Uitspraak
Arrest d.d. 8 oktober 2003
Rolnummer 0200215
HET GERECHTSHOF TE LEEUWARDEN
Arrest van de vierde kamer voor burgerlijke zaken in de zaak van:
1 Vereniging tot voorkoming van drugsverslaafdenopvang in de Leeuwarder wijken Oranjewijk, Klanderijbuurt en Tulpenburg,
gevestigd te Leeuwarden,
2. [appellanten (2.)],
wonende te [woonplaats],
3. [appellanten (3.)],
wonende te [woonplaats]
4. [appellanten (4.)],
wonende te [woonplaats],
5. [appellanten (5.)],
wonende te [woonplaats],
6. AFI B.V.,
gevestigd te Leeuwarden,
7. [appellanten (7.)],
wonende te [woonplaats]
8. Vademo Vastgoed B.V,,
gevestigd te Hoogeveen,
appellanten,
in eerste aanleg: eisers,
procureur: mr W. Sleijfer,
tegen
de gemeente Leeuwarden,
gevestigd te Leeuwarden,
geïntimeerde,
in eerste aanleg: gedaagde,
hierna te noemen: de gemeente,
procureur: mr J.V. van Ophem.
Het geding in eerste instantie
In eerste aanleg is geprocedeerd en beslist zoals weergegeven in het vonnis uitgesproken op 27 februari 2002 door de rechtbank te Leeuwarden.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 16 mei 2002 is door appellanten hoger beroep ingesteld van genoemd vonnis met dagvaarding van de gemeente tegen de zitting van 5 juni 2002.
De conclusie van de dagvaarding in hoger beroep luidt:
"te vernietigen het vonnis op 27 februari 2002 zaak-/rolnummer 44449/HA ZA 01-0059 door de Rechtbank Leeuwarden gewezen tussen appellanten als eisers en geïntimeerde als gedaagde en, opnieuw rechtdoende, bij arrest, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, de oorspronkelijke vorderingen van appellanten alsnog zal toewijzen, met veroordeling van geïntimeerde in de kosten van beide instanties."
Appellanten hebben een memorie van grieven genomen.
Bij memorie van antwoord is door de gemeente verweer gevoerd met als conclusie:
"tot verwerping van het hoger beroep, onder bevestiging van het vonnis van de rechtbank, zo nodig onder aanvulling of verbetering van de gronden, en met veroordeling van appellanten uitvoerbaar bij voorraad in de kosten van dit appel."
Tenslotte hebben partijen de stukken overgelegd voor het wijzen van arrest.
De grieven
Appellanten hebben tien grieven opgeworpen.
De beoordeling
Ten aanzien van de feiten
1. Tegen de weergave van de vaststaande feiten in rechtsoverweging 2 van genoemd vonnis van 27 februari 2002 is geen grief ontwikkeld, zodat ook in hoger beroep van die feiten zal worden uitgegaan.
Aan de feitenvaststelling door de rechtbank voegt het hof nog toe dat de dagopvang aan de [adres] op 10 juni 2002 officieel in gebruik is genomen.
Aanduiding van het geschil
2. In geding is of het college van B&W van Leeuwarden onrechtmatig jegens appellanten heeft gehandeld door op 30 mei 2000 te besluiten het, de gemeente in eigendom toebehorende, pand [adres] te Leeuwarden te gebruiken voor de dagopvang van drugsverslaafde dak- en thuislozen. Appellanten, allen hetzij omwonenden, hetzij bezitters van panden in de buurt van de [adres], vrezen - kort samengevat - overlast en hebben primair een verbod tot gebruik van het betreffende pand voor drugs- en/of alcoholverslaafde dak- en thuislozen gevorderd en subsidiair schadevergoeding, nader op te maken bij staat.
De rechtbank heeft de vorderingen van appellanten afgewezen.
Met betrekking tot grief 1
3. In deze grief vechten appellanten het oordeel van de rechtbank aan dat de beslissing van B&W om af te zien van het toepassen van de inspraakprocedure,
rechtmatig is.
