ECLI:NL:GHDHA:2026:487

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Civiel recht

Team Handel

Zaaknummer hof : 200.339.277/01

Zaak- en rolnummer rechtbank : C/09/636623 / HA ZA 22-867

Arrest van 7 april 2026

in de zaak van

1.VEGA International Car-Transport and Logistic-Trading Gesellschaft m.b.h.,

gevestigd in Salzburg (Oostenrijk),

2.
VEGA International Car-Transport GmbH,

gevestigd in Ulm (Duitsland),

appellanten,

advocaat: mr. D.G.J. Sanderink, kantoorhoudend in Haaksbergen,

tegen

de Staat der Nederlanden (ministerie van Infrastructuur en Waterstaat),

gevestigd in Den Haag,

geïntimeerde,

advocaat: mr. S.H.G. Cnossen, kantoorhoudend in Den Haag,

Het hof noemt appellanten hierna VEGA en geïntimeerde hierna de Staat.

1.De zaak in het kort

1.1

VEGA maakt voor het vervoer ‘op eigen wielen’ van voertuigen in de EU in opdracht van klanten gebruik van Oostenrijkse en Duitse ‘handelaarskentekens’. Nederland eist op grond van de Wegenverkeerswet dat voertuigen voorzien zijn van kentekens die gekoppeld zijn aan een bepaald voertuig en legt regelmatig boetes op aan VEGA als zij voertuigen voorzien van een Oostenrijks of Duits handelaarskenteken door Nederland laat rijden. VEGA vordert een verklaring voor recht dat de desbetreffende bepalingen van de Wegenverkeerswet wegens strijd met het Unierecht ten aanzien van VEGA buiten toepassing moeten blijven en een verbod om strafrechtelijke en/of bestuursrechtelijke maatregelen tegen VEGA te treffen. De rechtbank heeft de vorderingen van VEGA afgewezen.

1.2

Het hof besluit prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de EU over de uitleg van het Unierecht met betrekking tot het vrij verkeer van goederen.

2.Procesverloop in hoger beroep

2.1

Het verloop van de procedure in hoger beroep blijkt uit de volgende stukken:

de dagvaarding van 7 maart 2024, waarmee VEGA in hoger beroep is gekomen van het vonnis van de rechtbank Den Haag van 20 december 2023;
de memorie van grieven met wijziging van eis van VEGA, met producties;
de memorie van antwoord van de Staat, met producties;
de akten met producties die VEGA en de Staat ter gelegenheid van de hierna te noemen mondelinge behandeling hebben genomen.

2.2

Op 5 februari 2026 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. De advocaten hebben de zaak toegelicht aan de hand van pleitaantekeningen die zij hebben overgelegd. Van de mondelinge behandeling is een proces-verbaal opgemaakt.

3.Feitelijke achtergrond

Activiteiten van VEGA

3.1

VEGA is een transportonderneming gevestigd in Duitsland en Oostenrijk. VEGA vervoert in opdracht van klanten fabrieksnieuwe voertuigen binnen de EU, in het bijzonder (trekkers van) vrachtwagens. VEGA brengt de voertuigen over door chauffeurs de voertuigen op hun eigen wielen over de weg van de fabriek naar vestigingen of afnemers van de fabrikant in andere EU-lidstaten te laten rijden. De voertuigen zijn geen eigendom van VEGA; VEGA is uitsluitend de transporteur.

3.2

De nieuwe voertuigen die VEGA vervoert staan nog niet ingeschreven in Nederland of in een andere lidstaat. Voor de overbrenging beschikt VEGA over Oostenrijkse en Duitse ‘handelaarskentekens’. Deze handelaarskentekens zijn daartoe door de bevoegde autoriteiten in Oostenrijk en Duitsland aan VEGA afgegeven. De handelaarskentekens worden door VEGA op de over te brengen voertuigen aangebracht. Op de eindbestemming worden de kentekens weer verwijderd. De over te brengen voertuigen zijn tijdens de rit verzekerd door de verzekeringsmaatschappij van VEGA.

Handelaarskentekens van VEGA worden in Nederland niet als geldige kentekens beschouwd

3.3

De Nederlandse politie houdt met enige regelmaat chauffeurs van VEGA in Nederland staande tijdens het overbrengen van voertuigen. Daarbij worden voertuigen in beslag genomen en boetes opgelegd aan de chauffeurs. De reden hiervoor is dat de Nederlandse autoriteiten zich op het standpunt stellen dat de door VEGA gebruikte Oostenrijkse en Duitse handelaarskentekens geen kentekens zijn als bedoeld in de artikelen 36 en 37 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW).

3.4

Aan de eigenaar of houder van een motorrijtuig of een aanhangwagen op de weg moet door de Dienst Wegverkeer (RDW) een geldig kenteken zijn afgegeven (artikel 36 leden Pro 1 en 2 WVW). Het voertuig moet overeenkomen met de gegevens in het kentekenbewijs en met de gegevens die omtrent het voertuig zijn opgenomen in het kentekenregister (artikel 36 lid 5 WVW Pro). In het kentekenregister worden gegevens over het voertuig opgenomen, zodat het voertuig bij gebruik op de openbare weg kan worden geïdentificeerd (artikel 42 WVW Pro). De bestuurder van het voertuig is in beginsel aansprakelijk voor het niet voldoen aan de kentekenplicht (artikel 36 lid 6 WVW Pro).

3.5

Artikel 37 lid 1 onder Pro b WVW maakt een uitzondering op deze kentekenplicht voor voertuigen met een buitenlands kenteken. Volgens deze bepaling is artikel 36 VWW Pro niet van toepassing op:

“
(…)in het buitenland geregistreerde motorrijtuigen en aanhangwagens, die zich in het internationaal verkeer bevinden, mits ter zake van de registratie van het betrokken voertuig door het daartoe bevoegde gezag in het buitenland een bewijs is afgegeven dat voldoet aan de daaraan gestelde eisen in de tussen Nederland en het betrokken land van kracht zijnde internationale overeenkomst en het betrokken voertuig voldoet aan de eisen die in die overeenkomst dan wel bij algemene maatregel van bestuur ter uitvoering van die overeenkomst aan dat voertuig worden gesteld met betrekking tot de toelating tot het internationaal verkeer.”

3.6

Volgens de Nederlandse autoriteiten voldoen de Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens van VEGA niet aan artikel 37 lid 1 onder Pro b WVW, omdat de voertuigen waarvoor een handelaarskenteken wordt gebruikt niet in het buitenland geregistreerd zijn. De handelaarskentekens staan namelijk op naam van de onderneming (VEGA) en zijn niet gekoppeld aan een bepaald voertuig.

3.7

In overleg met VEGA heeft het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: het ministerie) in 2022 te kennen gegeven open te staan voor wederzijdse afspraken met Oostenrijk over het gebruik van handelaarskentekens. Zolang deze afspraken niet zijn gemaakt, handhaaft het ministerie echter de kentekenplicht van artikel 36 WVW Pro ten aanzien van de voertuigen van VEGA. In een e-mail van 3 mei 2022 aan de advocaat van VEGA heeft het ministerie onder meer het volgende geschreven:

“
(…) Zoals we ook in het overleg en daarvoor in onze brievenwisseling hebben aangegeven, staan we open voor wederzijdse afspraken met andere EU-lidstaten over het gebruik van handelaarskentekens. Zo hebben we immers ook afspraken met Duitsland en in Benelux-verband. In het geval van Duitsland gaat het daarbij specifiek om voertuigen die naar Duitsland of Nederland worden gereden om te worden afgebouwd. In het geval van de Benelux gaat het over handelstransacties die binnen de Benelux plaatsvinden. In beide gevallen zijn er afspraken gemaakt over het doel/gebruik van de handelaarskentekens, om op die manier te waarborgen dat handelaarskentekens in het internationaal verkeer alleen voor handelsdoeleinden worden gebruikt.

Uit uw informatie maken we op dat de voorwaarden die door Oostenrijk worden gesteld aan de Oostenrijkse handelaarskentekens breder zijn. Dat is ook begrijpelijk voor het gebruik binnen de landsgrenzen. Voor het gebruik in Nederland zouden aanvullende afspraken moeten worden gemaakt om het gebruik van handelaarskentekens te beperken tot het gebruik ten behoeve van concrete, overeengekomen handelstransacties.

