Uitspraak
Arrest d.d. 22 november 2011
Zaaknummer 200.040.800/01
HET GERECHTSHOF TE LEEUWARDEN
Arrest van de vierde kamer voor burgerlijke zaken in de zaak van:
[appellanten],
wonende te [woonplaats],
appellanten,
in eerste aanleg: eisers,
hierna te noemen: [appellanten],
advocaat: mr. J.B. Bogaart, kantoorhoudende te Geleen,
tegen
1. Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland,
gevestigd te Lelystad,
geïntimeerde,
in eerste aanleg gedaagde,
advocaat mr. C.W.J. Okkerse, kantoorhoudende te Almere,
2. Raad voor de Kinderbescherming,
gevestigd te Utrecht,
geïntimeerde,
in eerste aanleg gedaagde,
advocaat mr. J. Bootsma, kantoorhoudende te Den Haag,
3. Stichting Vitree (voorheen: Stichting Jeugdhulpverlening Flevoland),
gevestigd te Almere,
geïntimeerde,
in eerste aanleg gedaagde,
advocaat: mr. W.F. Roelink, kantoorhoudende te Hoofddorp.
Geïntimeerden zullen hierna gezamenlijk Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland c.s. worden genoemd.
Het geding in eerste instantie
In eerste aanleg is geprocedeerd en beslist zoals weergegeven in het vonnis uitgesproken op 29 april 2009 door de rechtbank Zwolle-Lelystad.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 28 juli 2009 is door [appellanten] hoger beroep ingesteld van genoemd vonnis met dagvaarding van Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland c.s. tegen de zitting van 25 augustus 2009.
De conclusie van de dagvaarding in hoger beroep luidt:
"1. te vernietigen het vonnis waarvan beroep;
2. alsnog geïntimeerden, oorspronkelijk gedaagden, te veroordelen aan appellanten, oorspronkelijk eisers, te betalen de hoofdsom ad € 44.148,00 ter zake misgelopen pleegvergoeding;
3. alsnog te verklaren voor recht dat geïntimeerden, oorspronkelijk gedaagden, schadeplichtig zijn voor de door appellanten, oorspronkelijk eisers geleden en nog te lijden schade, deze schade nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, Dit, tengevolge van het feit dat appellanten, oorspronkelijk eisers, door geïntimeerden, oorspronkelijk gedaagden, niet zijn aangemerkt als (netwerk) pleegouders;
4. alsnog geïntimeerden, oorspronkelijk gedaagden, te veroordelen om appellanten, oorspronkelijk eisers, met terugwerkende kracht vanaf 1 november 2003 als (netwerk) pleegouders aan te merken;
5. alsnog geïntimeerden, oorspronkelijk gedaagden, te veroordelen in de kosten van beide instanties, te vermeerderen met de nakosten ten belope van € 131,00 zonder betekening en verhoogd met € 68,00 ingeval van betekening, een en ander te voldoen binnen veertien dagen na dagtekening van het arrest, en-voor het geval voldoening van de (na)kosten niet binnen de gestelde termijn plaatsvindt - te vermeerderen met de wettelijke rente over de (na)kosten te rekenen vanaf bedoelde termijn voor voldoening;
één en ander, voorzover mogelijk, uitvoerbaar bij voorraad."
[appellanten] hebben een memorie van grieven genomen.
De conclusie van de memorie van grieven luidt:
"te beslissen overeenkomstig de eis in appeldagvaarding."
Bij memorie van antwoord is door Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland verweer gevoerd met als conclusie:
"bij arrest, voor zoveel mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, al dan niet met verbetering en/of aanvulling van de gronden, het bestreden vonnis van de Rechtbank Zwolle-Lelystad d.d. 29 april 2009 onder rolnummer 141479 / HA ZA 08-143, te bekrachtigen (inclusief de kostenveroordeling), en [appellant] tevens te veroordelen in de proceskosten in dit hoger beroep met de bepaling dat de wettelijke rente over de proceskosten verschuldigd is vanaf acht dagen na het wijzen van arrest tot de dag der algehele voldoening."
Bij memorie van antwoord is door de Raad voor de Kinderbescherming verweer gevoerd met als conclusie:
"tot bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank, zonodig met verbetering of aanvulling van gronden, met veroordeling van appellant in de kosten van het geding in hoger beroep, en met verklaring dat deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad zal zijn."
