Conclusie
C06/207HR
mr. Keus
Zitting 19 januari 2007 (bij vervroeging)
Conclusie inzake:
[Eiser]
(hierna: [eiser])
eiser tot cassatie
tegen
de gemeente Berkel en Rodenrijs
(hierna: de Gemeente)
verweerster in cassatie
In deze zaak, waarin onteigening ten behoeve van de uitvoering van een bestemmingsplan wordt gevorderd, gaat het om de vraag of ten overstaan van de onteigeningsrechter een beroep kan worden gedaan op de omstandigheid dat naar de gevolgen van de uitvoering van het bestemmingsplan géén of onvoldoende onderzoek ingevolge art. 5 Besluit Pro luchtkwaliteit is verricht en of die omstandigheid aan de noodzaak van onteigening afdoet.
De Gemeente heeft toepassing van art. 17.2 van het Rolreglement van de civiele kamer (versnelde behandeling) verzocht.
1. Feiten(1) en procesverloop
1.1 Bij besluit van 30 september 2004 (nr. 395) heeft de raad van de Gemeente besloten tot onteigening van (onder andere) gedeelten van 0.10.72 respectievelijk 0.01.24 ha van de aan [eiser] in eigendom toebehorende percelen, kadastraal bekend gemeente Berkel en Rodenrijs, sectie [A] nummers [0001] en [0002], plaatselijk bekend [a-straat 1] te [woonplaats], welke percelen als huis, schuur, weiland en tuin, respectievelijk weiland zijn omschreven. De Gemeente heeft in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en de volkshuisvesting van de Gemeente (titel IV Onteigeningswet, hierna: Ow) ten behoeve van de uitvoering van het bestemmingsplan "Meerpolder" tot deze onteigening besloten.
1.2 Het raadsbesluit is goedgekeurd bij Koninklijk Besluit van 4 juli 2005 (nr. 05.002458), openbaar gemaakt in de Nederlandse Staatscourant van woensdag 3 augustus 2005, nr. 148.
1.3 Bij inleidende dagvaarding van 27 december 2005 heeft de Gemeente [eiser] gedagvaard voor de rechtbank Rotterdam en gevorderd dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, (a) vervroegd de onteigening van de hiervoor omschreven onroerende zaken uitspreekt, onder bepaling van het bedrag van het voorschot op 100% van de aangeboden schadeloosstelling, (b) het bedrag van de uiteindelijke schadeloosstelling op € 70.432,- vaststelt en (c) de nieuws- of advertentiebladen waarin het vonnis bij uittreksel door de griffier van de rechtbank zal worden geplaatst, aanwijst, dit alles met kostenveroordeling rechtens.
1.4 De Gemeente heeft aan haar vordering tot vervroegde uitspraak van de onteigening overeenkomstig het bepaalde in afdeling 2 van hoofdstuk IIIa Ow ten grondslag gelegd dat zij belang erbij heeft dat de betrokken perceelsgedeelten zo spoedig mogelijk tot haar vrije beschikking zullen zijn.
1.5 [Eiser] heeft verweer gevoerd. De rechtbank heeft dit verweer in rov. 2.6 van haar tussenvonnis van 15 maart 2006 als volgt omschreven:
"2.6 [Eiser] heeft daartoe, kort samengevat, het volgende aangevoerd.
a. [Eiser] betwist de onteigeningstitel. Het Koninklijk Besluit is onzorgvuldig tot stand gekomen, omdat bij de besluitvorming onvoldoende onderzoek is gedaan naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit en het geluid bij uitvoering van het werk waarvoor wordt onteigend. Ingevolge artikel 5 van Pro het Besluit Luchtkwaliteit 2001 dient een bestuursorgaan bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen hebben voor de luchtkwaliteit grenswaarden in acht te nemen. In deze zaak is dit niet, althans onvoldoende gebeurd.
b. Voorts meent [eiser] dat de noodzaak tot onteigening ontbreekt omdat de aangegeven bestemming "verkeersweg" niet gerealiseerd kan worden binnen de vigerende milieuregelgeving.
c. Tenslotte kan [eiser] zich niet vinden in het bij dagvaarding gedane aanbod tot schadeloosstelling van € 70.432,--."
