ECLI:NL:GHDHA:2026:349 - Gerechtshof Den Haag - Afwijzing verbod verkoop gemeentegrond aan gemeenteambten...

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Civiel recht

Team Handel

Zaaknummer hof : 200.354.856/01

Zaak- en rolnummer rechtbank : C/10/693204 / KG ZA 25-61

Arrest in kort geding van 3 februari 2026

in de zaak van

Gemeente Papendrecht,

gevestigd in Papendrecht,

appellante,

advocaat: mr. D. van Leersum, kantoorhoudend in Dordrecht,

tegen

1.[geïntimeerde 1],

wonend in [woonplaats],

2.
[geïntimeerde 2],

wonend in [woonplaats],

geïntimeerden,

advocaat: mr. R. Smith, kantoorhoudend in Rotterdam.

Het hof noemt partijen hierna de gemeente en [geïntimeerden]

1.De zaak in het kort

1.1

In dit kort geding vorderen [geïntimeerden] een verbod voor de gemeente om een perceel grond onderhands, zonder andere gegadigden mee te laten dingen, aan een gemeenteambtenaar te verkopen. De voorzieningenrechter heeft de vordering toegewezen. Het hof wijst de vordering af. Volgens het hof heeft de gemeente in dit geval voldaan aan de in de Didam-arresten (ECLI:NL:HR:2021:1778 en ECLI:NL:HR:2024:1661) voor gronduitgifte gestelde eisen.

2.Procesverloop in hoger beroep

2.1

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 14 april 2025, waarmee de gemeente in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 18 maart 2025;
de memorie van grieven van de gemeente, met bijlagen;
de memorie van antwoord van [geïntimeerden], met bijlagen;
bijlage nr. 29 die de gemeente ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling heeft overgelegd.

2.2

Op 5 december 2025 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd.

3.Feitelijke achtergrond

3.1

Het hof gaat uit van de volgende feiten.

3.2

De gemeente is eigenaar van een L-vormig perceel grond (sectie C, nummer 3449) gelegen aan/nabij [straatnaam] in Papendrecht. Het gemeenteperceel is onbebouwd groen (gras en bomen) en ligt aan de zuidkant tegen een dijk aan. Aan de noordkant grenst het perceel aan water. [geïntimeerden] kijken vanuit hun aan de overzijde van het water gelegen percelen (met nummers 3705 en 4020) uit op het gemeenteperceel.

3.3

Een ambtenaar, werkzaam bij de gemeente, (hierna: de initiatiefnemer) heeft de gemeente in 2024 verzocht een - hieronder gearceerd weergegeven - deel van het gemeenteperceel te mogen aankopen ten behoeve van te realiseren woningbouw, nadat gebleken was dat realisering van zijn plannen louter op zijn eigen grond niet mogelijk was. De initiatiefnemer is eigenaar van de twee naastgelegen percelen C3588 en C4869.

3.4

Het perceel dat initiatiefnemer wenst te kopen, grenst ook aan een perceel dat in eigendom is van een derde (C2863). Deze heeft kenbaar gemaakt geen interesse te hebben in de verwerving van het perceel.

3.5

Een gedeelte van het overige (in de hiervoor getoonde afbeelding niet-gearceerde) deel van perceel C 3449 is door de gemeente aan een paardeneigenaar verhuurd ten behoeve van een paardenbak.

3.6

De gemeente heeft het plan van de initiatiefnemer besproken in onder meer ‘de omgevingstafel’ en heeft in september 2024 het principebesluit genomen om het perceel te verkopen aan de gemeenteambtenaar.

3.7

Het ambtelijk apparaat van de gemeente heeft het College van B&W op de hoogte gesteld van het voornemen tot verkoop van het gemeenteperceel. De gemeente heeft dit voornemen ook meegedeeld aan omwonenden in een brief van 5 september 2024. Daarin staat onder meer:

“Via deze brief willen wij u graag laten weten dat een perceel van de gemeente Papendrecht mogelijk wordt verkocht.

Waar gaat het om?Het gaat om het perceel aangrenzend aan [adres] (…).

Plan ingediend voor ontwikkelen van twee woningenDe eigenaar van de aangrenzende grond (…) heeft de gemeente verzocht het perceel aan hem te verkopen. Hij heeft via de omgevingstafel een plan ingediend voor ontwikkeling voor de bouw van twee benedendijkse woningen. In verband met de vereiste afstand van het bedrijventerrein Oosteind, moeten de woningen wat verder van de dijk komen.

