Uitspraak
HET GERECHTSHOF TE ’S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
DE GEMEENTE CAPELLE AAN DEN IJSSEL,
zetelende te Capelle aan den IJssel,
appellante in het principaal appèl,
geïntimeerde in het incidenteel appèl,
hierna te noemen: de Gemeente,
procureur: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen
1. [GEÏNTIMEERDE SUB 1],
2. [GEÏNTIMEERDE SUB 2],
beiden wonende te [woonplaats],
geïntimeerden in het principaal appèl,
eisers in het incidenteel appèl,
hierna te noemen: [geïntimeerden],
procureur: mr. E. Grabandt.
Het geding in hoger beroep
Bij exploot van 21 november 2005 is de Gemeente in hoger beroep gekomen van het vonnis van 25 oktober 2005, door de voorzieningenrechter in de rechtbank te Rotterdam gewezen tussen partijen. Daarbij heeft de Gemeente producties overgelegd en heeft zij twee grieven tegen het vonnis aangevoerd. De grieven zijn door [geïntimeerden] bij memorie van antwoord in principaal appèl, tevens memorie van grieven in incidenteel appèl tevens akte houdende wijziging c.q. vermeerdering van eis (met producties) bestreden; [geïntimeerden] hebben daarbij tevens twee grieven tegen het vonnis aangevoerd en hun eis gewijzigd c.q. vermeerderd. De Gemeente heeft bij memorie van antwoord in incidenteel appèl (met producties) de grieven van [geïntimeerden] bestreden en gereageerd op de wijziging c.q. vermeerdering van eis. Op 9 januari 2006 hebben partijen de zaak voor het hof doen bepleiten, de Gemeente door mrs. H.J. Breeman en M.J. Woodward, advocaten te Rotterdam, en [geïntimeerden] door mr. H.A. Bravenboer, advocaat te Rotterdam, beide aan de hand van aan het hof overgelegde pleitnotities. Tenslotte hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Blijkens de stukken gaat het in deze zaak om het volgende. De Gemeente is sinds medio 2005 bezig de Hoofdweg, tot nu toe een weg met twee rijstroken, te verdubbelen tot een weg met tweemaal twee rijstroken. Het bestemmingsplan dat in de gemeenteraadsvergadering van 3 en 4 juli 2000 is vastgesteld (en op 22 januari 2001 door gedeputeerde staten van Zuid-Holland is goedgekeurd) voor het gebied waarin de Hoofdweg is gelegen, het Bestemmingsplan Hoofdweg 1998 (verder: het bestemmingsplan), laat deze verdubbeling toe. Op 19 juli 2001 is het besluit luchtkwaliteit (Stb. 2001, 269, verder: het Blk) in werking getreden. In het Blk zijn onder meer grenswaarden ten aanzien van het kwaliteitsniveau van de buitenlucht opgenomen voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes (in de buitenlucht voorkomende stofdeeltjes). Ingevolge het Blk dienen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van die stoffen kunnen hebben, de grenswaarden in acht te nemen, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet. Op 5 augustus 2005 is het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Stb. 2005, 316, verder: het Blk 2005) in werking getreden, dat het Blk vervangt. Daarbij zijn de grenswaarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes gelijk gebleven. Ingevolge het Blk 2005 dienen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassing van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de bedoelde grenswaarden in acht te nemen.
2. [geïntimeerden] wonen aan de Hoofdweg. Zij hebben de Gemeente gedagvaard in kort geding en zakelijk weergegeven gevorderd dat de Gemeente zal worden veroordeeld om op straffe van een dwangsom de werkzaamheden aan de weg te staken en gestaakt te houden totdat door middel van een deskundigenrapport vast staat dat bij de ingebruikname van de verdubbelde Hoofdweg de bedoelde grenswaarden in acht worden genomen. De voorzieningenrechter heeft de Gemeente bij wege van ordemaatregel veroordeeld om een onderzoeksrapport te laten uitbrengen naar de effecten van de verdubbeling van de Hoofdweg op de luchtkwaliteit en om binnen veertien dagen na betekening van het vonnis opdracht te geven tot dat onderzoek; het meer of anders gevorderde is afgewezen, in het bijzonder gelet op de mogelijk vèrstrekkende, in kort geding niet te overziene gevolgen daarvan. In hoger beroep hebben [geïntimeerden] hun vordering gewijzigd als hierna (rechtsoverweging 4) te melden. De Gemeente heeft zich niet tegen die wijziging verzet, zodat hierop recht zal worden gedaan.