1.6 De rechtbank heeft bij tussenvonnis van 15 maart 2006 overwogen dat ter zake van dit verweer een reactie van de Gemeente is aangewezen (rov. 2.7). Teneinde de Gemeente in de gelegenheid te stellen zich bij akte over het verweer van [eiser] uit te laten, heeft de rechtbank de zaak vervolgens naar de rol van 29 maart 2006 verwezen en elke nadere beslissing aangehouden.
1.7 Bij akte van 22 maart 2006 heeft de Gemeente zich over het verweer van [eiser] uitgelaten. Bij vonnis van 7 juni 2006 heeft de rechtbank (onder meer) de vervroegde onteigening uitgesproken, het voorschot op de schadeloosstelling op € 70.432,- bepaald en deskundigen ter begroting van de aan [eiser] toekomende schadeloosstelling benoemd.
1.8 [Eiser] heeft tijdig(2) beroep in cassatie van het vonnis van 7 juni 2006 ingesteld. De Gemeente heeft tot verwerping geconcludeerd. [Eiser] en de Gemeente hebben hun respectieve standpunten (naar aanleiding van het verzoek van de Gemeente om een versnelde behandeling van de zaak: op verkorte termijn) schriftelijk doen toelichten, waarna [eiser] nog heeft gerepliceerd.
2. Bespreking van het cassatiemiddel
2.1 Het cassatiemiddel komt op tegen de rov. 2.5 en 2.6, waarin de rechtbank als volgt heeft overwogen:
"2.5 De noodzaak tot onteigening ten behoeve van de uitvoering van het bestemmingsplan kan evenmin worden bestreden met de stelling dat ten onrechte geen, althans onvoldoende, onderzoek is gedaan ingevolge artikel 5 van Pro het Besluit luchtkwaliteit 2001 naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit en het geluid bij uitvoering van het bestemmingsplan. Immers, dit bezwaar richt zich tegen het bestemmingsplan en diende derhalve naar voren te worden gebracht in de daarvoor geldende, met voldoende waarborgen omgeven, bestuursrechtelijke procedure ingevolge de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
2.6 Ook de stelling van [eiser] dat de aangegeven bestemming "verkeersweg" niet gerealiseerd kan worden binnen de vigerende milieuregelgeving, kan niet leiden tot de conclusie dat de noodzaak tot onteigening ontbreekt. Immers het milieubelang wordt niet geraakt door de onteigening maar hoogstens door de uitvoering van het werk waarvoor onteigend wordt, te weten het bestemmingsplan. Bezwaren hiertegen dienen te worden ingebracht in de daarvoor geldende bestuursrechtelijke procedure, zoals hiervoor reeds is overwogen."
De vier onderdelen van het middel betreffen steeds het ontbreken van de door het Besluit luchtkwaliteit(3) voorgeschreven toets van de gevolgen voor de luchtkwaliteit die uitvoering van het bestemmingsplan ten behoeve waarvan onteigening van de litigieuze perceelsgedeelten wordt gevorderd, zal hebben. De onderdelen A1 en A2 betreffen de vraag of aan het ontbreken van die toets ontleende bezwaren slechts in de bestemmingsplanprocedure dan wel óók - voor het eerst - in de onteigeningsprocedure naar voren kunnen worden gebracht. De onderdelen B1 en B2 betreffen de vraag of het aanvoeren van zulke bezwaren in de onteigeningsprocedure kan leiden tot de conclusie dat een noodzaak tot onteigening ontbreekt.