De ontwikkeling is daardoor alleen mogelijk als het gemeentelijk perceel bij de ontwikkeling betrokken wordt. Hiervoor moet uiteraard ook een ruimtelijke procedure voor het wijzigen van het omgevingsplan doorlopen worden.

De gemeente Papendrecht is bereid om het perceel voor deze ontwikkeling te verkopen. De verkoop gaat natuurlijk alleen door als de wijziging van het omgevingsplan is vastgesteld.

Waarom ontvangt u deze brief?Als de gemeente grond wil verkopen, moet zij gelegenheid bieden aan (potentiële) kandidaten om mee te doen. Dat houdt in dat de gemeente de koper moet selecteren via een selectieprocedure aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Maar er is een uitzondering en dat is hier het geval. Als er sprake is van slechts één serieuze kandidaat is geen openbare selectieprocedure vereist. De voorgenomen verkoop moet volgens richtlijnen wel gepubliceerd worden om eventuele ander serieuze kandidaten op de hoogte te stellen.

Kan de grond door anderen ontwikkeld worden?Het stuk grond is alleen bereikbaar via de naastgelegen percelen. Het stuk grond is als losse kavel te smal om een woning op te realiseren. We zijn van mening dat het initiatief alleen haalbaar is als de grond in samenhang met de andere percelen ontwikkeld wordt. Daarom denken wij dat de initiatiefnemer hier de enige serieuze kandidaat is.

Denkt u een serieuze kandidaat voor de koop te zijn?Tegen de voorgenomen verkoop is geen bezwaar of beroep mogelijk, omdat de verkoop een privaatrechtelijke rechtshandeling is. Denkt u een kandidaat voor de koop van het stuk grond te zijn? Dan kunt u zich binnen 20 dagen melden bij de gemeente (….). Wij merken u alleen aan als serieuze kandidaat als u kunt aantonen dat de ontsluiting van het stuk grond en hiermee de bereikbaarheid kunt garanderen. Als blijkt dat er meerdere serieuze kandidaten zijn, zullen wij opnieuw overwegen of en via welke procedure de grond verkocht kan worden.

Ruimtelijke procedure volgt nogHet initiatief voor het ontwikkelen van twee benedendijkse woningen is aangemerkt als kansrijk en haalbaar, maar kan alleen als in het omgevingsplan woningbouw mogelijk is. Daarvoor moet eerst een ruimtelijke procedure voor een aanpassing van het omgevingsplan gevoerd worden. Tijdens die procedure krijgt u nog voldoende gelegenheid om op het plan zelf te reageren. (…).”

3.8

De gemeente heeft haar voornemen tot verkoop ook gepubliceerd in een lokaal periodiek (“de Klaroen”) en daarbij vermeld dat er slechts één serieuze gegadigde is (de gemeenteambtenaar). Deze kennisgeving luidt als volgt:

“
Bekendmaking voornemen tot verkoop van gemeentegrond te westen van [adres] te Papendrecht(…) De gemeente Papendrecht maakt hierbij bekend het voornemen tot verkoop van grond ten noorden van perceel C3588 en C4869 te Papendrecht t.b.v. één serieuze gegadigde (…). De eigenaar van perceel C3588 en C4869 heeft een initiatief ingediend aan de omgevingstafel voor het realiseren van twee benedendijkse woningen. Dit initiatief is kansrijk en haalbaar gevonden, maar alleen als de direct ten noorden gelegen gemeentegrond C3449 (ged.) aangekocht wordt. Dit stukje gemeentegrond maakt geen deel uit van de gemeentelijke hoofdstructuur of wijkstructuur en is van minimale betekenis voor de openbare ruimte. Hierdoor valt dit stukje grond onder de definitie snippergrond. Het Uitgiftebeleid Snippergrond vastgesteld op 23 februari 2016 geeft aan dat verkoop van snippergrond alleen mogelijk is als de aanvrager eigenaar is van de naastgelegen grond. Het voornemen is om de grond te verkopen aan de eigenaar van de direct ten zuiden gelegen percelen C3588 en C4869. De grond is ook alleen bereikbaar via het eigendom van de eigenaar. De eigenaar van de direct ten oosten gelegen perceel C2863 heeft aangegeven geen interesse te hebben in aankoop van deze grond en geen bezwaar te hebben tegen verkoop. De grond is verder ten noorden en ten westen omringd door gemeentegrond. (…). “

3.9

[geïntimeerden] hebben bij de gemeente bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen verkoop van het gemeenteperceel en daarbij kenbaar gemaakt dat zij het perceel zelf willen kopen. De gemeente heeft deze bezwaren niet gehonoreerd.