3. In de eerste grief keert de Gemeente zich tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat het Blk en het Blk 2005 op de onderhavige zaak van toepassing zijn en dat op grond daarvan de Gemeente is gehouden onderzoek te doen naar het effect op de luchtkwaliteit. Zij voert aan dat de verbreding van de weg is gebaseerd op het bestemmingsplan en dat het Blk en het Blk 2005 in werking zijn getreden na de goedkeuring van het bestemmingsplan en niet met terugwerkende kracht van toepassing zijn op de bevoegdheid tot vaststelling van het bestemmingsplan. De tweede grief is ertegen gericht dat de voorzieningenrechter heeft geoordeeld dat het Blk en het Blk 2005 van toepassing zijn op feitelijk handelen van een bestuursorgaan. De Gemeente betoogt dat artikel 7 van Pro hel Blk 2005 en de daarmee corresponderende bepalingen slechts van toepassing zijn op “bevoegdheden van bestuursorganen”, dat dat moet worden uitgelegd als besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht en dat privaatrechtelijk en feitelijk handelen, dat uitsluitend door natuurlijke en (publiekrechtelijke) rechtspersonen kan geschieden, geen bevoegdheidsuitoefening in de zin van het Blk of Blk 2005 is.
4. [geïntimeerden] maken in hun eerste grief bezwaar tegen de overweging van de voorzieningenrechter dat voor een verdergaande voorziening dan de oplegging van een onderzoeksplicht geen termen aanwezig zijn, gelet op de mogelijk vèrstrekkende gevolgen ervan. Zij stellen dat een ingrijpende maatregel als stillegging van het werk ter vermijding van een onomkeerbare situatie in het licht van de ernst van de mogelijke gezondheidseffecten alleszins gerechtvaardigd is. Hun tweede grief is gericht tegen de overweging van de voorzieningenrechter dat zij niet de stillegging vorderen wegens een verslechtering van de luchtkwaliteit, maar omdat een onderzoeksrapport ontbreekt. Zij achten die overweging gelet op de door hen concreet onderbouwde dreigende overschrijding van de grenswaarden niet begrijpelijk en onjuist. Zij handhaven daarom hun oorspronkelijke vordering en breiden die in die zin uit, dat zij tevens vorderen dat de gemeente wordt veroordeeld om uiterlijk 31 januari 2006 het in haar opdracht opgestelde onderzoeksrapport aan hen in afschrift te doen toekomen.
5. De grieven ven beide partijen lenen zich voor gezamenlijke behandeling.
6. Het hof stelt voorop dat het Blk en het Blk 2005 moeten worden uitgelegd in het licht van de wetsbepalingen waarop zij berusten. In dit kader is in het bijzonder artikel 5.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (Wmb) aan de orde. Deze bepaling luidt, voor zover van belang:
Bij een maatregel als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, worden de bevoegdheden aangewezen bij de uitoefening waarvan de bij de maatregel gestelde grenswaarden in acht worden genomen … Bij de maatregel kunnen voorts regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop aan de daarin opgenomen verplichtingen moet worden voldaan.
In de memorie van toelichting is terzake het volgende vermeld.
(blz. 48/49:) In het wetsvoorstel is gekozen voor een constructie waarbij in de algemene maatregel van bestuur … wordt aangegeven bij de uitoefening van welke bevoegdheden de daarbij gestelde milieukwaliteitseis in acht dient te worden genomen … Daarmee wordt afgeweken van de huidige regelingen van de Wet bodembescherming en de Wet inzake de luchtverontreiniging, die in algemene zin aangeven dat de vast te stellen milieukwaliteitseisen gelden voor alle betrokken overheidsorganen. Een dergelijke algemene aanwijzing blijkt echter niet doelmatig te zijn. Om te beginnen blijkt het in de praktijk voor een tot vergunningverlening bevoegd gezag dikwijls moeilijk te zijn om uit een landelijk gestelde milieukwaliteitseis af te leiden welke voorschriften voor een individuele inrichting dienen te worden opgelegd ... Daar komt bij dat het voor het bereiken of handhaven van de vereiste milieukwaliteit lang niet altijd nodig is dat van alle bronnen een inspanning wordt gevraagd. Voorts impliceert een algemene aanwijzing van de betrokken overheidsorganen dat alle betrokken overheidsorganen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het bereiken en handhaven van de vereiste milieukwaliteit. In situaties dat niet aan de gestelde eis wordt voldaan, betekent dit de facto dat geen enkel overheidsorgaan daarop uitdrukkelijk kan worden aangesproken. Dat is ongewenst.
