Uitspraak
Uitspraak: 17 november 2005
Rolnummer: 03/10
Rolnr. rechtbank: 96/74
HET GERECHTSHOF TE ‘S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
ALPHA KLEDINGREINIGINGSBEDRIJF B.V.,
gevestigd te Oud-Beijerland,
appellante in het pnncipaal appel,
geïntimeerde in het incidenteel appel,
hierna te noemen: Alpha,
procureur: mr. E. Grabandt,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordenïng en Milieubeheer),
zetelende te ‘s-Gravenhage,
geïntimeerde in het principaal appel,
appellant in het incidenteel appel,
hierna te noemen: de Staat,
procureur: mr. J.E.H.M. Pinckaers.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 4 december 2002 is Alpha in hoger beroep gekomen van het (eind)vonnis van 13 november 2002 door de rechtbank te ‘s-Gravenhage gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven heeft zij één grief tegen het vonnis aangevoerd. Bij memorie van antwoord (met producties) heeft de Staat deze grief bestreden en zijnerzijds incidenteel appel ingesteld waarbij hij zes grieven heeft gericht tegen de (tussen)vonnissen van 15 juli 1998, 16 augustus 2000 en 5 december 2001 door voornoemde rechtbank gewezen tussen partijen. Bij memorie van antwoord in het incidenteel appel (met producties) heeft Alpha de incidentele grieven van de Staat bestreden. Vervolgens heeeft Alpha de stukken overgelegd en hebben partijen arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep1.1 In deze zaak gaat het om de vraag of de Staat onrechtmatig jegens Alpha heeft gehandeld door het verbod om na 31 december 1998 reinigingsmachines voor het reinigen van textiel met R113 te gebruiken, te vervroegen zoals hij heeft gedaan. Dienaangaande staat het volgende vast.
1.2
In 1980 is Alpha begonnen met het opzetten en exploiteren van een keten van chemische wasserijen. Voor de reiniging maakt zij gebruik van het oplosmiddel R113 en van reinigingsmachines die (alleen) voor reinigen met R113 geschikt zijn.
1.3
Na de totstandkoming van het Verdrag van Wenen ter bescherming van de ozonlaag d.d. 22 maart 1985 en het Protocol van Montreal betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken d.d. 16 september 1987 is er overleg geweest tussen de Staat en de chemische wasserijbranche, waaronder Alpha, over de terugdringing en uiteindelijk uitbanning van de productie en het gebruik van CFK’s, waaronder R113.
1.4
Na dit overleg heeft de Staat op 25 januari 1990 het Besluit chemische wasserijen milieubeheer vastgesteld (Stb 1990,50; hierna te noemen: het Besluit van 25 januari 1990). Dit besluit trad op 1 april 1990 in werking en verbood (onder meer) om na 31 december 1998 reinigingsmachines voor het reinigen van textiel met R113 te gebruiken.
1.5
Binnen de Europese Gemeenschap is de productie en het op de markt brengen of voor eigen rekening verbruiken van R113 door producenten beperkt en per 1 juli 1997 verboden bij EG-verordening 594/91 van de Raad van de Europese gemeenschappen van 4 maart 1991 betreffende stoffen die de ozonlaag afbreken. Daarna zijn de data in deze verordening vervroegd bij EG verordening 3952/92 van de Raad van de Europese gemeenschappen van 30 december 1992, zodanig dat de productie en het op de markt brengen of verbruiken van R113 door producenten en de invoer uit derde landen van R113 reeds per 1januari 1995 werd verboden.
1.6
Daarop heeft de Staat het Besluit van 25 januari 1990 gewijzigd per 1 maart 1994 (hierna: het Wijzigingsbesluit) en wel zo, dat het reeds per 1 januari 1995 verboden werd om nog reinigingsmachines voor het reinigen van textiel met R113 te gebruiken, met als uitzonderingen op dit verbod dat de na 31 december 1994 in de inrichting aanwezige voorraad R113 tot en met 31 maart 1995 mocht worden gebruikt en dat R113 die aantoonbaar door regeneratie is verkregen, ook na 31 maart 1995 mocht worden gebruikt.
2.1
Alpha heeft de Staat gedagvaard en gevorderd een verklaring voor recht dat de Staat een onrechtmatige daad jegens haar heeft gepleegd door de wijziging van het Besluit van 25 januari 1990. Zij voert daartoe aan dat het terugkomen op de met de branche gemaakte afspraken in 1990 die uitmondden in het Besluit van 25 januari 1990, onrechtmatig is wegens schending van het gerechtvaardigd vertrouwen van de branche en het rechtszekerheidsbeginsel en omdat het handelen van de Staat voor Alpha een zo grote benadeling betekent dat de wetswijziging (met het Wijzigingsbesluit) zonder afdoende schadevergoeding onrechtmatig is. Zij heeft tevens een vergoeding gevorderd voor alle schade die zij heeft geleden en nog zal lijden als gevolg van het Wijzigingsbesluit, op te maken bij staat.