Algemeen
2.2 Bij de beoordeling van de onderdelen stel ik voorop dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit kunnen hebben, op grond van het (inmiddels ingetrokken(4)) Besluit luchtkwaliteit bepaalde grenswaarden in acht dienden te nemen, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzette; zie van dat besluit de art. 5-7 (met betrekking tot zwaveldioxide), de art. 8-11 (met betrekking tot stikstofdioxide), art. 12 (met betrekking tot stikstofoxiden), de art. 13-14 (met betrekking tot zwevende deeltjes (PM10)), art. 15 (met betrekking tot lood), art. 16 (met betrekking tot koolmonoxide) en de art. 17-18 (met betrekking tot benzeen).
2.3 Het Besluit luchtkwaliteit berustte (onder meer) op de art. 5.1 en 5.2 Wet milieubeheer. Op grond van art. 5.1 Wet milieubeheer kunnen in het belang van de bescherming van het milieu, voor zover dit van meer dan provinciaal belang is, bij algemene maatregel van bestuur vanaf een daarbij te bepalen tijdstip eisen ten aanzien van de kwaliteit van onderdelen van het milieu worden gesteld. Art. 5.2 Wet milieubeheer voegt daaraan toe dat in een dergelijke algemene maatregel van bestuur tevens de bevoegdheden worden aangewezen bij de uitoefening waarvan de bij die maatregel gestelde grenswaarden in acht moeten worden genomen. Uit de parlementaire geschiedenis van de Wet milieubeheer blijkt dat de wetgever daarbij voor ogen stond dat niet elke bevoegdheid waarvan de uitoefening gevolgen voor de kwaliteit van het milieu zou hebben, voor aanwijzing in aanmerking zou komen. Zo wordt in de memorie van toelichting(5) opgemerkt:
"Wat de aan te wijzen bevoegdheden betreft geldt als algemeen uitgangspunt dat moet worden gezocht naar de meest doelmatige manier om de gewenste milieukwaliteit te bereiken. Daarbij valt uiteraard in de eerste plaats te denken aan bevoegdheden op basis van de (Wet milieubeheer) zelf of op basis van andere milieuwetten, maar ook bevoegdheden op basis van andere wetten zullen langs deze weg kunnen worden ingezet voor de effectuering van een milieukwaliteitseis. Niet elke bevoegdheid zal op deze manier kunnen worden aangewezen. Het zou immers ongewenst zijn als langs deze weg de mogelijkheid zou worden geopend om door middel van gedelegeerde regelgeving zonder meer reeds bestaande regelsystemen open te breken (...) Een strikt gebonden bevoegdheid - zoals bijvoorbeeld de bouwvergunning ingevolge de Woningwet of de aanlegvergunning ingevolge de Wet op de Ruimtelijke Ordening - komt derhalve niet in aanmerking voor een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid."
Het was onder meer op deze passage dat het hof 's-Gravenhage in een arrest van 9 februari 2006(6) het volgende oordeel baseerde:
"7. Uit het boven overwogene blijkt, dat de wetgever heeft beoogd dat bij de toepassing van art. 5.2 Wm specifiek bepaalde wettelijke bevoegdheden worden aangewezen. In het licht daarvan is het hof voorshands van oordeel dat de in art. 7 van Pro het Blk 2005 en de daarmee corresponderende bepalingen van het Blk bedoelde uitoefening door bestuursorganen van bevoegdheden en toepassing van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit (wat er ook zij van de duidelijkheid van deze omschrijving) niet zo ruim mag worden uitgelegd dat daaronder ook valt het gebruikmaken van de contractsvrijheid (bv bij aanbesteding) en het gebruikmaken van het eigendomsrecht (bv de verbreding van een weg in eigen beheer) door de Gemeente louter op grond van haar burgerrechtelijke rechtspersoonlijkheid. Aan die bedoeling van de wetgever kunnen de door geïntimeerden aangehaalde passages in de nota's van toelichting bij de besluiten niet afdoen. De grieven van de Gemeente slagen derhalve."