4. Het hof stelt voorop dat het besluit om een locatie, als in dit geval de [adres], te gebruiken voor de opvang van verslaafde dak- en thuislozen geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is, zoals ook door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is beslist (uitspraak van 29 april 1999 nr. H01.98.1587, gemeente 's-Hertogenbosch). Derhalve bestond voor appellanten geen mogelijkheid dit besluit door de bestuursrechter te laten beoordelen.
5. Anders dan appellanten betogen, bestond er naar 's hofs oordeel voor de gemeente geen verplichting om, voorafgaand aan de beslissing welk pand voor de opvang van verslaafde daklozen te gebruiken, de inwoners van Leeuwarden inspraak te verlenen. Voor zover appellanten hebben aangevoerd (dagvaarding in eerste aanleg, pagina 10) dat de aanwijzing van het pand aan de [adres] voor de opvang van drugsverslaafde dak- en thuislozen een ruimtelijk plan is dat onder het bereik van artikel 6a van de WRO valt, overweegt het hof het volgende. Voor de [adres] gold ten tijde hier van belang geen bestemmingsplan. Dat op 15 mei 2000 de gemeenteraad van Leeuwarden een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 WRO Pro heeft genomen ten aanzien van het gebied waarin de [adres] deel uitmaakt - waaraan geen verder gevolg is gegeven en welk besluit door tijdsverloop van een jaar is geëxpireerd - maakt dit niet anders. Op een dergelijke aanwijzing van een pand is, vooropgesteld dat er geen bestemmingsplannen zijn die aan het voorgenomen gebruik in de weg staan, artikel 6a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) niet van toepassing.
6. Evenmin vloeit uit artikel 150 van Pro de Gemeentewet - welk artikel de gemeente verplicht om een inspraakverordening vast te stellen - voort dat een besluit als het in geding zijnde, aan inspraak onderhevig moet zijn. Ook uit de gemeentelijke inspraakverordening zelf blijkt niet dat de gemeente voor deze beslissing een inspraakprocedure had moeten volgen. De verordening bevat immers geen verplichting om voor elk beleidsvoornemen inspraak te verlenen. Naar het oordeel van het hof is er ook onvoldoende grond voor het standpunt van appellanten, dat de inspraakverordening steeds zou moeten worden toegepast, tenzij (zeer) zwaarwegende belangen het achterwege laten van inspraak kunnen billijken. Het hof vindt voor deze uitleg geen aanknopingspunten in de verordening. Ook het zorgvuldigheidsbeginsel, dan wel enig ander beginsel van behoorlijk bestuur, dwong de gemeente, naar 's hofs oordeel, niet tot toepassing van de inspraakverordening. Van een andere (wettelijke) bepaling op grond waarvan de gemeente gehouden was appellanten tevoren inspraak te verlenen, is het hof niet gebleken. Het hof wijst er nog op dat ook de inspraakbepalingen van de afdelingen 3.4 en 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht, waarop appellanten zich hebben beroepen, alleen van toepassing zijn als een andere wet zulks voorschrijft, danwel zulks bij besluit van het betreffende bestuursorgaan is bepaald. Daarvan is in dit geval geen sprake. Mitsdien was er voor de gemeente geen verplichting om voorafgaande aan het besluit om [adres] voor de dagopvang verslaafde daklozen te gebruiken, appellanten in staat te stellen te worden gehoord.
7. Het hof voegt hieraan nog toe dat, zelfs indien wel van een schending van de inspraakverordening sprake zou zijn geweest, dit nog niet betekent dat de gemeente zich schuldig maakt aan onrechtmatige hinder of misbruik van haar eigendomsrecht, op welke civielrechtelijke grondslagen klaarblijkelijk de vordering van appellanten (mede) berust om de gemeente te verbieden het pand voor de opvang van verslaafde daklozen te gebruiken. Voor het vaststellen van (vrees voor toekomstige) hinder hebben appellanten onvoldoende feiten of omstandigheden aangevoerd, terwijl een toetsing aan het leerstuk van misbruik van bevoegdheid evenmin voor appellanten gunstig kan uitvallen, nu zij daartoe onvoldoende hebben gesteld en bedoeld misbruik evenmin anderszins uit de stukken blijkt. Naar 's hofs oordeel ontbreekt voorts het noodzakelijke causaal verband tussen de door appellanten gevreesde schade en het niet bieden van de mogelijkheid van inspraak.