Bij memorie van antwoord is door Stichting Jeugdhulpverlening Flevoland,
"appellanten in hun beroep niet-ontvankelijk te verklaren dan wel het beroep, met bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank, ongegrond te verklaren; een en ander met veroordeling van appellanten in de proceskosten alsmede te bepalen dat de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad is."
Vervolgens hebben partijen hun zaak doen bepleiten. Stichting Bureau Jeugdzorg c.s. onder overlegging van pleitnota's door hun advocaten.
Ten slotte hebben [appellanten] de stukken overgelegd voor het wijzen van arrest.
De grieven
[appellanten] hebben vier grieven opgeworpen.
De beoordeling
Vaststaande feiten
1. Tegen de vaststelling van de feiten in rechtsoverweging 2 (2.1 tot en met 2.4) door de rechtbank Zwolle-Lelystad zijn geen grieven gericht, zodat ook in appel van deze feiten zal worden uitgegaan. Deze feiten komen, samen met hetgeen verder is gesteld en niet of onvoldoende is weersproken, op het volgende neer.
1.1. Sinds november 2003 voeden [appellanten] hun twee kleinkinderen, [kleinkind 1] (geboren [in 2000]) roepnaam [kleinkind 1], en [kleinkind 2] (geboren [in 2002]), op. Gezamenlijk worden ze hierna ook wel aangeduid als: de kleinkinderen.
1.2. Tot 14 juli 2006 heeft de moeder van de kinderen het gezag over de kinderen uitgeoefend.
1.3. Op 14 juli 2006 is mevrouw [appellante] door de rechtbank Zwolle-Lelystad benoemd tot tijdelijk voogdes over beide kinderen.
1.4. Op 5 december 2006 heeft Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland een indicatiebesluit tot pleegzorg afgegeven. Dit indicatiebesluit is bij besluit van
3 augustus 2007 ingetrokken, omdat het indicatiebesluit een misslag betrof. [appellanten] hebben tegen het intrekkingsbesluit geen rechtsmiddel ingesteld.
1.5. Bij brief van 10 januari 2007 heeft de Voorziening voor Pleegzorg Flevoland de zijdens [appellanten] gedane aanvraag voor pleegvergoeding afgewezen. Tegen dit besluit hebben [appellanten] bezwaar gemaakt. Bij brief van 5 april 2007 heeft de Voorziening voor Pleegzorg aan [appellanten] meegedeeld het eerdere besluit te handhaven. [appellanten] hebben hiertegen geen beroep ingesteld.
Het geschil en de beslissing in eerste aanleg.
2. [appellanten] hebben in eerste aanleg gevorderd dat de rechtbank Stichting Jeugdzorg Flevoland c.s. zal veroordelen tot betaling aan [appellanten] van € 44.148, - terzake van misgelopen pleegvergoeding en een verklaring voor recht gevraagd dat Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland c.s. schadeplichtig zijn voor de door [appellanten] geleden en te lijden schade, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet. Voorts hebben [appellanten] gevorderd de Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland c.s. te veroordelen om [appellanten] met terugwerkende kracht vanaf 1 november 2003 aan te merken als (netwerk) pleegouders en Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland c.s. te veroordelen in de kosten van de procedure.
Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland c.s. hebben verweer gevoerd. De rechtbank heeft de vorderingen van [appellanten] afgewezen met veroordeling van [appellanten] in de proceskosten.
Met betrekking tot de grieven.
3. Grief 1 houdt in - onder verwijzing naar verschillende wetsbepalingen - dat de Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland uit eigen beweging een indicatiebesluit tot pleegzorg had dienen te nemen.
4. Het hof overweegt als volgt. In artikel 4 lid 1 Wet Pro op de jeugdzorg (hierna Wjz) is bepaald dat er in elke provincie één Bureau Jeugdzorg werkzaam is, dat in stand wordt gehouden door een stichting als bedoeld in artikel 2:285 van Pro het Burgerlijk Wetboek (hierna BW). In Flevoland is dat Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland. Tot de taak van deze stichting behoort op grond van artikel 5 lid 2 sub a Wjz Pro het vaststellen of een cliënt is aangewezen op jeugdzorg waarop ingevolge van deze wet aanspraak bestaat. Pleegzorg is een vorm van jeugdzorg in de zin van de Wjz (artikel 1 aanhef Pro en onder c (oud).