Op ambtelijk niveau staan we ervoor open om met Oostenrijk dergelijke afspraken te maken, vergelijkbaar met bijvoorbeeld de Benelux. De capaciteit die daarvoor momenteel beschikbaar is, is echter beperkt, wat maakt dat het op dit moment nog niet te zeggen is op welke termijn deze afspraken tot stand zouden kunnen komen. Tot die tijd zal de politie genoodzaakt zijn om dezelfde handelswijze te blijven hanteren ten aanzien van het gebruik van Oostenrijkse handelaarskentekenplaten in Nederland.(…)”

Nederlandse handelaarskentekens worden in Nederland wel als geldige kentekens beschouwd

3.8

Sinds 1 januari 2026 geldt een nieuwe regeling voor handelaarskentekens. De oude Regeling handelaarskentekens en -kentekenbewijzen is per 1 januari 2026 ingetrokken. Het nieuwe systeem bundelt meerdere erkenningen (zoals handelaarskentekens, bedrijfsvoorraad, APK enzovoort) onder één basiserkenning met daaraan gekoppelde bevoegdheden. Bedrijven kunnen een basiserkenning aanvragen als zij ingeschreven staan bij de Kamer van Koophandel en beschikken over een geldige Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG). Met een basiserkenning kunnen bedrijven andere erkenningen aanvragen. Een erkenning handelaarskenteken kan worden aangevraagd door (i) bedrijven met een ‘erkenning bedrijfsvoorraad’ (bedrijven die voertuigen in- en verkopen, verhuren of aanbieden voor lease), (ii) bedrijven met een ‘erkenning inschrijven zonder onderzoek’ (bedrijven die nieuwe en ongebruikte voertuigen fabriceren of invoeren), (iii) bedrijven met een ‘erkenning inschrijven met onderzoek’ (bedrijven die aanvragen indienen voor de inschrijving van voertuigen) en (iv) bedrijven die voertuigen herstellen, bewerken of reinigen in opdracht van derden. Bedrijven die beschikken over een erkenning handelaarskenteken kunnen één of meer handelaarskentekens aanvragen. Bedrijven die op 1 januari 2026 al beschikten over een of meer erkenningen behouden die in het nieuwe systeem.^[1]Op 7 mei 2025 waren 36.548 Nederlandse handelaarskentekens in gebruik, op een totaal van 15.597.148 geldige reguliere Nederlandse kentekens. VEGA komt niet in aanmerking voor een Nederlands handelaarskenteken omdat alleen in Nederland gevestigde ondernemingen ingeschreven kunnen worden bij de Kamer van Koophandel.

Het verdrag van Wenen

3.9

Naast een groot aantal andere landen zijn vrijwel alle lidstaten van de Europese Unie partij bij het Verdrag van Wenen inzake het wegverkeer van 8 november 1968^[2]. Artikel 35 lid 1 onder Pro a) in samenhang met artikel 3 lid 3 van Pro het Verdrag van Wenen bepaalt dat de verdragsluitende partijen het verkeer van motorvoertuigen die door een andere verdragsluitende partij zijn geregistreerd, niet mogen verbieden, op voorwaarde dat de bestuurder een kentekenbewijs bij zich heeft. De verdragsluitende partijen moeten ook kentekenbewijzen erkennen die door andere verdragsluitende partijen overeenkomstig het Verdrag zijn afgegeven. Het Verdrag bevat geen bepalingen die de verdragsluitende partijen verplichten of toestaan het vrije verkeer van voertuigen die niet aan het Verdrag voldoen, te verbieden.

EU-regelgeving met betrekking tot de registratie van voertuigen

3.1

Richtlijn 1999/37/EG (hierna: de Kentekenbewijzenrichtlijn)^[3]maakt het mogelijk dat in een lidstaat ingeschreven voertuigen vrij gebruik kunnen maken van de weg op het grondgebied van de andere lidstaten. De Kentekenbewijzenrichtlijn voorziet in uitwisseling tussen de lidstaten van gegevens met betrekking tot de inschrijving van voertuigen, onder meer ter bestrijding van fraude en handel in gestolen auto’s.

3.11

In haar ‘Interpretatieve mededeling over de procedures voor de registratie van uit een andere lidstaat afkomstige motorvoertuigen’^[4]heeft de Europese Commissie onder meer het volgende overwogen met betrekking tot (tijdelijke) handelaarskentekens:

“
Gezien het beginsel van vrije doorvoer van goederen binnen de Gemeenschap, valt het intracommunautaire verkeer van motorvoertuigen met een handelaarkenteken dat in een andere lidstaat is afgegeven onder het EG-Verdrag, en met name onder artikel 28 [thans artikel 34 VWEU Pro, toevoeging hof]. Eventuele belemmeringen moeten worden gerechtvaardigd uit hoofde van de in artikel 30 van Pro het EG-verdrag [thans artikel 36 VWEU Pro, toevoeging hof] genoemde gronden of de door het Hof van Justitie erkende dwingende vereisten.”

3.12

Richtlijn (EU) 2015/413 (hierna: de CBE (
Cross Border Enforcement) richtlijn)^[5]bevordert de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten om de handhaving van verkeersregels te vergemakkelijken en zo de verkeersveiligheid te verbeteren. Op grond van de richtlijn moeten de lidstaten over en weer toegang verlenen tot gegevens uit kentekenregisters, zodat gegevens met betrekking tot voertuigen en gegevens met betrekking tot de eigenaar of houder van het voertuig automatisch kunnen worden opgevraagd. Voor de geautomatiseerde uitwisseling van gegevens uit kentekenregisters tussen Europese landen (naast de EU-lidstaten enkele andere Europese landen) wordt gebruik gemaakt van EUCARIS (
European Car and driving licence Information System). Welke informatie wordt gedeeld, verschilt per deelnemend land.

3.13

Verordening 2024/982/EU^[6]voorziet in de uitwisseling tussen de lidstaten van, onder meer, voertuigregistratiegegevens ten behoeve van de voorkoming en opsporing van strafbare feiten. Daartoe moeten de lidstaten over en weer toegang verlenen tot hun registers om geautomatiseerde bevragingen mogelijk te maken met betrekking tot gegevens over voertuigen en de eigenaars of houders daarvan.

3.14

In 2012 heeft de Europese Commissie een voorstel gedaan voor een verordening om het gebruik van handelaarskentekens te harmoniseren.^[7]Dit voorstel is op 4 juli 2018 weer ingetrokken. In de toelichting bij dit voorstel staat onder meer het volgende:

“
(…) Op het ogenblik bestaan in de meeste lidstaten handelaarskentekens waarmee handelaars tijdens een heel korte periode met motorvoertuigen op de openbare weg mogen rijden zonder ze officieel te moeten laten inschrijven. Handelaarskentekens zijn gewoonlijk voorbehouden aan fabrikanten, assembleurs, distributeurs en dealers, voor de motorvoertuigen die zij bezitten of om tests uit te voeren. De meeste lidstaten verstrekken geen handelaarskentekenbewijzen in eigenlijke zin, waarbij het motorvoertuig moet worden geïdentificeerd. Zij geven veelal een ander soort document af waarin het verband tussen de kentekenplaten en de houder ervan wordt vastgesteld, en/of zij eisen dat de houder een logboek bijhoudt waarin alle verplaatsingen met de kentekenplaat worden genoteerd. In de praktijk blijkt echter dat de meeste handelaarskentekens niet worden erkend door andere lidstaten, gewoonlijk omdat een formeel kentekenbewijs ontbreekt, zodat de meeste professionele distributeurs en handelaren afzien van het gebruik van handelaarskentekens buiten hun nationale grondgebied. Artikel 8 moet Pro een einde maken aan deze belemmeringen voor de handel in tweedehands motorvoertuigen binnen de EU via een gemeenschappelijk systeem waardoor handelaarskentekens die zijn toegekend aan fabrikanten, assembleurs, distributeurs en dealers die in een lidstaat zijn gevestigd, worden erkend in de andere lidstaten.(…)”

3.15

Volgens artikel 8 lid 1 van Pro het voorstel zou een voertuiginschrijvingsinstantie handelaarskentekens mogen toekennen aan ondernemingen gevestigd op hun grondgebied die voertuigen distribueren of reparatie-, onderhouds- of testdiensten voor voertuigen aanbieden. Artikel 8 lid 2 van Pro het voorstel bepaalde dat de voertuiginschrijvingsinstantie ervoor zorgdraagt dat bij elke toekenning van een handelaarskenteken de voertuiggegevens genoemd in een bijlage bij het voorstel in haar register worden opgenomen. Volgens artikel 8 lid 4 van Pro het voorstel zouden lidstaten het vrije verkeer van voertuigen met een handelaarskenteken niet mogen belemmeren om redenen die samenhangen met de inschrijving van het voertuig.