3.1

Op 12 december 2024 is het omgevingsplan vastgesteld, waarin het gemeenteperceel is aangemerkt als “groen”. Woningbouw is daarop in beginsel niet toegestaan.

3.11

Mede naar aanleiding van de onder 3.8 genoemde bezwaren heeft het ambtelijk apparaat van het College van B&W in december 2024 verzocht om het principebesluit van september 2024 tot verkoop van het gemeenteperceel te handhaven. Het College heeft op 17 december 2024 dienovereenkomstig besloten.

3.12

De gemeente heeft in december 2024 aan [geïntimeerden] meegedeeld dat zij vóór 31 januari 2025 een kort geding kunnen instellen en het gemeenteperceel anders zal worden verkocht aan de gemeenteambtenaar.

4.Procedure bij de rechtbank

4.1

[geïntimeerden] hebben de gemeente gedagvaard en (primair) gevorderd dat de kortgedingrechter (primair) de gemeente zal verbieden het perceel zonder mededinging aan de initiatiefnemer te verkopen, althans (subsidiair) de gemeente zal verbieden het perceel anders dan door een openbare selectieprocedure te verkopen en te leveren, dan wel (meer subsidiair) een passende maatregel zal treffen, met veroordeling van de gemeente in de kosten van de procedure.

4.2

De kortgedingrechter heeft de primaire vordering toegewezen en de gemeente in de proceskosten veroordeeld.

5.Vorderingen in hoger beroep

5.1

De gemeente wil dat het hof de vorderingen van [geïntimeerden] alsnog afwijst en [geïntimeerden] in de kosten van beide instanties veroordeelt.

6.Beoordeling in hoger beroep

6.1

Het gaat in deze zaak om de vraag of de gemeente Papendrecht aan een initiatiefnemer tot woningbouw – tevens gemeenteambtenaar – een kavel grond mag verkopen zonder andere potentiële gegadigden te laten meedingen. [geïntimeerden] hebben in kort geding een verbod tot een zodanige verkoop gevorderd, dat door de voorzieningenrechter is toegewezen. Volgens de voorzieningenrechter waren de vorderingen, zelfs als de initiatiefnemer de enige serieuze gegadigde is, toewijsbaar omdat voorshands de indruk gerechtvaardigd is dat de gemeente in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daarmee onrechtmatig heeft gehandeld door favoritisme.

6.2

De
grieven I tot en met IIIkomen erop neer dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet heeft getoetst of de gemeente op grond van de criteria uit de ‘Didam’-rechtspraak het perceel mocht verkopen zonder andere gegadigden de gelegenheid te geven mee te dingen. Volgens de gemeente heeft zij de voorgenomen verkoop bekend gemaakt op de in deze rechtspraak voorgeschreven wijze en had zij op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria kunnen beslissen dat de gemeenteambtenaar de enige serieuze gegadigde is. Anders dan [geïntimeerden] menen heeft alleen de gemeenteambtenaar het initiatief tot ontwikkeling van het perceel genomen. Voorwaarde van de gemeente is dat de grond wordt gebruikt voor ontwikkeling van woningen. Hieraan voldoen [geïntimeerden] niet, aangezien zij slechts hun vrije uitzicht willen behouden. De te verkopen grond is te smal om woningen te ontwikkelen zonder het perceel van de gemeenteambtenaar erbij te betrekken. Diens unieke grondpositie maakt de gemeenteambtenaar de enige serieuze gegadigde. Ook het realiseren van een ontsluiting naar de openbare weg en parkeerplaatsen op eigen terrein kan alleen als het perceel van de gemeenteambtenaar in de ontwikkeling wordt betrokken. De gemeente is zelf geen initiatiefnemer en zou ook niet het gehele perceel voor ontwikkeling te koop aanbieden zonder het initiatief van de gemeenteambtenaar. In dat geval zou zij ook de huurovereenkomst met de gebruiker van de paardenbak moeten opzeggen, aldus nog steeds de gemeente.