Op grond van artikel 7 lid 1 Wjz Pro dient een aanvraag te worden ingediend voor het maken van aanspraak op pleegzorg. Het Bureau Jeugdzorg zal vervolgens een indicatiebesluit moeten nemen. Indien het Bureau Jeugdzorg besluit dat zorg geïndiceerd is, kan de cliënt bij een zorgaanbieder terecht voor het verkrijgen van die zorg. De Stichting Jeugdhulpverlening Flevoland is een zorgaanbieder in de zin van Wjz. Pleegvergoeding (subsidie) wordt op grond van artikel 23 Wjz Pro verstrekt aan een pleegouder waarmee een zorgaanbieder die pleegzorg biedt een contract heeft gesloten.
5. Zoals hiervoor weergegeven wordt in artikel 7 lid 1 Wjz Pro bepaald dat aan een indicatiebesluit een aanvraag ten grondslag moet liggen. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellanten] tot 25 november 2006 nimmer een aanvraag tot het nemen van een indicatiebesluit voor het verlenen van (pleeg)zorg hebben ingediend. Het hof stelt vast dat in artikel 7 lid 6 Wjz Pro limitatief is geregeld in welke gevallen een indicatiebesluit kan worden genomen zonder aanvraag daartoe. Het hof is van oordeel dat geen van de in artikel 7 lid 6 Wjz Pro genoemde uitzonderingen hier van toepassing is. Om voor 5 december 2006 een indicatiebesluit te verkrijgen had dan ook eerder een aanvraag moeten worden ingediend. De wettelijke bepalingen waarnaar [appellanten] in dit verband verwijzen, scheppen geen verplichting voor de Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland tot het eigener beweging nemen van een indicatiebesluit tot pleegzorg. Dat zij een zodanig besluit niet heeft genomen kan dan ook niet als onrechtmatig worden aangemerkt. Grief 1 faalt.
6. Grief 2 houdt in dat de formele rechtskracht van de verschillende besluiten door Bureau Jeugdzorg en de Stichting Jeugdhulpverlening Flevoland niet aan [appellanten] kan worden tegengeworpen, omdat het onduidelijk was, dat en waartegen zij bezwaar en beroep moesten instellen.
7. Het hof stelt vast dat om aanspraak te kunnen maken op een pleegvergoeding er twee besluiten dienen te worden genomen. In de eerste plaats moet het Bureau Jeugdzorg in een indicatiebesluit vaststellen dat pleegzorg is geïndiceerd. Vervolgens dient de Voorziening voor Pleegzorg (i.c. onderdeel van de Stichting Jeugdhulpverlening Flevoland) te besluiten tot toekenning van de pleegvergoeding aan de pleegouders. Beide besluiten zijn besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op 3 augustus 2007 heeft de Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland het indicatiebesluit van 5 december 2006 ingetrokken (zie rechtsoverweging 1.4.). Tegen dit besluit is door [appellanten] geen bezwaar en beroep ingediend. Tegen het besluit van 10 januari 2007 van de Voorziening voor Pleegzorg Flevoland, waarbij het verzoek van [appellanten] om aangemerkt te worden als netwerk-pleegouders is afgewezen, is door [appellanten] wel bezwaar gemaakt, maar tegen de afwijzing van dit bezwaar hebben zij geen beroep ingesteld (zie rechtsoverweging 1.4.).
8. Het hof overweegt dat de civiele rechter is gebonden aan het oordeel van het bestuursorgaan zelf, als de burger een beroepstermijn ongebruikt heeft laten verlopen. Slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan die formele rechtskracht worden doorbroken. Tegen het besluit van 10 januari 2007 van de Voorziening voor Pleegzorg Flevoland is namens [appellanten] bezwaar gemaakt door hun toenmalige advocaat. Het besluit op dit bezwaar van 5 april 2007 is aan deze advocaat gezonden. Het enkele feit dat in de kennisgeving van het besluit van 5 april 2007 in strijd met artikel 3:45 van Pro de Awb niet gewezen is op de mogelijkheid om daartegen beroep in te stellen is, zeker nu [appellanten] destijds werden bijgestaan door een advocaat, geen grond om aan de Voorziening voor Pleegzorg Flevoland toe te rekenen dat [appellanten] geen gebruik hebben gemaakt van hun recht van beroep.