2.4 Ook de nota van toelichting bij het Besluit luchtkwaliteit wijst erop dat met de omschrijving in dat besluit een zekere beperking van de in aanmerking komende bevoegdheden was bedoeld; zo wordt in de nota van toelichting (in Stb. 2001, 269, op p. 23) opgemerkt:
"Tot dusverre kende de regelgeving ten aanzien van luchtkwaliteit (...) de verplichting voor bestuursorganen om de grenswaarden in acht te nemen bij "de uitoefening van hun bevoegdheden". Dit betekende dat alle bestuursorganen bij de uitoefening van alle in aanmerking komende bevoegdheden de besluiten luchtkwaliteit dienden toe te passen. Bij alle relevante bevoegdheden dienden overheden de grenswaarden expliciet in hun afwegingen te betrekken en daarvan rekenschap te geven. Omdat deze ruime aanduiding van situaties wanneer de grenswaarden een rol dienen te spelen in de praktijk aanleiding gaf tot discussie, is de omschrijving nu meer gespecificeerd. De formulering in het onderhavige besluit is nu dat bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van een bepaalde luchtverontreinigende stof (...) kunnen hebben, de betreffende grenswaarden in acht nemen. Daarmee wordt aangegeven dat het bij de toepassing van het onderhavige besluit om die bevoegdheden gaat, bij de uitoefening waarvan de luchtkwaliteit ten aanzien van de betreffende stof daadwerkelijk beïnvloed kan worden. Het gaat om taken of bevoegdheden waarmee invloed van enige betekenis uitgeoefend kan worden op de luchtkwaliteit. Door gebruikmaking van de betreffende bevoegdheden moet de overheid in staat zijn een wezenlijke bijdrage te leveren aan het bewerkstelligen van een luchtkwaliteit die overeenkomt met de kwaliteitseisen."
In het laatste gedeelte van de geciteerde passage is sprake van bevoegdheden bij de uitoefening waarvan de luchtkwaliteit daadwerkelijk kan worden beïnvloed, waarmee invloed van enige betekenis kan worden uitgeoefend en door gebruikmaking waarvan de overheid in staat moet zijn een wezenlijke bijdrage aan het bewerkstelligen van een luchtkwaliteit die overeenkomt met de kwaliteitseisen te leveren. Dat wijst veeleer op "sturende" bevoegdheden dan op bevoegdheden waarvan de uitoefening de luchtkwaliteit (min of meer toevallig) raakt. Daarop wijst óók de opsomming van de bevoegdheden die in de visie van de besluitgever in elk geval aan de in het Besluit luchtkwaliteit opgenomen omschrijving voldoen; de nota van toelichting noemt (op p. 23-25) een aantal specifieke normstellende, tot het vaststellen van plannen en beleid of het verlenen van vergunningen strekkende en planologische bevoegdheden (in de memorie van toelichting op het hierna nog te noemen wetsvoorstel 30 489(7) wordt in dit verband van "zowel (...) ruimtelijke, verkeers- en infrastructurele besluiten als (...) vergunningen voor industriële installaties" gesproken), maar niet de bevoegdheid tot vaststelling of goedkeuring van een onteigeningsbesluit. Weliswaar is de opsomming in de toelichting niet uitputtend, maar veel ruimte voor andere bevoegdheden laat zij in de visie van de besluitgever niet; in de toelichting wordt (op p. 25) (wederom in termen die vooral aan bevoegdheden van "sturende" aard lijken te refereren) over zulke andere bevoegdheden opgemerkt:
"Daarnaast kunnen er in specifieke omstandigheden ook andere bevoegdheden zijn door middel van de uitoefening waarvan een bijdrage aan een goede luchtkwaliteit geleverd kan worden. In een dergelijk geval eisen de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (het zorgvuldigheidsbeginsel) dat de kwaliteitseisen ook dan bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheden worden betrokken."(8)
2.5 In het inmiddels bij de Eerste Kamer aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) worden de bevoegdheden bij de uitoefening waarvan de met het oog op de luchtkwaliteit gestelde grenswaarden in acht moeten worden genomen, nog strikter aangeduid. In het voorgestelde art. 5.16, lid 2, Wet milieubeheer worden die bevoegdheden limitatief opgesomd. In de memorie van toelichting wordt daarover op p. 75 opgemerkt:
"In het tweede lid worden de artikelen genoemd waarvan de uitoefening van de daarin opgenomen bevoegdheid of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit. Het betreft een limitatieve opsomming. Reden daarvoor is gelegen in de rechtszekerheid en het belang van houvast bij de uitvoering en handhaving. Voor een toelichting op dit onderdeel wordt eveneens verwezen naar paragraaf 6.1 van het algemene deel van de toelichting."