8. De grief faalt.
Met betrekking tot grief 2
9. In deze grief betogen appellanten dat het hiervoor genoemde op 15 mei 2000 door de gemeenteraad van Leeuwarden genomen voorbereidingsbesluit aan het besluit om het pand aan de [adres] voor opvangdoelen in de weg zou staan.
Het hof overweegt hierover als volgt.
10. Het gebruik van de [adres] als daklozenopvang was niet in strijd met het op 30 mei 2000 vigerende bestemmingsplan. Een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 WRO Pro grijpt niet in in de bestaande gebruiksmogelijkheden. Anders ligt zulks bij de bouwvergunningplichtige werkzaamheden. De bestuursrechter te Leeuwarden heeft echter inmiddels bij onherroepelijke uitspraak van 29 november 2002 het beroep van enkele van de appellanten tegen de door B&W van de gemeente Leeuwarden verleende bouwvergunning om het betreffende pand geschikt te maken voor de dagopvang van verslaafde daklozen, ongegrond verklaard. Daarbij heeft de bestuursrechter overwogen dat de voorbereidingsbescherming ex artikel 50, eerste lid, van de Woningwet als gevolg van het expireren van het voorbereidingsbesluit, was komen te vervallen.
11. Deze grief treft evenmin doel.
Met betrekking tot grief 3
12. In deze grief betogen appellanten dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de afdelingen 3.4 en 3.5 van de Awb niet van toepassing zijn.
13. Deze grief faalt op grond van hetgeen hiervoor onder rechtsoverweging 6 is overwogen.
Met betrekking tot grief 4
14. Appellanten voeren aan dat de rechtbank ten onrechte het gemeentelijk handelen slechts marginaal heeft getoetst. Volgens appellanten had de rechtbank de wijze van totstandkoming van het aanwijzingsbesluit volledig moeten toetsen.
15. De rechtbank heeft overwogen dat een bestuursorgaan in een geval als dit over een ruime beleids- en beoordelingsvrijheid beschikt. Die vrijheid ziet zowel op de vraag naar de noodzaak van de instelling van een dagopvang voor drugsverslaafde dak- en thuislozen, de randvoorwaarden en criteria waaraan zo'n opvanglocatie moet voldoen als ook de beoordeling van de geschiktheid van een locatie. Van een onrechtmatige daad van de gemeente kan daarom alleen gesproken worden wanneer niet de zorgvuldigheid in acht is genomen, die van de gemeente gevergd mocht worden in verband met de voor haar kenbare belangen van belanghebbenden, dan wel wanneer sprake is van een zodanige onevenwichtigheid van de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat de gemeente niet in redelijkheid tot haar beslissing heeft kunnen komen.
16. Het hof verenigt zich met dit uitgangspunt. De beantwoording van alle hiervoor genoemde vragen is slechts mogelijk aan de hand van een weging van een veelheid van factoren. Dit betekent noodzakelijkerwijs een ruime mate van beleidsvrijheid voor de gemeente. Overigens laat dit onverlet dat de gemeente in haar handelen gebonden is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Met betrekking tot de hiervoor bedoelde weging overweegt het hof dat een opvangvoorziening als hier in het geding in geen enkele wijk op een warm welkom mag rekenen, terwijl het plaatsen van de voorziening op grote afstand van de "bewoonde wereld" er toe leidt dat de doelgroep niet of nagenoeg niet wordt bereikt. De gemeente zal derhalve knopen moeten doorhakken, met de uitkomst waarvan, vrijwel onontkoombaar, een gedeelte van de omwonenden moeite zal hebben. De bezwaren van bedoelde omwonenden, al dan niet reëel, behoeven de gemeente er niet van te weerhouden de in het collectief belang noodzakelijke voorzieningen te realiseren.