Handelaarskentekens binnen de Benelux

3.16

Op grond van een beschikking van het Comité van Ministers van de Benelux Economische Unie van 2 december 1992 (hierna: de Benelux-beschikking) staat Nederland het gebruik van Belgische en Luxemburgse handelaarskentekens voor voertuigen op de Nederlandse wegen toe onder bepaalde voorwaarden, waaronder de voorwaarde dat de deelname van het voertuig aan het wegverkeer plaats vindt in het kader van een intra-Benelux handelstransactie. Het vervoer van voertuigen met de handelaarskentekens van VEGA in Nederland valt niet onder de Benelux-beschikking, omdat het vervoer niet plaatsvindt in het kader van een intra-Benelux handelstransactie.

Belgische handelaarskentekens

3.17

Bij brief van 17 mei 2017 heeft de Europese Commissie België in gebreke gesteld omdat de Belgische autoriteiten voertuigen in beslag namen en boetes oplegden aan bedrijven gevestigd in andere lidstaten die voertuigen van fabrikanten van vrachtwagens in België overbrachten naar andere lidstaten. Deze bedrijven maakten gebruik van handelaarskentekens die in andere lidstaten waren uitgereikt, zoals Oostenrijkse en Duitse handelaarskentekens. De Belgische autoriteiten baseerden zich op een bepaling in de Belgische wetgeving op grond waarvan een voertuig slechts in het verkeer mag worden gebracht als het ingeschreven is en de nummerplaat draagt die bij de inschrijving is toegekend. Met de buitenlandse handelaarskentekens kan het voertuig niet geïdentificeerd worden en kan geen band met de eigenaar van het voertuig worden vastgesteld. In het kader van de Benelux-beschikking worden handelaarskentekens van de Benelux-landen wel erkend, op voorwaarde dat de marktdeelnemer (i) de handelaarskentekens gebruikt overeenkomstig de wetgeving van de lidstaat die ze heeft afgegeven, (ii) voor het betrokken voertuig in die lidstaat een WA-verzekering heeft afgesloten en (iii) met het betrokken voertuig rijdt in het kader van een zakelijke transactie binnen de Benelux. De Europese Commissie stelde zich op het standpunt dat de Belgische regeling moest worden beschouwd als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve uitvoerbeperking in de zin van artikel 35 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat de regeling zich verzette tegen de doorvoer door België met het oog op de uitvoer naar andere lidstaten van voertuigen voorzien van handelaarskentekens afgegeven in andere lidstaten. De Europese Commissie motiveerde dit standpunt als volgt:

“
De Commissie is in dit geval van mening dat de criteria die het Hof van Justitie heeft gedefinieerd voor de toepassing van artikel 35 VWEU Pro zijn vervuld, met name wat betreft het gebruik in België van handelaarskentekenplaten die in een andere lidstaat zijn afgegeven. Toegegeven moet worden dat de betrokken nationale regeling zonder onderscheid van toepassing is. Niettemin is de verplichting om alle voertuigen die op het Belgische grondgebied aan het verkeer deelnemen, te voorzien van handelaarskentekenplaten of tijdelijke kentekenplaten die door de Belgische autoriteiten zijn afgegeven of anders, bij gebreke daarvan, met het oog op de uitvoer uitsluitend gebruik te maken van truck-on-truck vervoer, veel meer gevolgen heeft voor de uitvoer van de betrokken lidstaat dan voor de handel in producten op de nationale markt. In feite lijken Belgische handelaarskentekenplaten in België zonder problemen te worden toegelaten, terwijl dit niet geldt voor de in een andere lidstaat afgegeven platen.

Aangezien in de praktijk alleen Belgische ondernemingen Belgische handelaarskentekenplaten kunnen krijgen, hebben zij een concurrentievoordeel ten opzichte van ondernemers in andere lidstaten die dezelfde activiteit uitoefenen. Evenwel staat vast dat de meeste lidstaten een systeem van handelaarskentekenplaten kennen, zodat detailhandelaars in auto’s met voertuigen op de openbare weg kunnen rijden zonder verplicht te zijn om deze officieel te laten registreren. Deze kentekenplaten zijn met name bedoeld voor distributeurs en dealers voor voertuigen waarvan zij eigenaar zijn. De meeste lidstaten verstrekken geen handelaarskentekenbewijzen in eigenlijke zin, waarbij het motorvoertuig moet worden geïdentificeerd. Het Belgisch koninklijk besluit van 8 januari 1996 tot vaststelling van de regels voor de registratie van commerciële platen voor motorvoertuigen en aanhangwagens vereist niet langer de identificatie van motorvoertuigen met Belgische handelaarskentekenplaten.

(…)

Volgens de Belgische autoriteiten is de weigering van toelating op Belgisch grondgebied van handelaarskentekenplaten van een andere lidstaat gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 36 VWEU Pro, en met name van de verkeersveiligheid, omdat deze voertuigen niet altijd zijn voorzien van documenten die een technische inspectie aantonen. In de onderhavige zaak hebben de Belgische autoriteiten een dergelijke concreet bewijs niet geleverd. Het enkele feit dat een voertuig met een handelaarskentekenplaat die door een andere lidstaat is afgegeven, op het Belgische grondgebied wordt doorgevoerd met het oog op uitvoer, vormt op zich geen ernstig risico voor de verkeersveiligheid.

(…)

Naar de mening van de Commissie moeten voertuigen met handelaarskentekenplaten vrij aan het verkeer kunnen deelnemen op het grondgebied van de EU, mits zij alle officiële documenten aan boord hebben die overeenkomstig de regelgeving van de lidstaat van bestemming zijn afgegeven en mits zij zijn verzekerd voor deelname aan het verkeer op het gehele traject. De identificatie van de voertuigen is mogelijk door middel van de tabel die in het bezit is van de chauffeur die officieel werknemer is van de onderneming die de rechthebbende is van de gebruikte handelaarskentekenplaten.(…)”

3.18

Naar aanleiding van deze ingebrekestelling heeft België haar wetgeving aangepast zodat handelaarskentekens onder bepaalde voorwaarden worden aanvaard. Zoals de Belgische regering heeft bevestigd in een brief aan de Europese Commissie van 17 juli 2017, gaat het om de voorwaarden die gelden binnen Benelux-verband en vastgelegd zijn in de Benelux-beschikking, aangevuld met een voorwaarde uit artikel 8 van Pro het hiervoor in 3.14 genoemde voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad. Deze voorwaarden zijn de volgende:

i) de handelaarskentekens worden gebruikt overeenkomstig de wetgeving van de lidstaat die ze heeft afgegeven;
ii) voor het betrokken voertuig is een verzekering tegen wettelijke aansprakelijkheid afgesloten in de lidstaat die de handelaarskentekens heeft afgegeven;
iii) de toelating tot deelname aan het wegverkeer als handelaarsvoertuig bevindt zich aan boord van het voertuig en het voertuig is voorzien van de bij deze toelating behorende handelaarskentekens;
iv) de voorschriften inzake verkeersbelasting/motorrijtuigenbelasting van de lidstaat waar de toelating tot deelname aan het wegverkeer is verstrekt en de douanevoorschriften inzake in-, uit- of doorvoer van het voertuig worden nageleefd;
v) het voertuig rijdt in het kader van een zakelijke transactie; het voertuig mag alleen worden gebruikt wanneer het geen direct en onmiddellijk gevaar voor de verkeersveiligheid vormt; het mag niet worden gebruikt voor commercieel vervoer van personen of goederen.

De eerste vier voorwaarden zijn ontleend aan de Benelux-beschikking. De vijfde voorwaarde komt overeen met artikel 8 lid 3 van Pro het eerder genoemde voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad.

Duitse handelaarskentekens

3.19

Op grond van een afspraak met Duitsland, vervat in een brief van het Duitse
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadsentwicklungvan 2 april 2009 aan het ministerie, mag een Duits handelaarskenteken in Nederland worden gebruikt voor de overbrenging van voertuigen van het bedrijf zelf en voor de overbrenging van voertuigen ten behoeve van de opbouw en ombouw van het voertuig, of herstelwerkzaamheden aan het voertuig. Het vervoer van voertuigen met de handelaarskentekens van VEGA in Nederland valt niet onder deze afspraak, omdat het niet gaat om eigen voertuigen van VEGA of om vervoer ten behoeve van opbouw, ombouw of herstel van het voertuig.