In het algemene deel van de toelichting wordt (op p. 36) onder meer opgemerkt:
"In het tweede lid van artikel 5.16, is omwille van de duidelijkheid en rechtszekerheid een limitatieve opsomming opgenomen van bevoegdheden en wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit. Het merendeel van deze bevoegdheden werd eerder vermeld in artikel 7, tweede lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 en in de nota van toelichting bij het Besluit luchtkwaliteit. Het gaat hierbij zowel om ruimtelijke, verkeers- en infrastructurele besluiten als om vergunningen voor industriële installaties. Het betreft alle besluiten die direct gevolgen voor de luchtkwaliteit kunnen hebben en daardoor al dan niet "in betekenende mate" kunnen bijdragen aan een overschrijding van een grenswaarde."
2.6 Het vorenstaande leidt mij tot de conclusie dat de bevoegdheid tot het nemen c.q. het goedkeuren van een onteigeningsbesluit niet kan worden gerekend tot de aangewezen bevoegdheden bij de uitoefening waarvan de grenswaarden van het Besluit luchtkwaliteit in acht dienden te worden genomen. De bedoelde bevoegdheid komt in de opsomming in de nota van toelichting bij het Besluit luchtkwaliteit niet voor; evenmin kan zij worden gerekend tot de overige bevoegdheden van meer "sturende" aard door gebruikmaking waarvan het betrokken bestuursorgaan invloed van enige betekenis op de luchtkwaliteit kan uitoefenen en een wezenlijke bijdrage aan het bewerkstelligen van de door het besluit beoogde luchtkwaliteit kan leveren. Bij die stand van zaken kan aan de rechtsgeldigheid van een onteigeningsbesluit (of een besluit tot goedkeuring daarvan) niet afdoen dat het Besluit luchtkwaliteit daarbij niet is betrokken en biedt het geding ten overstaan van de onteigeningsrechter voor een debat over een mogelijke veronachtzaming van dat besluit geen plaats. Voor de hier verdedigde opvatting vind ik steun in de rechtspraak van de Hoge Raad, die de vraag naar de betekenis in het onteigeningsgeding van het ontbreken van een beoordeling van de milieu-effecten van het werk waarvoor wordt onteigend, in vergelijkbare zin heeft beantwoord. In zijn arrest van 22 november 2002, NJ 2003, 49 (NJO 2003, 1), overwoog de Hoge Raad:
"3.3. In onderdeel 1 van het middel van cassatie voeren Kraaijeveld c.s. aan dat de Rechtbank hun stelling dat het werk niet kan worden uitgevoerd en de onteigening niet mag worden uitgesproken voordat een beoordeling van de milieu-effecten overeenkomstig de eisen van de MER-richtlijn is uitgevoerd, had dienen te volgen. Het onderdeel faalt. De MER-richtlijn strekt niet tot bescherming van de private eigendom, maar tot bescherming van het milieu. Over de omstandigheid dat verzuimd is een milieu-effectbeoordeling te doen plaatsvinden kan geklaagd worden in procedures voor de bestuursrechter aangaande de besluiten van bestuursorganen ter zake van activiteiten die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Tot de hier bedoelde besluiten kan een besluit ter zake van een plan voor de uitvoering van een werk waarvoor desnodig zal worden onteigend behoren, maar niet het besluit om tot onteigening over te gaan(9). De onteigeningsrechter moet dan ook voorbijgaan aan een tegen een vordering tot onteigening gevoerd verweer op basis van de stelling dat het werk waarvoor onteigend wordt, pas kan worden uitgevoerd nadat een milieu-effectbeoordeling heeft plaatsgevonden. De Rechtbank heeft de stelling van Kraaijeveld c.s. derhalve terecht verworpen en de gronden waarop zij dat deed behoeven in cassatie niet te worden onderzocht."