2.2
Bij vonnis van 16 juli 1998 heeft de rechtbank geoordeeld dat Alpha ten tijde van het Besluit van 25 januari 1990 mocht verwachten en vertrouwen dat zij R113 in beginsel nog tot 1 januari 1999 bij de bedrijfsvoering zou mogen gebruiken, behoudens bijzondere omstandigheden. Zo’n bijzondere omstandigheid is aanwezig, zo overweegt de rechtbank, als komt vast te staan dat er een alternatief voor R113 voorhanden was. Om dit te onderzoeken heeft de rechtbank bij vonnis van 16 augustus 2000 een deskundige benoemd. Indien er geen alternatief was, zo vervolgt de rechtbank in haar vonnis van 16 juli 1998, zal de Staat uit onrechtmatige daad, bestaande uit het ten onrechte niet voorzien in een passende tegemoetkoming, verplicht zijn tot vergoeding van schade die Alpha lijdt door het ontbreken van een passende tegemoetkoming. Omdat de Staat de aannemelijkheid van het bestaan van schade door de wetswijziging had betwist, moest Alpha schriftelijk bewijs in het geding brengen van althans één investering gedaan op een tijdstip waarop haat niets van enige wijziging van beleid van de Staat bekend was.
2.3
Bij vonnis van 5 december 2001 heeft de rechtbank vastgesteld dat er op 1januari 1990 geen alternatieve reinigingsmiddelen voorhanden waren die door Alpha ook op termijn zonder financiële schade zouden kunnen worden gebruikt. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat om een onrechtmatige daad door het ontbreken van een passende tegemoetkoming aan te kunnen nemen, vast moet staan dat er enige schade is. Bij eindvonnis van 13 november 2002 heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is komen vast te staan dat Alpha enige schade heeft geleden. haar vorderingen zijn daarom afgewezen.
3.1
Alpha is in hoger beroep gekomen met één grief. Deze grief richt zicht tegen het oordeel dat haar vordering moet worden afgewezen omdat niet is komen vast te staan dat zij enige schade heeft geleden. Zij voert aan dat voor een verklaring voor recht en schadevergoeding op te maken in een schadestaatprocedure voldoende is dat schade aannemelijk is.
3.2
De Staat heeft incidenteel appel ingesteld met zes grieven. De eerste grief richt zich tegen de overweging in het vonnis van 15 juli 1998, dat het Besluit van 25 januari 1990 tot stand is gekomen op basis van overleg en instemming met de branche. De tweede grief richt zich tegen de overweging dat er geen internationale verplichting was die noodzaakte om gebruik van R113 al per 31 december 1994 (vervroegd) uit te bannen. De derde grief richt zich tegen de overweging dat de vervroeging gepaard had moeten gaan met een passende tegemoetkoming aan Alpha nu zij de enige in haar branche was die haar bedrijfsvoering overwegend had gebaseerd op R113 en het niet aangaat om een enkeling in onevenredige mate in haar belang te treffen. De vierde grief richt zich tegen de overweging in de vonnissen van 15juli1998, 16 augustus 2000 en 5 december 2001 dat de Staat, als niet zou komen vast te staan dat er een alternatief was, uit onreçhtmatige daad verplicht zou zijn tot vergoeding van de eventuele schade die Alpha lijdt door het ontbreken van een passende tegemoetkoming. De vijfde grief richt zich tegen de overweging dat Alpha in 1990 en 1991 nog niets van enige wijziging van beleid van de Staat bekend was. De zesde grief tenslotte richt zich tegen de overweging in het vonnis van 15 december 2001 dat er op 1januari 1995 geen alternatieve reinigingsmiddelen voorhanden waren. 33 Door de grieven in het incidenteel appel, naast die in principaal appel, is de zaak in volle omvang aan het hof voorgelegd.