3.2

Op 22 juli 2025 heeft het Amtsgericht Heilbronn prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie van de EU (Hof van Justitie) met betrekking tot de uitleg van, onder meer, de artikelen 35 en 36 VWEU in verband met de Duitse wetgeving inzake handelaarskentekens.^[8]Uit de samenvatting van het verzoek (productie 43 van VEGA) blijkt dat het gaat om het gebruik door VEGA van Oostenrijkse handelaarskentekens in Duitsland, voor hetzelfde soort vervoer van fabrieksnieuwe vrachtwagens ‘op eigen wielen’ als in Nederland. Deze activiteit wordt door het Duitse openbaar ministerie aangemerkt als een zogenoemde ‘verboden registratie op afstand’. De Duitse wetgever heeft dit verbod blijkens het verzoek als volgt gemotiveerd:

“
(…) Ten grondslag aan het verbod ligt de registratiebevoegdheid van Duitsland voor niet-geregistreerde voertuigen die zich op het federale grondgebied bevinden en van hieruit in gebruik moeten worden genomen. De identificatie van elk voertuig bij de registratie moet waarborgen dat het voertuig overeenkomt met de gegevens op het kentekenbewijs en in het centrale voertuigregister en dus om de rechtszekerheid van transacties te waarborgen. Dit is vooral belangrijk bij het voorkomen van de illegale handel in voertuigen, voertuigdiefstal, de illegale verkrijging van voertuigdocumenten en fraude in verband met (totale) schade aan voertuigen. Momenteel bestaat er geen internationaal controle-instrument, bijvoorbeeld in de vorm van een internationaal gegevensplatform, dat een lokale identificatie adequaat kan vervangen. Dit geldt ook voor de lidstaten van de Europese Unie of staten die partij zijn bij de Europese Economische Ruimte, ondanks de mate van harmonisatie die daar reeds is bereikt. Het gemeenschappelijke gegevensuitwisselingsplatform Eucaris zou, door zijn ontwerp, een geschikte gegevensbasis kunnen bieden. Momenteel maken echter slechts 15 van de 28 lidstaten van de Unie daadwerkelijk gebruik van dit platform. Om deze reden is transnationale identificatie momenteel niet voldoende gewaarborgd. Van een lokale identificatie zou pas kunnen worden afgezien wanneer het gebruik van het platform voor alle betrokken landen verplicht zou zijn en alle geldige kentekenplaten en de bijbehorende voertuiggegevens volgens het Eucaris-model zouden worden opgeslagen en ook op korte termijn toegankelijk zouden zijn voor de nationale controleautoriteiten. Het risico op misbruik zou daarentegen groter worden indien van controlefuncties wordt afgezien. Indien registraties op afstand zonder dergelijke adequate internationale controlemogelijkheden zouden worden aanvaard, bestaat het risico van een toename van het aantal gevallen van internationale illegale handel in voertuigen en vervalsing van documenten, die voor de lokale controleautoriteiten moeilijk op te sporen zouden zijn vanwege de hoeveelheid verschillende buitenlandse documenten. Controlemaatregelen en maatregelen ter identificatie van voertuigen op het terrein zouden hierdoor worden bemoeilijkt. Tegen deze achtergrond kan de identificatie van een voertuig dat zich op het federale grondgebied bevindt alleen adequaat worden gewaarborgd door een Duitse registratie. Het Verdrag van Wenen schrijft niet voor dat registratie op afstand mogelijk moet zijn. (…).”

3.21

Een deel van de prejudiciële vragen van het Amtsgericht Heilbronn heeft betrekking op andere artikelen van het Verdrag dan de bepalingen met betrekking tot het vrij verkeer van goederen. Met betrekking tot die bepalingen heeft het Amtsgericht de volgende vragen gesteld:

“4. Valt het beroepsmatige, intracommunautaire verkeer van nieuwe, nog niet regelmatig tot het verkeer toegelaten motorvoertuigen die zijn voorzien van een handelaarskentekenplaat van een lidstaat (ook) binnen de werkingssfeer van het vrije verkeer van goederen en in het bijzonder onder de bescherming van artikel 35 VWEU Pro?

Indien de vorige vraag ontkennend wordt beantwoord:

5. Verandert er iets aan de beoordeling indien het bewijs wordt geleverd dat eventuele vergelijkbare nationale handelaarskentekenplaten in de betrokken lidstaat (1) niet bestaan, of (2) niet kunnen worden verkregen door een in een andere lidstaat gevestigde onderneming, of (3) door laatstgenoemde onderneming slechts onder strengere voorwaarden kunnen worden verkregen, of (4) door laatstgenoemde onderneming slechts onder onredelijke (economische) voorwaarden kunnen worden verkregen?

Indien de vorige vraag (vragen) bevestigend wordt (worden) beantwoord:

6. Moet artikel 35 VWEU Pro aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale regeling (…) volgens welke het bij de uitvoer van nieuwe, nog niet regelmatig tot het verkeer toegelaten motorvoertuigen vanuit de Bondsrepubliek Duitsland verboden is gebruik te maken van handelaarskentekenplaten uit een andere lidstaat?

Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord:

7. Moet artikel 36 VWEU Pro aldus worden uitgelegd dat eventuele beperkingen van het vrije verkeer van dergelijke voertuigen in elk individueel geval moeten worden gerechtvaardigd door de bescherming van de in artikel 36 VWEU Pro bedoelde belangen of door de vervulling van de door het Hof van Justitie van de Europese Unie erkende dwingende eisen?

Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord:

8. Zijn de overwegingen die de Duitse wetgever in het algemeen heeft aangevoerd ter motivering van een algeheel verbod op de zogenaamde “registratie op afstand” ontoereikend in het licht van artikel 36 VWEU Pro, indien in het individuele geval van de betrokken onderneming onomstotelijk kan worden vastgesteld dat

(1)
de desbetreffende Oostenrijkse handelaarskentekenplaten daadwerkelijk kunnen worden opgevraagd via Eucaris,

(2)
alle overige gegevens en bewijzen van het rechtmatige gebruik van de handelaarskentekenplaten altijd in het voertuig beschikbaar zijn, zodat controlemaatregelen en maatregelen ter identificatie van voertuigen op het terrein hierdoor niet worden bemoeilijkt,

(3)
de kentekenplaten en de voertuigen waarop deze zijn aangebracht, altijd correct verzekerd zijn,

(4)
de betrouwbaarheid van de betrokken onderneming in de eigen lidstaat is geverifieerd en zo nodig kan worden aangetoond,

(5)
geen enkel feitelijk element duidt op een risico van internationale illegale handel in voertuigen, voertuigdiefstal, illegale verkrijging van voertuigdocumenten en fraude in verband met (totale) schade aan voertuigen en vervalsing van documenten zou kunnen worden afgeleid,

(6)
er om de openbare veiligheid en orde te handhaven minder ingrijpende middelen zijn die in redelijkheid van iemand gevergd kunnen worden en die ook voor nationale ondernemingen gelden bij het gebruik van nationale handelaarskentekenplaten (bijvoorbeeld de verplichting om een correct journaal bij te houden, dat de betrokken onderneming krachtens nationale bepalingen toch al moet bijhouden)?

4.Procedure bij de rechtbank

4.1

VEGA heeft de Staat gedagvaard en gevorderd dat de rechtbank, voor zover mogelijk bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis:

I. voor recht verklaart dat de artikelen 36 en 37 WVW wegens strijd met het VWEU en/of het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest) ten aanzien van VEGA en haar chauffeurs buiten toepassing moeten blijven, voor zover zij bij de overbrenging van voertuigen Oostenrijkse of Duitse handelaarskentekens gebruiken en voldoen aan de volgende voorwaarden:

(i) het kentekenbewijs dat hoort bij de handelaarskentekens die op het voertuig zijn aangebracht, is in het voertuig aanwezig;

(ii) de handelaarskentekens die op het voertuig zijn aangebracht, worden gebruikt in overeenstemming met de wetgeving van de lidstaat die de handelaarskentekens heeft afgegeven;

(iii) het voertuig is verzekerd tegen de wettelijke aansprakelijkheid waartoe de deelneming aan het verkeer in Nederland aanleiding kan geven en het bij die verzekering behorende verzekeringsbewijs is aanwezig in het voertuig;

(iv) in het voertuig is een document aanwezig waaruit de verzender, de ontvanger, het vertrekpunt en de eindbestemming van de overbrenging van het voertuig met de handelaarskentekens blijken; en

(v) de deelname van het voertuig aan het verkeer in Nederland vindt plaats in het kader van de overbrenging van dat voertuig binnen de EU.

