet bij de burgerlijke rechter terecht kan. Haar grief kan daarom niet tot toewijzing van de vordering leiden.
3.8
De conclusie uit het voorgaande is dat de Gemeente niet onrechtmatig jegens [appellante] heeft gehandeld. Los daarvan geldt dat [appellante] geen concrete gegevens heeft aangevoerd waaruit volgt dat zij schade heeft geleden. Meer in het bijzonder valt zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet in te zien dat als de opschorting van de dienstverlening niet had plaatsgevonden, [appellante] een baan zou hebben gevonden met een inkomen van ongeveer € 2.000,- per maand. Wat betreft de gestelde immateriële schade biedt de door [appellante] overgelegde uitdraai uit het systeem van de Gemeente geen onderbouwing van haar stelling dat zij “
in allerlei computersystemen [is] afgeschilderd als een gevaarlijke en agressieve gek”. Verder valt niet in te zien dat [appellante] door het handelen van de Gemeente in haar eer of goede naam is geschaad dan wel op andere wijze in haar persoon is aangetast.
in allerlei computersystemen [is] afgeschilderd als een gevaarlijke en agressieve gek”. Verder valt niet in te zien dat [appellante] door het handelen van de Gemeente in haar eer of goede naam is geschaad dan wel op andere wijze in haar persoon is aangetast.
3.9
De conclusie uit het voorgaande is dat de grieven falen. Het Protocol en het rapport van de Gemeentelijke ombudsman kunnen verder onbesproken blijven; wat er ook zij van de verwijten ten aanzien van het Protocol, die kunnen niet leiden tot toewijzing van (een deel van) het gevorderde. Het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd en [appellante] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing:
Het hof:
- bekrachtigt het vonnis van 24 mei 2017 van de rechtbank Rotterdam,
- veroordeelt [appellante] in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Gemeente tot op heden begroot op € 716,- aan verschotten en € 1.518,- aan salaris voor de advocaat, en op € 157,- aan nasalaris voor de advocaat, nog te verhogen met € 82,- indien niet binnen veertien dagen na aanschrijving in der minne aan dit arrest is voldaan en vervolgens betekening van dit arrest heeft plaatsgevonden, en bepaalt dat deze bedragen binnen 14 dagen na de dag van de uitspraak dan wel, wat betreft het bedrag van € 82,-, na de datum van betekening, moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan deze bedragen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro vanaf het einde van genoemde termijn van 14 dagen.
- verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. M.E. Honée, A.D. Kiers-Becking en G.C.W. van der Feltz en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 5 november 2019 in aanwezigheid van de griffier.