4.1
Anders dan Alpha heeft aangevoerd, betreft het Besluit van 1 januari 1990 en de daarin aangebrachte vervroeging van de ingangdatum van het verbod om R113 te gebruiken, niet een plotseling opgelegd, drastisch verbod. In ieder geval na de totstandkoming van het Protocol van Montreal en het naar aanleiding daarvan door de Staat met de branche gevoerde overleg eind jaren tachtig had voor Alpha duidelijk moeten zijn, althans had zij ernstig rekening moeten houden met de mogelijkheid, dat de productie en het gebruik van R113 zouden worden verboden. Het heeft daarna tot 1 januari 1995 geduurd, voordat het verbod daadwerkelijk in werking trad. Een uitlooptermijn van (ruim) vier jaar nadat bekend is dat er een verbod inzake een de ozonlaag afbrekende stof komt, is niet zo kort dat zij jegens exploitanten van chemische wasserijen als Alpha een onrechtmatige daad oplevert. Daarbij komt dat Alpha naar haar eigen stellingen eind jaren tachtig voor toepassing van R 113 heeft gekozen, dus op een tijdstip dat zij bekend had moeten zijn dan wel ernstig rekening had moeten houden met de mogelijkheid dat de productie en het gebruik van R113 zouden worden verboden. De einddatum is ook niet van de ene op de andere dag vervroegd. Het Wijzigingsbesluit waarbij de einddatum op 31 december 1994 is bepaald, dateert van 1 maart 1994 en het ontwerp daarvan (met genoemde einddatum) is al op 6 april 1993 in de Staatscourant gepubliceerd en was toen ook aan Alpha bekend. Daarnaast betreft het verbod per 1 januari 1995 niet alle R113. De in de bedrijven aanwezige voorraden R113 mochten gedurende drie maanden worden opgemaakt en de wasserijen mochten ingevolge het Wijzigingsbesluit gebruik blijven maken van geregenereerd R113.
4.2
Op grond van het voorgaande stelt het hof vast, dat de omstandigheden - die in de zaak leidend tot het arrest van 18 januari 1991 (HR 18 januari 1991, NJ 1992, 638, Leffers) aanleiding konden geven om het uitvaardigen en uitvoeren van regelgeving onrechtmatig te achten, zich hier niet voordoen.
4.3
In de onderhavige zaak is tussen partijen overleg geweest waarna de Staat bij Besluit van 1 januari 1990 heeft besloten de einddatum op 1 januari 1999 (of aanvankelijk 2000) vast te stellen - al dan niet na te hebben toegezegd dat te zullen doen -. Dit brengt echter op zichzelf niet mee dat de Staat geen wijzigingen in zijn wetgeving mocht aanbrengen door de einddatum bij nadere regelgeving te vervroegen. In beginsel staat het de wetgever immers vrij om wetgeving te wijzigen. In het Europese beleid, dat tot de onder 1.5 genoemde EG-verordeningen heeft geleid, en in de voor de ozonlaag schadelijke aard van R113, kon aanleiding worden gevonden om tot wetswijziging over te gaan.
4.4
Het voorgaande neemt niet weg dat de Staat met het Wijzigingsbesluit toch onrechtmatig kan hebben gehandeld omdat hij, in aanmerking genomen de belangen die ten tijde van de totstandbrenging van het besluit bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot de betreffende vervroeging van het gebruiksverbod heeft kunnen komen zonder enigerlei vorm van schadevergoeding (conform HR 16 mei 1986, NJ 1987, 251, Landbouwvliegers, en HR 15 oktober 2004, NJ 2005, 67, Paraveterinairen). Daarvan zou sprake kunnen zijn indien Alpha, op het moment waarop het Besluit van 1 januari 1990 nog ongewijzigd van kracht was en een besluit tot vervroeging van de datum nog niet concreet in zicht was, zodanige investeringen heeft gedaan met het oog op de toen nog geldende einddatum 31 december 1998, dat zij daardoor bij de vervroeging naar 31 december 1994 in een zo nadelige positie is gekomen, dat de Staat, in aanmerking genomen de belangen die hem ten tijde van de wijziging bekend waren, in redelijkheid niet zonder schadevergoeding tot de wijziging kon overgaan.
4.5
Dergelijke investeringen heeft Alpha echter onvoldoende gemotiveerd gesteld.
4.5.1
Zij heeft aangevoerd dat zij vóór eind 1990 in de aankoop van (een) nieuwe machine(s) heeft geïnvesteerd waarvan zij de volgens haar gangbare afschrijvingstermijn van vijftien jaar niet heeft kunnen benutten. Zij heeft niet naar voren gebracht om hoeveel machines het gaat en wanneer die daadwerkelijk buiten werking moest(en) worden gesteld, zodat reeds daarom niet kan worden vastgesteld dat de investeringen zo aanzienlijk èn (deels) tevergeefs waren dat de Staat in redelijkheid niet zonder meer tot het Wijzigingsbesluit heeft kunnen komen. Dat de afschrijvingstermijn niet ten volle kon worden benut, maakt op zichzelf nog niet dat de investering daardoor niet lonend kon zijn. Het hof merkt in dit verband op dat Alpha niet de stelling van de Staat heeft weersproken dat Alpha in 1997 nog beschikte over voorraad geregenereerd R113.