II. voor recht verklaart dat VEGA en haar chauffeurs op grond van het VWEU en/of het Handvest het recht hebben met voertuigen met Oostenrijkse of Duitse handelaarskentekens over de Nederlandse wegen te rijden en/of daarop stil te staan in het kader van de overbrenging van die voertuigen, voor zover zij daarbij aan de in I. onder (i) tot en met (v) genoemde voorwaarden voldoen en de wettelijke voorschriften naleven die geen betrekking hebben op de kentekenplicht als bedoeld in de artikelen 36 en 37 WVW;

III. de Staat verbiedt om strafrechtelijke en/of bestuursrechtelijke maatregelen tegen VEGA, haar chauffeurs en/of door hen overgebrachte voertuigen te treffen of door de politie te doen treffen om de enkele reden dat die voertuigen met Oostenrijkse of Duitse handelaarskentekens op de Nederlandse weg rijden of stilstaan, mits zij aan de in I. onder (i) tot en met (v) genoemde voorwaarden voldoen;

IV. bepaalt dat de Staat aan VEGA een dwangsom van € 10.000,- verbeurt voor elke strafrechtelijke en/of bestuursrechtelijke maatregel die de Staat in strijd met het onder III. bedoelde verbod tegen VEGA, haar chauffeurs en/of door hen overgebrachte voertuigen treft of door de politie doet treffen;

met veroordeling van de Staat in de proceskosten, te vermeerderen met de wettelijke rente bij niet-betaling binnen veertien dagen na de datum van het vonnis.

4.2

De Staat heeft verweer gevoerd. De Staat heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van de vorderingen van VEGA voor zover zij zien op de individuele chauffeurs en afwijzing van de vorderingen voor het overige, met veroordeling van VEGA (uitvoerbaar bij voorraad) in de proceskosten, te vermeerderen met wettelijke rente bij niet-betaling binnen veertien dagen na de datum van het vonnis.

4.3

De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen en VEGA in de proceskosten veroordeeld. De overwegingen van de rechtbank kunnen als volgt worden samengevat. Met de toevoeging “
en haar chauffeurs” beoogt VEGA niet op te komen voor de belangen van haar chauffeurs, maar voor haar eigen belang om haar chauffeurs voertuigen met Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens over de weg in Nederland te laten vervoeren zonder belemmeringen. VEGA kan zich tot de burgerlijke rechter wenden om een oordeel te verkrijgen over de (on)verenigbaarheid van de toepassing van de kentekenplicht van artikel 36 WVW Pro op het vervoer van vrachtwagens op eigen wielen door VEGA met behulp van haar chauffeurs. Tussen partijen is niet in geschil dat de Duitse en Oostenrijkse wetgeving het binnenlandse gebruik van nationale handelaarskentekens door transportondernemingen als VEGA toestaat. Wat partijen verdeeld houdt is of de Staat op grond van de vrij verkeerbepalingen van het Verdrag moet toestaan dat deze kentekens ook in Nederland door VEGA kunnen worden gebruikt voor het transport van voertuigen. Vooropgesteld moet worden dat er op het niveau van het Unierecht geen harmonisatie heeft plaatsgevonden van de regelgeving inzake de verstrekking en erkenning van handelaarskentekens, die niet aan een ingeschreven voertuig zijn gekoppeld. VEGA heeft voldoende onderbouwd dat het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens op grond van artikel 36 WVW Pro nadelige gevolgen kan hebben voor de invoer van goederen in Nederland en de doorvoer van goederen binnen de EU via Nederland, en dat dit verbod moet worden aangemerkt als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking die in beginsel onverenigbaar is met de artikelen 34 en 35 VWEU, tenzij het verbod kan worden gerechtvaardigd op grond van dwingende vereisten of één van de in artikel 36 VWEU Pro omschreven redenen van algemeen belang. Volgens de Staat is het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens op grond van artikel 36 WVW Pro in het belang van de effectieve handhaving van wet- en regelgeving ter bescherming van onder meer de verkeersveiligheid, het milieu en de bestrijding van criminaliteit. Tussen partijen staat niet ter discussie dat dit op zichzelf redenen van algemeen belang zijn die, mits evenredig, een beperking op het vrij verkeer van goederen kunnen rechtvaardigen. De discussie tussen partijen spitst zich toe op de vraag of het verbod van het gebruik van buitenlandse (in het bijzonder Duitse en Oostenrijkse) handelaarskentekens op grond van artikel 36 WVW Pro voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Staat voldoende onderbouwd dat het verbod een geschikte en noodzakelijke maatregel is om de openbare zedelijkheid en de verkeersveiligheid te beschermen, omdat bij het toestaan van het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens minder goed kan worden gecontroleerd en gehandhaafd op overtreding van wet- en regelgeving inzake het verkeer. De rechtbank gaat niet mee in de stelling van VEGA dat de Staat de door hem genoemde opsporings- en veiligheidsbelangen niet stelselmatig en consequent nastreeft, doordat de Staat het gebruik van Belgische, Luxemburgse en Duitse handelaarskentekens wel onder bepaalde voorwaarden toestaat. De met de Benelux-landen en Duitsland afgesproken uitzonderingen zien op beperkte categorieën, die in aard en omvang verschillen van de (in aantallen omvangrijke) transportactiviteiten van VEGA.

5.Vordering in hoger beroep

5.1

VEGA vordert inhoudelijk hetzelfde als in de procedure bij de rechtbank, met dien verstande dat VEGA die vorderingen in hoger beroep niet alleen baseert op het VWEU en het Handvest, maar ook op een algemeen beginsel van vrije doorvoer van goederen en Verordening 2018/858/EU.^[9]Daarom heeft VEGA bij de vorderingen onder I. en II. de verwijzing naar VWEU en/of het Handvest vervangen door een algemene verwijzing naar het Unierecht. Voor het overige zijn de vorderingen onder I tot en met IV in hoger beroep niet gewijzigd. VEGA heeft een vordering toegevoegd om de Staat te veroordelen tot terugbetaling van al hetgeen VEGA ter uitvoering van het vonnis van de rechtbank aan de Staat heeft betaald, te vermeerderen met wettelijke rente. Verder vordert VEGA veroordeling van de Staat in de proceskosten in beide instanties, te vermeerderen met wettelijke rente bij niet-betaling binnen veertien dagen na de datum van dit arrest.

5.2

De Staat voert verweer en concludeert tot afwijzing van de vorderingen van VEGA en bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank, met veroordeling van VEGA (uitvoerbaar bij voorraad) in de proceskosten, te vermeerderen met wettelijke rente bij niet-betaling binnen veertien dagen na de datum van dit arrest.

6.Beoordeling in hoger beroep

6.1

De bezwaren (grieven) van VEGA zijn gericht tegen het vonnis in zijn geheel. Het hof zal de vordering van VEGA hierna opnieuw beoordelen met inachtneming van de grieven. Daarbij neemt het hof tot uitgangspunt dat het niet toelaten op de Nederlandse wegen van voertuigen voorzien van Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens op grond van artikel 36 WVW Pro (het hof zal hierna refereren aan deze maatregel als het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens) een belemmering vormt van het vrij verkeer van goederen als bedoeld in artikel 34 VWEU Pro. Dat is tussen partijen niet (langer) in geschil. Verder gaat het hof ervan uit dat het vervoer van voertuigen voorzien van Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens plaatsvindt met inachtneming van de voorwaarden genoemd in paragraaf I van de vordering van VEGA onder (i) tot en met (v).