Andere omstandigheden op grond waarvan de formele rechtskracht van de onder rechtsoverweging 7 genoemde besluiten niet aan [appellanten] kan worden tegengeworpen zijn gesteld noch gebleken. [appellanten] hadden dan ook de bestuursrechtelijke route dienen te volgen om de besluiten aan te tasten. Het hof zal, in navolging van de rechtbank, op grond van de leer van de formele rechtskracht van de rechtmatigheid van de aan de orde zijnde besluiten uitgaan. Grief 2 faalt.
9. Grief 3 houdt in dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet valt in te zien welk verwijt de Raad voor de Kinderbescherming kan worden gemaakt. Ter toelichting op de grief hebben [appellanten] aangevoerd dat de Raad voor de Kinderbescherming wel degelijk een verwijt kan worden gemaakt, omdat de Raad voor de Kinderbescherming d.w.z. Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (hierna: AMK) onderdeel uitmaakt van het Bureau Jeugdzorg en de jeugdhulpverlening in het algemeen op de hoogte was van de situatie van [appellanten] en de kleinkinderen. De Raad voor de Kinderbescherming had daarom, aldus [appellanten], er bij Bureau Jeugdzorg op moeten aandringen dat zij uit eigen beweging een indicatiebesluit zou nemen.
10. De Raad voor de Kinderbescherming heeft aangevoerd dat haar rol in deze zaak zich heeft beperkt tot een onderzoek in het jaar 2004 naar de opvoedingssituatie van [kleinkind 1] en [kleinkind 2]. In dat kader is er één gesprek gevoerd met [appellanten], waarbij een financiële of andere hulpvraag - naast de hulp die door de vrijwillige ouder- en kindzorg reeds werd geboden - van de zijde van [appellanten] niet aan de orde is gekomen. Het onderzoek is destijds afgesloten. [appellanten] hebben niet geïnformeerd naar mogelijkheden om als pleegouder te worden aangemerkt, of een verzoek gedaan om hulp op basis waarvan pleegzorg geïndiceerd zou zijn, aldus de Raad voor de Kinderbescherming. De Raad voor de Kinderbescherming heeft geen bevoegdheid om [appellanten] als netwerkpleegouders aan te merken of om een pleegvergoeding toe te kennen. Voor het overige, zo stelt de Raad voor de Kinderbescherming, is haar betrokkenheid beperkt gebleven tot het geen bezwaar maken tegen het verzoek van mevrouw [appellante] om tot tijdelijk voogd te worden benoemd.
11. Het hof stelt voorop dat [appellanten] weinig oog lijken te hebben voor de verschillende organisaties en hun te onderscheiden bevoegdheden. Het AMK en de Raad voor de Kinderbescherming zijn verschillende instanties. Het AMK maakt onderdeel uit van een Bureau Jeugdzorg. De Raad voor de Kinderbescherming is een uitvoeringsinstantie van (thans) het ministerie van Veiligheid en Justitie. De Raad voor de Kinderbescherming heeft in het kader van de pleegzorg slechts tot taak om op verzoek van de Voorziening voor Pleegzorg te beslissen over het afgeven van verklaringen van geen bezwaar voor potentiële pleegouders (artikel 2 lid 2 Regeling Pro pleegzorg).
Het hof is van oordeel dat, gelet op de taak van de Raad voor de Kinderbescherming op het gebied van pleegzorg en de beperkte betrokkenheid van de Raad voor de Kinderbescherming bij de onderhavige zaak, niet valt in te zien op welke wijze zij onrechtmatig jegens [appellanten] zou hebben gehandeld. Voor 14 juli 2006 niet, omdat [appellanten] (zelfs) geen feiten en omstandigheden hebben gesteld, waaruit zou kunnen volgen dat de Raad voor de Kinderbescherming de noodzaak van pleegzorg had dienen te onderkennen. Aan de pleegvergoeding gaat immers een zorgvraag vooraf, anders dan uitsluitend een financiële, die hier niet is gesteld. Na 14 juli 2006 heeft de Raad voor de Kinderbescherming in dit kader niet onzorgvuldig kunnen handelen, omdat [appellante] als (tijdelijk) voogd niet in aanmerking kwam voor een pleegoudervergoeding. Grief 3 faalt.