(blz. 81-82:) Wat de aan te wijzen bevoegdheden betreft geldt als algemeen uitgangspunt dat moet worden gezocht naar de meest doelmatige manier om de gewenste milieukwaliteit te bereiken. Daarbij valt uiteraard in de eerste plaats te denken aan bevoegdheden op basis van de (Wmb) zelf of op basis van andere milieuwetten, maar ook bevoegdheden op basis van andere wetten zullen langs deze weg kunnen worden ingezet voor de effectuering van een milieukwaliteitseis. Niet elke bevoegdheid zal op deze manier kunnen worden aangewezen. Het zou immers ongewenst zijn als langs deze weg de mogelijkheid zou worden geopend om door middel van gedelegeerde regelgeving zonder meer reeds bestaande regelsystemen open te breken … Een strikt gebonden bevoegdheid – zoals bijvoorbeeld de bouwvergunning ingevolge de Woningwet of de aanlegvergunning ingevolge de Wet op de Ruimtelijke Ordening – komt derhalve niet in aanmerking voor een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid.
7. Uit het boven overwogene blijkt, dat de wetgever heeft beoogd dat bij de toepassing van artikel 5.2 Wmb specifiek bepaalde wettelijke bevoegdheden worden aangewezen. In het licht daarvan is het hof voorshands van oordeel dat de in artikel 7 van Pro het Blk 2005 en de daarmee corresponderende bepalingen van het Blk bedoelde uitoefening door bestuursorganen van bevoegdheden en toepassing van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit (wat er ook zij van de duidelijkheid van deze omschrijving) niet zo ruim mag worden uitgelegd dat daaronder ook valt het gebruikmaken van de contractsvrijheid (bv bij aanbesteding) en het gebruikmaken van het eigendomsrecht (bv de verbreding van een weg in eigen beheer) door de Gemeente louter op grond van haar burgerlijkrechtelijke rechtspersoonlijkheid. Aan die bedoeling van de wetgever kunnen de door [geïntimeerden] aangehaalde passages in de nota’s van toelichting bij de besluiten niet afdoen. De grieven van de Gemeente slagen derhalve.
8. Dat sluit evenwel niet uit dat onder omstandigheden het ingebruikstellen door de Gemeente van de verbrede Hoofdweg onrechtmatig jegens [geïntimeerden] kan zijn. Ingevolge artikel 8 van Pro het Blk 2005 is de Gemeente immers gehouden maatregelen te treffen teneinde overschrijding of dreigende overschrijding van een grenswaarde zoveel mogelijk te voorkomen. Met het niet nakomen van deze verplichting, die mede ertoe strekt het belang van omwonenden als [geïntimeerden] te beschermen, kan de Gemeente een rechtsplicht schenden en daarmee onrechtmatig handelen jegens [geïntimeerden]. Om het hof in kort geding tot het voorlopig oordeel te brengen dat van dreigende onrechtmatige nalatigheid van de Gemeente sprake is, dienen [geïntimeerden] ten minste voldoende aannemelijk te maken dat bij openstelling van de weg sprake zal zijn van een directe dreiging van overschrijding van een grenswaarde bij hun woning. [geïntimeerden] hebben ter onderbouwing van hun stelling gewezen op een rapport van de Gemeente. Zonder nadere uitleg, die ontbreekt, is aan het hof niet duidelijk wat de in dat rapport opgenomen tabellen, die betrekking hebben op andere wegen dan de Hoofdweg, betekenen voor de luchtkwaliteit bij de woning van [geïntimeerden] Ook de omstandigheid dat de uitbreiding van een bedrijventerrein aan de Hoofdweg, dan wel de ontsluiting van Nesselande door de provincie Zuid-Holland als mogelijk knelpunt is aangemeld (het is het hof bij gebreke van een toelichting niet volledig duidelijk geworden op welk knelpunt [geïntimeerden] doelen), maakt niet voldoende aannemelijk dat sprake is van een directe dreiging van overschrijding van de grenswaarden. Dat volgt te minder uit de gedeeltelijke vernietiging door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van het bestemmingsplan Hoofdweg/ontsluiting nesselande van de gemeente Nieuwerkerk aan den IJssel, nu daaruit niets blijkt over een eventuele overschrijding van de luchtkwaliteit rond de Hoofdweg in Capelle aan den IJssel. [geïntimeerden] hebben derhalve hun stelling dat bij openstelling sprake is van een directe dreiging van overschrijding van een luchtkwaliteitseis, onvoldoende onderbouwd.