Rechtvaardiging van belemmeringen van het vrij verkeer van goederen

6.2

Een belemmering van het vrij verkeer van goederen kan worden gerechtvaardigd op grond van artikel 36 VWEU Pro of op grond van de door het Hof van Justitie erkende dwingende vereisten van algemeen belang (de zogenoemde ‘
rule of reason’). Rechtvaardiging op grond van de ‘
rule of reason’komt alleen in aanmerking als het een maatregel betreft die zonder onderscheid voor binnenlandse en ingevoerde goederen geldt. Het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens is geen maatregel zonder onderscheid, aangezien het gebruik van Nederlandse handelaarskentekens wel is toegestaan, evenals het gebruik van Belgische en Luxemburgse handelaarskentekens op grond van de Benelux-beschikking en het gebruik van Duitse handelaarskentekens op grond van de afspraken met Duitsland. De Staat heeft aangevoerd dat het gebruik van Nederlandse, Belgische, Luxemburgse en Duitse handelaarskentekens ook niet is toegestaan voor het type vervoer dat VEGA verricht. Het lijkt er echter niet op dat dit type vervoer bewust is uitgesloten als het om Nederlandse handelaarskentekens gaat. Waarschijnlijker is dat niet aan dit type vervoer is gedacht. Op grond van de Regeling erkenningen wegverkeer mogen Nederlandse handelaarskentekens worden gebruikt voor het vervoer van voertuigen door bedrijven die voertuigen in- en verkopen, verhuren of aanbieden voor lease, bedrijven die nieuwe en ongebruikte voertuigen fabriceren of invoeren en bedrijven die voertuigen herstellen, bewerken of reinigen in opdracht van derden. Er valt tegen die achtergrond geen goede reden te bedenken - de Staat heeft die ook niet aangevoerd – waarom het gebruik van Nederlandse handelaarskentekens niet zou zijn toegestaan voor het vervoer van voertuigen op eigen wielen in opdracht van derden. Belgische en Luxemburgse handelaarskentekens mogen worden gebruikt in het kader van een intra-Benelux handelstransactie. Vervoer van voertuigen voor derden zoals verricht door VEGA is dus mogelijk als het in het kader van een dergelijke transactie plaatsvindt. Maar ook als het vervoer van voertuigen in opdracht van derden met handelaarskentekens niet mogelijk zou zijn op grond van de Regeling erkenningen wegverkeer en de Benelux-beschikking, dan is nog steeds geen sprake van een maatregel zonder onderscheid, omdat andere voorwaarden gelden voor het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens dan voor het gebruik van Nederlandse, Belgische, Luxemburgse en Duitse handelaarskentekens.

Artikel 36 VWEU Pro

6.3

In dit geval komt dus alleen artikel 36 VWEU Pro als mogelijke grondslag voor de rechtvaardiging van het verbod in aanmerking. Op grond van dit artikel kunnen belemmeringen van het vrij verkeer van goederen worden gerechtvaardigd uit hoofde van de bescherming van een aantal limitatief in artikel 36 VWEU Pro genoemde vereisten, waaronder de openbare zedelijkheid, de openbare orde en de openbare veiligheid. Voor een geslaagd beroep op artikel 36 VWEU Pro moet voldaan worden aan de volgende voorwaarden: (i) er bestaat geen volledige harmonisatie op het desbetreffende gebied, (ii) de maatregel mag niet bedoeld zijn om zuiver economische belangen te beschermen, en (iii) de maatregel moet evenredig zijn, dat wil zeggen geschikt en noodzakelijk zijn om het gestelde doel te bereiken en niet onredelijk bezwarend zijn voor de belanghebbende.

6.4

Op het gebied van het gebruik van handelaarskentekens heeft geen volledige harmonisatie plaatsgevonden. De Europese Commissie heeft wel een voorstel gedaan voor een verordening om het gebruik van handelaarskentekens te harmoniseren, maar dit voorstel is niet aangenomen (zie 3.14 van dit arrest). Volgens de Staat heeft het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens tot doel de opsporing van strafbare feiten en de handhaving van verkeersvoorschriften en milieuvoorschriften. Tussen partijen is niet in geschil dat dat (deels) vereisten zijn die genoemd worden in artikel 36 VWEU Pro. De discussie tussen partijen heeft zich toegespitst op de vraag of het verbod de toets aan het evenredigheidsbeginsel kan doorstaan.

Evenredigheidsbeginsel

6.5

Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot de toepassing van het evenredigheidsbeginsel kan het volgende worden afgeleid. Het is aan de lidstaat om aan te tonen dat een maatregel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel. De lidstaat moet deugdelijk bewijs of een onderzoek overleggen van de evenredigheid van de maatregel. Als geen (volledige) harmonisatie heeft plaatsgevonden, beschikt de lidstaat daarbij over een beoordelingsmarge. Van de lidstaat kan niet worden verlangd dat hij aantoont dat het bereiken van het gestelde doel met geen enkele andere maatregel kan worden verzekerd. De lidstaat moet de mogelijkheid hebben om een doel zoals de verkeersveiligheid te verwezenlijken door de invoering van algemene en eenvoudige regels die de bestuurders gemakkelijk kunnen begrijpen en toepassen, en die door de bevoegde autoriteiten zonder moeilijkheden kunnen worden gehandhaafd en gecontroleerd.^[10]Een maatregel wordt slechts geschikt geacht om het gestelde doel te bereiken als de maatregel er daadwerkelijk toe strekt dat doel op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken.^[11]

6.6

Om de evenredigheid van het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens te kunnen beoordelen, zal het hof hierna in kaart brengen wat de Staat beoogt te bereiken met het verbod, en of het verbod daarvoor geschikt en noodzakelijk is.

Opsporing van strafbare feiten

6.7

De Staat heeft in de eerste plaats gesteld dat het toestaan van buitenlandse handelaarskentekens de opsporing van strafbare feiten schaadt. Voor de opsporing van strafbare feiten maakt de politie gebruik van camera’s die zijn uitgerust met automatische nummerplaatherkenning (
Automatic Number Plate Recognition, hierna: ANPR). Voor het maken van ANPR-foto’s bestaan twee wettelijke grondslagen: artikel 3 Politiewet Pro 2012 en artikel 126jj Wetboek van Strafvordering (Sv). Artikel 3 Politiewet Pro 2012 beschrijft wat de politietaak is.^[12]

6.8

Algemeen wordt aangenomen dat opsporingsambtenaren aan artikel 3 Politiewet Pro 2012 de bevoegdheden kunnen ontlenen die nodig zijn om de gestelde taak uit te oefenen, mits de uitoefening van de bevoegdheid niet meer dan een beperkte inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen maakt. Met artikel 3 Politiewet Pro 2012 als grondslag worden uitsluitend ANPR-foto’s gemaakt in specifieke gevallen, namelijk door gebruikmaking van zogenoemde referentielijsten (lijsten gevuld met kentekens waar de politie en het Openbaar Ministerie interesse voor hebben in het kader van hun taak). Er wordt onderscheid gemaakt tussen drie categorieën referentielijsten:

categorie 1-lijsten bevatten kentekens ten behoeve van het opsporen van een vermist persoon, het aanhouden van bepaalde verdachten, ontneming van vermogen en/of het tenuitvoerlegging van een vonnis van bepaalde veroordeelden;
categorie 2-lijsten zien op het detecteren en/of het doen stoppen van een strafbaar feit. In de referentiebestanden uit categorie 2 staan kentekens van personen tegen wie er actuele en concrete aanwijzingen zijn dat zij zich bezighouden met bepaalde criminele activiteiten;
categorie 3-lijsten hebben tot doel om informatie in te winnen ten behoeve van de politie-/justitietaak. Deze inwinning kan dienen voor het krijgen van zicht op een bepaald crimineel fenomeen of voor een (strafrechtelijk) onderzoek.

Foto’s gemaakt met artikel 3 Politiewet Pro 2012 als grondslag worden in beginsel een jaar bewaard. Gedurende dit jaar is gebruik van de foto’s voor gebruik in lopende rechercheonderzoeken in beginsel mogelijk op grond van de artikelen 8, 9 en 10 Wet politiegegevens (zie echter hierna in 6.10).

6.9

Wanneer artikel 126jj Sv als grondslag wordt gehanteerd, worden niet alleen foto’s gemaakt van kentekens die op de referentielijsten staan, maar in beginsel van alle kentekens die de camera passeren. Deze foto’s mogen 28 dagen worden bewaard. De foto’s mogen worden gebruikt voor twee doelen: de opsporing van een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis is toegestaan en het traceren van iemand die zich aan de tenuitvoerlegging van een hem opgelegde sanctie onttrekt (een voortvluchtige persoon). Voor dat laatste gebruik is machtiging van een officier van justitie nodig.

6.1

De Staat stelt dat voor de goede werking van deze opsporingsmethoden van belang is dat de voertuigen geregistreerd zijn op een kenteken dat aan een voertuig is gekoppeld. Handelaarskentekens kunnen op verschillende voertuigen worden gebruikt. Het is dus niet mogelijk om aan de hand van een handelaarskenteken een verband te leggen met een bepaald voertuig en daarmee met de eigenaar en/of houder van het voertuig. Het volgen van voertuigen met ANPR-camera’s voor de opsporing van strafbare feiten is daarom niet of minder goed mogelijk als de voertuigen van een buitenlands handelaarskenteken zijn voorzien.