17. Voor zover appellanten in de toelichting op de grief betogen dat de rechtbank een onjuist criterium heeft gehanteerd en de inhoud van het besluit van de gemeente te afstandelijk heeft getoetst, gaat dit betoog niet op. Anders dan appellanten stellen, volgt uit HR 26 november 1999, NJ 2000, 561, geenszins dat een indringender toetsing aan de orde zou zijn. In de in dat arrest berechte casus ging het over de - voor het voorliggende geschil niet relevante - vraag of onrechtmatigheid bestaande uit het nemen van een besluit dat later door de bestuursrechter wordt vernietigd, zich ook uitstrekt over de aan dat besluit voorafgaande fase, hetgeen de Hoge Raad ontkennend heeft beantwoord.
18. Nog daargelaten dat appellanten niet hebben aangegeven op welke wijze de vestiging van een opvangcentrum een inbreuk vormt op het in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens gewaarborgde recht op onder meer het privé leven en respect voor de woning, vloeit uit dit artikel niet voort dat de overheid het belang van de omwonenden altijd moet laten prevaleren. Zulks volgt ook niet uit de door de procureur aangehaalde uitspraak gepubliceerd in MR 2001/52, welke uitspraak niet met de verdere door de procureur van appellanten aangehaalde gegevens correspondeert. Een arrest van het Hof van Justitie EG van 2 oktober 2001 dat het standpunt van appellanten zou ondersteunen, is het hof niet bekend.
19. De grief faalt.
Met betrekking tot grief 5
20. In deze grief betogen appellanten dat B&W hun besluit onvoldoende zorgvuldig hebben voorbereid. Volgens appellanten hebben B&W onjuiste criteria aangelegd bij het zoeken naar een geschikte locatie.
21. Appellanten voeren tegen de door de gemeente gehanteerde criteria voor de beste locatie voor een opvangvoorziening geen andere argumenten aan dan zij reeds in eerste aanleg hebben gedaan. Deze argumenten komen in hoofdzaak daarop neer dat de gemeente ook belangen laat meewegen die geen betrekking hebben op het woon- en leefmilieu ter plaatse.
22. Het hof verenigt zich met hetgeen de rechtbank daarover heeft overwogen. Het hof tekent nog aan dat appellanten er zowel over klagen dat de gemeente in de vooraf opgestelde criteria het kostenaspect een rol laat spelen als dat de gemeente, ondanks de hoge kosten, toch voor de [adres] heeft gekozen. Het hof neemt voorts het oordeel van de rechtbank over dat aan de anonieme notitie, beweerdelijk afkomstig van een medewerker van de Rijks Universiteit Groningen, verder geen betekenis kan worden toegekend.
23. Het hof ziet geen aanleiding om een deskundigenbericht in te winnen, als door appellanten verzocht, naar de juistheid van de criteria die de gemeente heeft gehanteerd, gelet op de beleidsvrijheid die de gemeente toekomt. Voor zover appellanten op dit punt nader bewijs zouden willen leveren, zal het hof dit verzoek om diezelfde reden niet honoreren.
24. Ook deze grief treft geen doel.
Met betrekking tot grief 6
25. In deze grief vechten appellanten het oordeel van de rechtbank aan dat de gemeente op basis van de gehanteerde criteria, tot aanwijzing van de [adres] had kunnen komen. Volgens appellanten is het pand aan de [adres] te klein en had, op basis van de door de gemeente gehanteerde criteria, de voorkeur gegeven moeten worden aan de [adres (2.)], [adres (3.)] of [adres (4.)].
26. Het hof deelt het oordeel van de rechtbank dat het feit dat het pand aan de [adres] niet groot genoeg was om de hele populatie van verslaafde daklozen tegelijkertijd op te vangen, niet betekent dat het te klein is, nu uit door de gemeente aangehaalde ervaringen elders blijkt dat deze daklozen nooit allen tegelijkertijd het pand zullen bezoeken. Appellanten hebben zulks niet gemotiveerd betwist.