6.3

Het hof stelt het volgende voorop. Volgens de (‘Didam’-) rechtspraak van de Hoge Raad vloeit uit het gelijkheidsbeginsel voort dat een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn Het overheidslichaam mag overgaan tot onderhandse verkoop zonder ruimte te bieden voor mededinging, indien bij voorbaat vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt. In dat geval dient het overheidslichaam zijn voornemen tot verkoop tijdig voorafgaand aan de verkoop op zodanige wijze bekend te maken, dat een ieder daarvan kennis kan nemen, waarbij het dient te motiveren waarom naar zijn oordeel op grond van de hiervoor bedoelde criteria vaststaat of redelijkerwijze mag worden aangenomen dat er slechts één serieuze gegadigde in aanmerking komt (ECLI:NL:HR:2021:1778 en ECLI:NL:HR:2024:1661).

6.4

De toets die het hof dient aan te leggen voor de beantwoording van de vraag of de gemeente het perceel mocht verkopen zonder ruimte te bieden voor mededinging, is dus of bij voorbaat vast staat dat redelijkerwijs mag worden aangenomen dat op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria slechts één serieuze gegadigde (te weten: de initiatiefnemer) in aanmerking komt en in de kennisgeving gemotiveerd wordt waarom daarvan op grond van die criteria sprake is.

6.5

Ter zitting is met partijen besproken of uit de kennisgeving in de Klaroen (zie hiervoor 3.8) voldoende duidelijk is welke criteria de gemeente voor de selectie van de koper selecteert, onder meer omdat hetgeen in die kennisgeving over snippergrond is vermeld, naar de gemeente ter zitting heeft erkend, onjuist is. Vast staat evenwel dat [geïntimeerden] door middel van de onder 3.7 genoemde burenbrief door de gemeente op de hoogte zijn gesteld van het voornemen tot verkoop. Uit die brief is naar het (voorlopig) oordeel van het hof voldoende duidelijk dat de gemeente als criteria heeft gehanteerd dat de koper a) op de grond enkele woningen zal realiseren en b) die woningen dan vanaf het perceel waarop deze zijn gebouwd toegang hebben tot de openbare weg.

6.6

Het hof zal hierna van deze twee door de gemeente gestelde criteria uitgaan. Niet is betwist dat deze criteria objectief en toetsbaar zijn. Wel betwisten [geïntimeerden], zoals het hof hun stellingen begrijpt, dat deze criteria redelijk zijn.

6.7

Volgens [geïntimeerden] mag de gemeente niet de voorwaarde stellen dat de gegadigde op de aangekochte grond woningen kan en zal ontwikkelen. Volgens hen moeten zij het perceel ook kunnen aankopen om dit, conform het thans geldende bestemmingsplan, groen te houden, althans vanuit hun aan de overzijde van het water gelegen woningen een vrij uitzicht te behouden.

6.8

Het hof is voorshands van oordeel dat het vereiste dat de koper de grond zal (kunnen) ontwikkelen voor woningbouw in dit geval een redelijk criterium is. De gemeente heeft aangevoerd en ter zitting nader toegelicht dat deze gronduitgifte deel uitmaakt van haar beleid om burgerinitiatieven mogelijk te maken die passen binnen de ruimere omgevingsvisie dat voldoende woningen worden gerealiseerd. Dat het realiseren van woningen op het grondstuk pas mogelijk is als het bestemmingsplan (al dan niet gedeeltelijk) wordt gewijzigd, maakt nog niet het criterium woningontwikkeling niet redelijk is. Eventuele bezwaren van omwonenden tegen een zodanige ontwikkeling kunnen in het kader van de daarvoor vereiste wijziging van het bestemmingsplan worden beoordeeld.

6.9

[geïntimeerden] voeren verder aan dat zij wel degelijk als gegadigden voor ontwikkeling voor woningbouw van het te verkoop aangeboden perceel in aanmerking komen, indien de gemeente het
geheleperceel C3449 – waarvan het te koop aangeboden grondstuk deel uitmaakt – te koop zou aanbieden. Bij verkoop van het gehele perceel zou ook de ontsluiting ervan naar de openbare weg zijn gewaarborgd, zodat ook aan dat criterium zou zijn voldaan, aldus [geïntimeerden]

6.1

Naar het voorlopig oordeel van het hof mocht de gemeente in dit geval de gronduitgifte beperken tot het op de afbeelding onder 3.3 gearceerde deel van perceel en hoefde zij niet, om mededinging mogelijk te maken, het gehele perceel voor ontwikkeling aan te bieden. Het thans te koop aangeboden perceel betreft een relatief beperkt stuk gemeentegrond, terwijl de ontwikkeling van het gehele perceel een aanzienlijk omvangrijker gronduitgifte en ontwikkeling zou behelzen. Ook is niet betwist dat de verkoop van het gehele perceel C3449 ontruiming van het daarvan verhuurde gedeelte met de paardenbak zou vergen.