6.11

VEGA heeft aangevoerd dat het gebruik van ANPR op basis van artikel 3 Politiewet Pro 2012 en artikel 126jj Sv onrechtmatig is, want in strijd is met de wetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens.^[13]Volgens VEGA bepalen de Politiewet en het Wetboek van Strafvordering niet welke persoonsgegevens voor welke gerechtvaardigde doeleinden in welke omstandigheden en onder welke voorwaarden mogen worden verwerkt. De wet bevat ook geen objectieve criteria die een verband leggen tussen de te bewaren gegevens en enig nagestreefd doel. Het hof volgt VEGA hierin niet. De Hoge Raad heeft bij arrest van 11 november 2014^[14]geoordeeld dat de politie op grond van de Wet politiegegevens bevoegd is (kortstondig) ANPR-gegevens te verwerken. Ook verwijst het hof naar het vonnis van de rechtbank Den Haag van 29 mei 2024^[15]waarin de rechtbank heeft geoordeeld dat de inzet van artikel 126jj Sv voor de opsporing van strafbare feiten voldoet aan de eisen van artikel 8 EVRM Pro en de artikelen 7 en 8 van het Handvest.

6.12

Het hof begrijpt dat het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens de opsporing van strafbare feiten met behulp van ANPR-camera’s moeilijker kan maken. Een maatregel wordt echter slechts geschikt geacht om het gestelde doel te bereiken als deze maatregel er daadwerkelijk toe strekt dat doel op samenhangende en stelselmatige wijze te verwezenlijken. Dat is hier niet het geval. De opsporing van strafbare feiten is immers ook moeilijker in het geval van het gebruik van Nederlandse handelaarskentekens, het gebruik van Belgische en Luxemburgse handelaarskentekens op grond van de Benelux-beschikking en het gebruik van Duitse handelaarskentekens op grond van de afspraken met Duitsland. Geconfronteerd met die inconsistentie heeft de Staat aangevoerd dat het gebruik van Nederlandse handelaarskentekens zeer beperkt is toegestaan, en dat dit zeer beperkte gebruik in contrast staat met het door VEGA beoogde gebruik. Dat blijkt niet uit de cijfers. Op 7 mei 2025 waren 36.548 Nederlandse handelaarskentekens in gebruik (zie 3.8 van dit arrest). Dat is niet veel op een totaal van meer dan 15 miljoen Nederlandse kentekens, maar wel aanzienlijk meer dan het aantal ritten dat VEGA met gebruik van buitenlandse handelaarskentekens in Nederland wil uitvoeren (ongeveer 350 ritten per week). Over het gebruik van Belgische en Luxemburgse handelaarskentekens op grond van de Benelux-beschikking en het gebruik van Duitse handelaarskentekens op grond van de afspraken met Duitsland heeft de Staat geen cijfers verstrekt, dus of het hier om zeer beperkt gebruik gaat, kan het hof niet vaststellen. Wat hier ook van zij, het (gestelde) beperkte gebruik van Nederlandse, Belgische, Luxemburgse en Duitse handelaarskentekens kan de inconsistentie in (de toepassing van) het verbod op buitenlandse handelaarskentekens niet wegnemen; een maatregel wordt niet verenigbaar met het evenredigheidsbeginsel doordat een niet-stelselmatige toepassing van een maatregel op kleine schaal plaatsvindt.

6.13

De Staat heeft in dit verband nog een beroep gedaan op artikel 350 VWEU Pro. Dit artikel bepaalt dat het Unierecht niet in de weg aan een verdergaande integratie tussen de Benelux-landen. Daarom meent de Staat dat hem niet kan worden tegengeworpen dat hij handelaarskentekens van België en Luxemburg heeft toegelaten. Het hof volgt de Staat niet in dit standpunt. Als het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens buiten toepassing moet worden gelaten omdat het niet stelselmatig wordt toegepast, staat dat niet in de weg aan een verdergaande integratie in de Benelux. Aan artikel 350 VWEU Pro komt in dit verband dus geen betekenis toe.

Effectieve handhaving van verkeersvoorschriften

6.14

In de tweede plaats heeft de Staat gewezen op de noodzaak van effectieve handhaving van verkeersvoorschriften. De sanctionering van verkeersovertredingen met voertuigen uit andere lidstaten is vergemakkelijkt door de CBE-richtlijn. Daartoe heeft de richtlijn een systeem van grensoverschrijdende uitwisseling van informatie geïntroduceerd (via EUCARIS), waarmee de lidstaat van de overtreding toegang krijgt tot gegevens uit kentekenregisters van de lidstaat van inschrijving. Volgens de Staat kunnen de sancties voor de in de CBE-richtlijn genoemde overtredingen in grensoverschrijdende situaties niet effectief worden opgelegd als het gaat om voertuigen met een buitenlands handelaarskenteken, omdat niet alle lidstaten informatie over de houder van het handelaarskenteken in EUCARIS delen.

6.15

VEGA heeft verschillende voorbeelden overgelegd van boetes die aan haar zijn opgelegd door het Centraal Justitieel Incassobureau voor verkeersovertredingen met vrachtwagens met Oostenrijkse en Duitse handelaarskentekens in Nederland. Uit deze voorbeelden blijkt dat het gebruik van Oostenrijkse en Duitse handelaarskentekens geen belemmering vormt voor de effectieve handhaving van verkeersvoorschriften. De Staat betwist niet dat sanctionering in deze gevallen mogelijk was, maar merkt op dat de houder van een buitenlands handelaarskenteken lang niet altijd in EUCARIS kan worden opgevraagd. De Staat heeft op zijn beurt voorbeelden overgelegd van gevallen waarin de politie tevergeefs heeft geprobeerd de houder van een buitenlands handelaarskenteken in andere lidstaten te achterhalen. De problemen waar de Staat op wijst lijken zich met name voor te doen bij het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens uit andere lidstaten dan Oostenrijk en Duitsland.

6.16

De Staat heeft ook gesteld dat de automatische handhavingsapparatuur de voertuigcategorie bij buitenlandse voertuigen niet zelfstandig kan vaststellen. In enkele gevallen maakt de handhavingsapparatuur een inschatting op basis van het uiterlijk van het voertuig, maar deze inschatting moet altijd handmatig worden gecontroleerd op basis van het kentekenregister en het daarin opgenomen VIN-nummer.^[16]Het VIN-nummer van voertuigen die met een handelaarskenteken worden vervoerd is echter niet op basis van een kentekenbewijs te achterhalen. Dat maakt volgens de Staat de sanctionering van verkeersovertredingen moeilijker als de overtreding is begaan door een voertuig met een buitenlands handelaarskenteken. De voertuigcategorie is echter met name van belang als het gaat om overtredingen van milieuvoorschriften. Voor overtredingen van milieuvoorschriften door voertuigen met buitenlandse kentekens (reguliere en handelaarskentekens) worden echter geen sancties opgelegd (zie 6.17 en 6.18 hierna).

Overtredingen van milieuvoorschriften

6.17

In de derde plaats is volgens de Staat bij het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens de handhaving van milieuvoorschriften in het geding. Reguliere kentekens zijn gekoppeld aan een voertuig waarvan de kenmerken zoals voertuigcategorie, emissieklasse en datum van eerste toelating zijn geregistreerd. Deze gegevens kunnen op geautomatiseerde wijze met behulp van ANPR-camera’s worden gecontroleerd op basis van het kentekenregister, bijvoorbeeld bij de handhaving van milieuzones. Volgens de Staat is het probleem met handelaarskentekens dat deze informatie over het voertuig niet beschikbaar is.

6.18

De Staat heeft echter bevestigd dat voor milieuovertredingen nog niet kan worden gehandhaafd op buitenlandse kentekens, omdat de Europese grondslag voor informatie-uitwisseling hierover ontbreekt. Het maakt voor de handhaving van milieuvoorschriften dus niet uit dat buitenlandse handelaarskentekens niet aan een voertuig kunnen worden gekoppeld. Ook bij reguliere buitenlandse kentekens is handhaving van milieuvoorschriften thans niet mogelijk. Overigens doet dit probleem zich niet alleen voor bij buitenlandse handelaarskentekens, maar ook bij Nederlandse handelaarskentekens. Een verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens is dus in ieder geval een niet-consistente en dus onevenredige maatregel om milieuovertredingen met voertuigen voorzien van handelaarskentekens tegen te gaan.

Handhaving van andere wettelijke voorschriften

6.19

De Staat heeft er in de vierde plaats op gewezen dat kentekenregistratie ook nodig is voor de handhaving van andere wettelijke voorschriften, zoals de naleving van de APK-plicht en de verzekeringsplicht en de heffing van de motorrijtuigenbelasting en de BPM (Belasting van Personenauto’s en Motorrijwielen, een eenmalige belasting verschuldigd bij de aanschaf van een nieuw voertuig of de invoer van een voertuig). De Staat heeft echter niet duidelijk kunnen maken waarom het voor de handhaving van deze voorschriften noodzakelijk is om het kenteken aan een voertuig te kunnen koppelen, als het buitenlandse kentekens betreft. Het gaat hier immers om verplichtingen en belastingen die niet gelden voor voertuigen met een buitenlands kenteken; niet voor voertuigen met een regulier buitenlands kenteken, en niet voor voertuigen met een buitenlands handelaarskenteken.