27. Het hof acht evenmin door appellanten aangetoond dat op basis van de relevante omgevingscriteria de gemeente de keuze niet had mogen laten vallen op de [adres]. Dat dit pand, in vergelijking tot de andere in aanmerking komende locaties, in negatieve zin afwijkt op punten van een drukker bevolkte buurt, met meer publiektrekkers en scholen in de directe nabijheid, acht het hof niet door appellanten aangetoond.
28. De gemeente heeft voldoende gemotiveerd aangegeven dat, gelet op het uitgangspunt dat de opvang voor verslaafde daklozen en de opvang voor niet verslaafde daklozen gescheiden moest worden, de locaties [adres (3.)] en [adres (2.)] afvielen. Dat de gemeente de voorkeur heeft gegeven aan de [adres] boven [adres (4.)] omdat het pand aan de [adres] sneller beschikbaar was, acht het hof een beslissing die valt binnen de aan de gemeente toekomende discretionaire bevoegdheid.
29. Ook deze grief gaat niet op.
Met betrekking tot de grief 7.
30. Deze grief, die klaagt over de afwijzing van de primaire vordering van appellanten, ontbeert zelfstandige betekenis en behoeft geen verdere bespreking.
Met betrekking tot de grieven 8 en 9
31. Deze grieven richten zich tegen de afwijzing door de rechtbank van de subsidiair gevorderde schadevergoeding, nader op te maken bij staat.
32. De rechtbank heeft uitvoerig gemotiveerd dat niet elke schade die uit overheidsmaatregelen voortvloeit, voor vergoeding in aanmerking komt en dat de schade, die mogelijk voor de omwonenden voortvloeit uit de vestiging van het opvangcentrum voor verslaafden, in dit geval geen reden oplevert voor toekenning van een schadevergoeding. Het hof verenigt zich met deze overweging en maakt die tot de zijne. De gemeente had in dit geval niet reeds bij het nemen van het besluit een schadevergoedingsregeling in het leven behoeven te roepen.
33. Een en ander neemt niet overigens weg dat, indien daadwerkelijk sprake is van ernstige overlast vanwege het opvangcentrum - volgens de memorie van antwoord is daar sedert de opening van het centrum niets van gebleken - de gemeente op grond van onrechtmatige hinder alsnog schadeplichtig jegens de getroffen omwonenden kan worden.
34. Voor een verwijzing naar de schadestaatprocedure is in dezen evenwel onvoldoende gesteld. Uit het voorgaande vloeit voort dat geen sprake is van een onrechtmatige daad van de gemeente die grondslag kan bieden aan een schadevergoedingsverbintenis. De aannemelijkheid van enige aanspraak op schadevergoeding, voortvloeiend uit een als zodanig rechtmatig overheidsbesluit, is voorts - anders dan bij een toerekenbare onrechtmatige gedraging - onvoldoende voor een verwijzing nar de schadestaatprocedure, mede gelet op de vereiste hogere drempel bij een schadevergoeding, gebaseerd op het beginsel van de "egalité devant les charges publiques".
35. Beide grieven falen.
Met betrekking tot grief 10
36. Deze grief, die betrekking heeft op de proceskosten, ontbeert een zelfstandige betekenis en behoeft geen verdere bespreking.
De slotsom.
37. Aangezien geen der grieven doel treft, zal het vonnis waarvan beroep worden bekrachtigd met veroordeling van appellanten als de in het ongelijk te stellen partij in de kosten van het geding in hoger beroep.
De beslissing
Het gerechtshof:
bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
veroordeelt appellanten in de kosten van het geding in hoger beroep en begroot die aan de zijde van de gemeente tot aan deze uitspraak op € 230,-- aan verschotten en € 771 aan salaris voor de procureur.
Aldus gewezen door mrs. Knijp, voorzitter, De Bock en Kuiper, raden, en uitgesproken door mr Streppel, vice-president, lid van een enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mevrouw Mellink als griffier ter openbare terechtzitting van dit hof van woensdag 8 oktober 2003.