12. Grief 4 houdt in dat de rechtbank in haar vonnis ten onrechte heeft overwogen dat [appellanten] op geen enkele manier hebben onderbouwd dat het handelen van Stichting Bureau Jeugdzorg c.s. gekwalificeerd dient te worden als een ernstige tekortkoming in de zorgverplichting die voortvloeit uit artikel 8 EVRM Pro en artikel 27 IVRK Pro. Zij hebben in de toelichting op hun grief verwezen naar de dagvaarding in eerste aanleg.
13. Stichting Bureau Jeugdzorg c.s. hebben aangevoerd dat de Staat op basis van laatstgenoemde artikelen is gehouden bij opname van een kind in een (pleeg)gezin voor voldoende middelen te zorgen om een passende verzorging en opvoeding van het kind mogelijk te maken en te garanderen. Zij zijn van mening dat zij niet in strijd met voornoemde artikelen hebben gehandeld, omdat - indien geïndiceerd - op grond van de Wjz de benodigde jeugdzorg op aanvraag beschikbaar is. Uitsluitend pleegouders die door een zorgaanbieder zijn aangezocht voor het bieden van pleegzorg en waarmee die zorgaanbieder daartoe een pleegcontract heeft afgesloten komen voor een pleegvergoeding in aanmerking, aldus Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland c.s. [appellante] is op eigen verzoek tot (tijdelijk) voogd benoemd en komt op grond van de Wjz niet voor een pleegvergoeding in aanmerking. Zij komt als (tijdelijk) voogd voor kinderbijslag in aanmerking en kan in die zin over dezelfde inkomsten van overheidswege beschikken als ouders.
14. Het hof overweegt dat de Staat op basis van voornoemde bepalingen, zakelijk weergegeven, passende maatregelen dient te nemen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor een kind te helpen een passende verzorging en opvoeding mogelijk te maken. Het hof stelt vast dat [appellante] tot (tijdelijk) voogd is benoemd. [appellanten] ontvangen in die hoedanigheid kinderbijslag voor de kleinkinderen en dat is een passende maatregel. Grief 4 faalt.
15. Het in zeer algemene bewoordingen gedane bewijsaanbod van [appellanten] zal worden gepasseerd, nu er geen feiten en omstandigheden zijn aangedragen om te bewijzen die tot een ander oordeel kunnen leiden.
De slotsom
16. Het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd. [appellanten] zullen als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten in hoger beroep. De kosten aan de zijde van de Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland c.s. worden voor elk van de geïntimeerden begroot op € 1325,00 aan verschotten en € 4.893,00 aan salaris advocaat (tarief IV € 1.631,00, 3 punten).
De beslissing
Het gerechtshof:
bekrachtigt het vonnis van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 29 april 2009 waarvan beroep;
veroordeelt [appellanten] in de kosten van het geding in hoger beroep en begroot die als volgt:
aan de zijde van Stichting Bureau Jeugdzorg Flevoland tot aan deze uitspraak op € 1.325,00 aan verschotten en € 4.893,00 aan geliquideerd salaris voor de advocaat, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf de achtste dag na betekening van dit vonnis tot de dag van volledige betaling;
aan de zijde van de Raad voor de Kinderbescherming tot aan deze uitspraak op € 1.325,00 aan verschotten en € 4.893,00 aan geliquideerd salaris voor de advocaat;
aan de zijde van de Stichting Jeugdhulpverlening Flevoland tot aan deze uitspraak op € 1.325,00 aan verschotten en € 4.893,00 aan geliquideerd slaris voor de advocaat;
verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Aldus gewezen door mrs. I. Tubben, voorzitter, B.J.H. Hofstee en M.J. van Lee, en uitgesproken door de rolraadsheer ter openbare terechtzitting van dit hof van dinsdag 22 november 2011 in bijzijn van de griffier.