Differentiatie tussen lidstaten

6.2

Van de vier redenen die de Staat heeft aangevoerd ter rechtvaardiging van het verbod op buitenlandse handelaarskentekens vallen er dus in ieder geval drie af. De opsporing van strafbare feiten met behulp van ANPR-camera’s kan het verbod niet rechtvaardigen, omdat het gebruik van handelaarskentekens niet stelselmatig wordt verboden. Het gebruik van Nederlandse, Belgische, Luxemburgse en Duitse handelaarskentekens blijft immers onder voorwaarden toegestaan, terwijl het gebruik van die handelaarskentekens de opsporing van strafbare feiten met behulp van ANPR-camera’s ook moeilijker kan maken. Voor overtredingen van milieuvoorschriften wordt niet gehandhaafd op buitenlandse kentekens, zodat het niet uitmaakt of het reguliere buitenlandse kentekens of buitenlandse handelaarskentekens betreft. En hetzelfde geldt voor de andere wettelijke voorschriften genoemd door de Staat. Resteert de effectieve handhaving van verkeersvoorschriften. De Staat heeft niet of althans niet voldoende onderbouwd dat VEGA’s gebruik van Duitse en Oostenrijkse handelaarskentekens aan de effectieve handhaving van verkeersvoorschriften in de weg staat. De Staat beroept zich er evenwel op dat het vrij verkeer van goederen geen differentiatie tussen lidstaten toestaat. Toewijzing van de vorderingen van VEGA zou er daarom op neerkomen dat de Staat het gebruik van handelaarskentekens uit alle lidstaten op de Nederlandse wegen moet toestaan, zonder dat harmonisatie van de wetgeving van de lidstaten ten aanzien van het gebruik van handelaarskentekens heeft plaatsgevonden. Dat zou betekenen dat de Staat ertoe verplicht wordt handelaarskentekens uit andere lidstaten op zijn gebied toe te laten onder voorwaarden en voor categorieën die (veel) ruimer zijn dan in de eigen wetgeving is vastgelegd. Volgens de Staat ondergraaft dit het fundament van de Europese harmonisatieafspraken, die uitgaan van inschrijving van voertuigen in het kentekenregister. Bovendien leidt dit tot praktische handhavings- en uitvoeringsbezwaren.

6.21

Het standpunt van de Staat roept de vraag op of Nederland de invoer van voertuigen met een Duits of Oostenrijks handelaarskenteken kan tegenhouden op grond van argumenten die zich niet verzetten tegen de invoer van voertuigen uit díe lidstaten, maar tegen de invoer van voertuigen met buitenlandse handelaarskentekens uit ándere lidstaten. Dat is in wezen dezelfde vraag als prejudiciële vraag 8 van het Amtsgericht Heilbronn aan het Hof van Justitie (zie 3.21 van dit arrest). De rechtvaardiging van Duitsland van het verbod op buitenlandse handelaarskentekens (zie 3.20 van dit arrest) komt ook grotendeels overeen met de rechtvaardiging van de Staat, en is net als de rechtvaardiging van de Staat niet (uitsluitend) gebaseerd op omstandigheden die samenhangen met de invoer van voertuigen met buitenlands handelaarskentekens uit de betrokken lidstaat (in dat geval Oostenrijk), maar (mede) op omstandigheden die samenhangen met de invoer van voertuigen met buitenlandse handelaarskentekens in het algemeen. Het hof heeft overwogen zijn oordeel op te schorten in afwachting van de beantwoording van de vragen van het Amtsgericht Heilbronn, maar kiest ervoor hierover zelf een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie te stellen. Dat heeft het voordeel dat het Hof van Justitie ook kennis kan nemen van de wijze waarop het gebruik van handelaarskentekens in Nederland is geregeld en welke problemen zich in dat verband in Nederland kunnen voordoen. Daarnaast stelt het hof met een eigen prejudiciële vraag zeker(der) dat de beantwoording door het Hof van Justitie kan bijdragen aan de beslechting van het onderhavige geschil.

6.22

Het hof ziet daarom aanleiding de volgende prejudiciële vraag te gaan stellen:

Handelt een lidstaat in strijd met het vrij verkeer van goederen geregeld in de artikelen 34, 35 en 36 VWEU als hij voertuigen voorzien van een handelaarskenteken uit een bepaalde lidstaat niet op zijn wegen toelaat, als hij het niet toelaten van die voertuigen niet kan rechtvaardigen op gronden die verband houden met het gebruik van handelaarskentekens uit die lidstaat, maar wel zou kunnen rechtvaardigen op gronden die verband houden met het gebruik van handelaarskentekens uit andere lidstaten?

6.23

Het hof zal partijen in de gelegenheid stellen zich over deze conceptvraag uit te laten en zal iedere verdere beslissing aanhouden. In een volgend arrest zal het hof de vraag, eventueel na aanpassing, aan het Hof van Justitie stellen en deze procedure schorsen.

Handvest

6.24

VEGA heeft ook een beroep gedaan op het Handvest. Volgens VEGA is het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens ook in strijd met artikel 15 lid 2 en Pro artikel 16 Handvest Pro. Het verbod beperkt volgens VEGA de vrijheid van iedere burger van de EU om diensten in iedere lidstaat te verrichten die wordt beschermd door artikel 15 lid 2 Handvest Pro en de vrijheid van ondernemerschap die wordt beschermd door artikel 16 Handvest Pro. De Staat erkent dat het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens als beperking van het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van ondernemerschap in de zin van deze bepalingen kan worden aangemerkt, maar volgens de Staat is het verbod gerechtvaardigd, en is deze rechtvaardiging in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. Net als bij de toetsing aan artikel 36 VWEU Pro spitst het verschil van inzicht tussen partijen zich dus toe op de toepassing van het evenredigheidsbeginsel. Het hof zal daarom de beoordeling van het beroep van VEGA op het Handvest aanhouden in afwachting van de beantwoording van de prejudiciële vraag van het Hof van Justitie.

Verordening 2018/858/EU^[17]

6.25

VEGA stelt in hoger beroep dat het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens ook in strijd is met artikel 6 lid 5 van Pro Verordening 2018/858. Op grond van artikel 6 lid 5 mogen Pro lidstaten het in de handel brengen, registreren of in gebruik nemen van voertuigen, systemen, onderdelen of technische eenheden die aan die verordening voldoen, niet verbieden, beperken of hinderen. Volgens VEGA is het vervoer van de fabrieksnieuwe voertuigen van de opdrachtgevers van VEGA een noodzakelijk onderdeel van de leveringsketen van fabrikanten en dus een onderdeel van het in de handel brengen van deze voertuigen. Daarmee valt het vervoer van de voertuigen binnen de werkingssfeer van de verordening, stelt VEGA.

6.26

De Staat brengt hier tegenin dat de verordening de technische vereisten harmoniseert waaraan nieuwe voertuigen moeten voldoen. De Staat erkent motorvoertuigen met een typegoedkeuring en stelt geen extra eisen aan het in de handel brengen daarvan.

6.27

Het hof is het eens met de Staat. Het verbod op het gebruik van buitenlandse handelaarskentekens beperkt het in de handel brengen van voertuigen die aan de verordening voldoen, niet en valt buiten de werkingssfeer van de verordening.

Conclusie

6.28

Het hof heeft het voornemen om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof van Justitie, en zal partijen de gelegenheid geven om zich uit te laten over de vraag die het hof voor ogen staat. Het hof zal de verdere beoordeling van het beroep van VEGA op de artikelen 34-36 VWEU en het Handvest aanhouden in afwachting van het antwoord van het Hof van Justitie.

7.Beslissing

Het hof:

- verwijst de zaak naar de rol van 5 mei 2026 voor het nemen van een akte door partijen waarin zij zich uitlaten over de conceptvraag hiervoor geformuleerd in 6.22;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Dit arrest is gewezen door mr. P. Glazener, mr. I. Brand en mr. E. Bauw en in het openbaar uitgesproken op 7 april 2026 in aanwezigheid van de griffier.

Gerechtshof stelt prejudiciële vraag over toelating buitenlandse handelaarskentekens op Nederlandse wegen