6.11

Daarbij komt dat niet, althans onvoldoende, is gebleken dat [geïntimeerden] daadwerkelijk het voornemen tot – en de mogelijkheid van – ontwikkeling van het gehele perceel en daarmee belang bij deze klacht hebben. Ook is onvoldoende gebleken dat, zo [geïntimeerden] op perceel C3449 huizen zouden willen ontwikkelen, zij daarvoor ook het grondstuk nodig hebben dat de gemeente thans wenst te verkopen. Dat is immers te smal om huizen op te bouwen en alleen breed genoeg als daarbij het perceel van initiatiefnemer wordt betrokken. Ook is gesteld noch gebleken dat [geïntimeerden] door de onderhavige gronduitgifte worden gehinderd in hun eventuele (toekomstige) initiatieven tot ontwikkeling van het niet in de onderhavige gronduitgifte betrokken deel van perceel C3449.

6.12

De slotsom is derhalve dat de gemeente in dit geval objectieve, toetsbare en redelijke criteria heeft gehanteerd. Tussen partijen staat vast dat toepassing van deze criteria ertoe leidt dat uitsluitend initiatiefnemer als (serieuze) gegadigde in aanmerking komt.

6.13

Aldus is voldaan aan de ‘Didam-criteria’. Die criteria strekken ertoe (de schijn van) favoritisme te voorkomen. Voorshands is het hof van oordeel dat daarmee in dit geval van (de schijn van) favoritisme ook geen sprake is. Dat initiatiefnemer gemeenteambtenaar is, is onvoldoende om hierover anders te oordelen. In dit kort geding is niet aannemelijk geworden dat de initiatiefnemer op de besluitvorming van de gemeente tot gronduitgifte meer invloed heeft gehad dan een andere inwoner met dezelfde grondpositie en initiatief zou hebben gehad. Evenmin is aannemelijk geworden dat die besluitvorming in dat laatste geval anders zou hebben geluid, zoals [geïntimeerden] betogen.

6.14

Dit betekent dat de grieven I tot en met III, waarmee de gemeente betoogt dat zij heeft voldaan aan de Didam-criteria, slagen en de gemeente belang mist bij een (verdere) bespreking van de overige grieven.

Conclusie en proceskosten

6.15

De conclusie is dat het hoger beroep van de gemeente slaagt. Daarom zal het hof het vonnis vernietigen en de vorderingen van [geïntimeerden] alsnog afwijzen. Het hof zal de [geïntimeerden] als de in het ongelijk gestelde partij veroordelen in de proceskosten van beide instanties.

6.16

Het hof begroot de proceskosten aan de zijde van de gemeente op:

eerste aanleg:

griffierecht € 827,-

salaris advocaat € 1.228,- (2 punten × tarief II)

totaal € 2.055,-

hoger beroep:

dagvaarding € 146,43

griffierecht € 827,-

salaris advocaat € 2.428,- (2 punten × tarief II)

nakosten € 178, - (plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

totaal € 3.579,43.

Het hof zal de gevorderde wettelijke rente over de proceskosten toewijzen zoals vermeld in de beslissing
.

7.Beslissing

Het hof:

vernietigt het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 18 maart 2025;
wijst de vorderingen van [geïntimeerden] alsnog af;
veroordeelt [geïntimeerden] in de kosten van de procedure aan de zijde van de gemeente, voor de eerste aanleg begroot op € 2.055,- en voor het hoger beroep op € 3.579,-, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als [geïntimeerden] deze niet binnen veertien dagen na heden heeft betaald;
bepaalt dat als [geïntimeerden] niet binnen veertien dagen na aanschrijving aan de uitspraak heeft voldaan en dit arrest vervolgens wordt betekend, [geïntimeerden] de kosten van die betekening moet betalen, plus extra nakosten van € 92,-, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten als [geïntimeerden] deze niet binnen veertien dagen na betekening heeft betaald;
verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad;
wijst af wat in hoger beroep meer of anders is gevorderd;

Dit arrest is gewezen door mr. B.J. Lenselink, mr. M.Y. Bonneur en mr. C. Mak en in het openbaar uitgesproken op 3 februari 2026 in aanwezigheid van de griffier.