4.5.2
Bovendien kan het niet ten volle benutten van de door Alpha genoemde afschrijvingstermijn van vijftien jaar niet zonder meer aan het Wijzigingsbesluit worden toegerekend. Alpha wist ten tijde van de aanko(o)p(en) sinds eind 1989 dat het gebruik van machines voor het reinigen van textiel met R113 in elk geval per 1januari1999 (dus na acht jaar) in Nederland zou zijn verboden. Bovendien was de productie en het op de markt brengen van R113 binnen Europa al vanaf begin jaren ‘90 gereduceerd en lag dit per 1 januari 1995 binnen Europa geheel stil. Producenten konden nieuw R113 dus vanaf 1 januari 1995 al niet meer leveren, ongeacht het Wijzigingsbesluit.
4.5.3
Alpha heeft voorts niet aangegeven of (en in hoeverre) zij de machine(s) niet zou hebben aangeschaft als zij ten tijde van de aankoop had geweten dat deze na 31 maart 1995 alleen met geregenereerd R113 konden worden gebruikt.
5.5
Andere door het Wijzigingsbesluit veroorzaakte schadeposten zijn evenmin naar voren gekomen, althans niet zodanig dat aangenomen kan worden dat de omvang van de schade ertoe leidt dat de Staat met het Wijzigingsbesluit zonder schadevergoeding onrechtmatig heeft gehandeld.
5.5.1
Alpha heeft aangevoerd dat haar bedrijf geconfronteerd is met vervroegde kosten van mogelijke bodemverontreiniging- c.q. sanering. Dit zijn geen kosten die er niet zouden zijn indien het Wijzigingsbesluit niet was genomen. Alsdan had het gebruiksverbod per 1999 gegolden en zouden de genoemde kosten ook zijn gemaakt.
5.5.2
Hetzelfde geldt voor schade die Alpha heeft gesteld vanwege dat zij filialen heeft moeten sluiten of verkopen en depothouders-, huur- en arbeidsovereenkomsten heeft moeten afkopen. Zij heeft niets naar voren gebracht waaruit kan worden afgeleid dat de kosten hiervan (voor een relevant deel) niet nodig zouden zijn geweest zonder Wijzigingsbesluit.
5.5.3
Alpha heeft de inkoop van duur regeneraat als schadepost genoemd. Uit de stukken blijkt dat geregenereetd R113 wegens de hogere inkoopprijs duurder is dan nieuw R113. Echter, niets wijst erop dat het gebruik van geregenereerd R113 -zonder schadevergoeding- onaanvaardbaar veel duurder is. De door de rechtbank benoemde deskundige rapporteert dat geregenereerd R113 financieel gezien een commercieel aanvaardbaar alternatief voor R113 is. Daarbij komt dat nieuw R113 in prijs kon gaan stijgen omdat het wegens de Europese regelgeving niet meer door producenten op de markt werd gebracht.
5.5.4
Alpha heeft aangevoerd dat zij naar (andere) alternatieven heeft gezocht, doch dat er geen voor de langere termijn geschikte alternatieven konden worden gevonden. Ook hiervan is niet gesteld of aannemelijk geworden dat dit anders zou zijn geweest als het verbod per 1999 had gegolden.
5.5.5
Dat Alpha vanwege het Wijzigingsbesluit met (aanzienlijke) voorraden (niet geregenereerd) R113 is blijven zitten is evenmin gesteld of aannemelijk.
6. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat niet kan worden vastgesteld dat de Staat, in aanmerking genomen de met het Wijzigingsbesluit gemoeide belangen, in redelijkheid niet zonder een financiële tegemoetkoming aan Alpha tot dat besluit heeft kunnen komen. Daarom kan de Staat geen onrechtmatig handelen worden verweten. De grieven in het incidenteel appel zijn gegrond. De vorderingen van Alpha dienen te worden afgewezen.
7. Gelet op het voorgaande kan de grief van Alpha geen doel meer treffen. De rechtbank heeft terecht de vorderingen van Alpha afgewezen en Alpha in de kosten van de procedure in eerste aanleg veroordeeld. Het (eind)vonnis van 13 november 2003 wordt daarom bekrachtigd. Bij vernietiging van de vonnissen van 15 juli 1998, 16 augustus 2000 en 5 december 2001 heeft de Staat dan geen belang.
8. Alpha wordt als de in het ongelijk gestelde partij veroordeeld in de kosten van het hoger beroep, zowel in het principaal als in het incidenteel appel.
Beslissing
Het hof:
in het principaal en in het incidenteel appel: -
- bekrachtigt het bestreden (eind)vonnis van 13 november 2002;
- veroordeelt Alpha in de kosten van het hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op deze uitspraak in het principaal appel begroot op € 230,- aan verschotten en € 894,- aan salaris voor de procureur en in het incidenteel appel begroot op nihil aan verschoften en € 447,- aan salaris voor de procureur.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, A.V. van den Berg en G. Dulek Schermers en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 17 november 2005 in aanwezigheid van de griffier.