Daarnaast is het hof voorshands van oordeel dat noch de aanleg van de weg noch de eventuele openstelling ervan tot een onomkeerbare situatie leidt, aangezien het een feit van algemene bekendheid is dat het voor de Gemeente mogelijk is door het treffen van maatregelen (bijvoorbeeld het plaatsen van een beperkt aantal betonblokken) het gebruik van de aangelegde extra rijstroken daadwerkelijk te verhinderen.
Op grond van het bovenstaande kunnen de grieven van [geïntimeerden] geen doel treffen en dient hun vordering, voor zover deze strekt tot het stilleggen van de aanleg van de weg, te worden afgewezen.
9. Naar het oordeel van het hof kan het vonnis van de voorzieningenrechter, voor zover het betreft de aan de Gemeente opgelegde verplichting om een onderzoek op te dragen, evenmin stand houden. Uit het boven overwogene volgt dat, nu artikel 7 van Pro het Blk 2005 en de daarmee corresponderende bepalingen van het Blk op de onderhavige wegverbreding niet van toepassing zijn, uit die bepalingen ook geen onderzoeksplicht kan volgen. Los van die bepalingen dient naar het voorlopig oordeel van het hof in het onderhavige geval ook geen onderzoeksplicht te worden opgelegd, nu onvoldoende is onderbouwd dat sprake is van een direct dreigende overschrijding van de luchtkwaliteitseisen. Daarbij neemt het hof mede in aanmerking dat de Gemeente ingevolge artikel 26 van Pro het Blk 2005 eenmaal in de drie jaar en voor het eerst in 2006 de plaatsen dient te inventariseren waar de bevolking naar redelijke verwachting direct of indirect kan worden blootgesteld aan luchtverontreiniging waarbij de relevante luchtkwaliteitseisen worden overschreden.
10. [geïntimeerden] hebben in hoger beroep nog gevorderd dat het hof de Gemeente zal veroordelen om uiterlijk 31 januari 2006 het door de Kema opgestelde rapport in afschrift aan hen te doen toekomen. Ook deze vordering zal worden afgewezen. Zodra het rapport er is, kunnen [geïntimeerden] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur om een afschrift verzoeken. Tegen eventuele weigering daarvan staat een bestuursrechtelijke rechtsgang open. Voor tussenkomst van de burgerlijke (voorzieningen)rechter is dan geen plaats.
11. Het vonnis van de voorzieningenrechter dient derhalve te worden vernietigd en de vordering van [geïntimeerden] dient geheel te worden afgewezen. [geïntimeerden] dienen als de in het ongelijk te stellen partijen te worden veroordeeld in de kosten van het geding, zowel in eerste aanleg als in hoger beroep.
Beslissing
Het hof:
- vernietigt het vonnis van de voorzieningenrechter;
- wijst de vordering af;
- veroordeelt [geïntimeerden] in de kosten van het geding, in eerste aanleg aan de zijde van de Gemeente begroot op € 244,- aan verschotten en € 816,- aan salaris voor de procureur, en in hoger beroep tot op deze uitspraak op € 362,93 (exclusief BTW, voor zover verschuldigd) aan verschotten en € 3.129,- aan salaris voor de procureur;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. A. Dupain, A.V. van den Berg en M.J. Kuiper en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 9 februari 2006 in aanwezigheid van de griffier.