De Hoge Raad heeft zijn oordeel dat een debat over het ontbreken van een beoordeling van de milieu-effecten niet ten overstaan van de onteigeningsrechter moet worden gevoerd, mede doen steunen op de afwezigheid van een op bescherming van de private eigendom gerichte strekking van de ingeroepen norm. Dat argument is herhaald in HR 30 juni 2006, RvdW 2006, 672, in verband met een beroep op mogelijk ontoelaatbare staatssteun in het kader van de uitvoering van het stadsvernieuwingsplan ten behoeve waarvan de onteigening plaatsheeft:
"3.2.5 De regeling inzake staatssteun in art. 87 e.v. EG-Verdrag strekt evenwel niet tot bescherming van de private eigendom, maar tot bevordering van een eerlijke mededinging op de gemeenschappelijke markt. De omstandigheid dat in het kader van de uitvoering van het stadsvernieuwingsplan ten behoeve waarvan de onteigening plaatsheeft mogelijk sprake is van ongeoorloofde staatssteun, is in het onteigeningsgeding derhalve op zichzelf niet van belang en kan niet afdoen aan de rechtsgeldigheid van het onteigeningsbesluit. De onteigeningsrechter moet dan ook voorbijgaan aan een tegen een vordering tot onteigening gevoerd verweer op basis van de stelling dat bij de uitvoering van het werk waarvoor onteigend wordt, mogelijk sprake zal zijn van ongeoorloofde staatssteun."
Hetgeen de Hoge Raad in beide geciteerde arresten over de afwezigheid van een op bescherming van de private eigendom gerichte strekking van de ingeroepen norm heeft overwogen, doet mijns inziens ook opgeld voor het Besluit luchtkwaliteit en de daaraan ten grondslag liggende (communautaire(10) en nationale) regelgeving, die niet tot bescherming van de private eigendom, maar van de luchtkwaliteit strekken(11). Voorts wijs ik erop dat ook in beide arresten sprake was van omstandigheden (het ontbreken van een milieu-effectrapportage, strijd met de communautaire staatssteunregels) die aan uitvoering van het werk waarvoor werd onteigend in de weg konden staan en in die zin met de noodzaak van onteigening in verband konden worden gebracht; niettemin besliste de Hoge Raad in beide zaken dat de onteigeningsrechter aan het daarop gebaseerde verweer tegen de vordering tot onteigening moest voorbijgaan.
2.7 Onderdeel A1 bestrijdt het oordeel van de rechtbank in rov. 2.5 dat de stelling van [eiser] ten aanzien van het ontbreken van de door het Besluit luchtkwaliteit voorgeschreven toets in de bestemmingsplanprocedure naar voren had kunnen (en moeten) worden gebracht en niet (voor het eerst) in de onteigeningsprocedure. Volgens het onderdeel is dat oordeel onjuist en kon die stelling (voor het eerst) in de onteigeningsprocedure worden aangevoerd, nu daarmee de rechtmatigheid van de onteigeningstitel wordt betwist.
2.8 De rechtbank heeft in rov. 2.5 van het bestreden vonnis geoordeeld dat het bezwaar van het ontbreken van een (voldoende) onderzoek ingevolge art. 5 Besluit Pro luchtkwaliteit (niet tegen het onteigeningsbesluit en de goedkeuring daarvan, maar) tegen het bestemmingsplan is gericht en in de daarvoor geldende, met voldoende waarborgen omgeven, bestuursrechtelijke procedure ingevolge de Wet op de Ruimtelijke Ordening naar voren diende te worden gebracht. Ik begrijp het bestreden oordeel aldus dat een debat over de naleving van het Besluit luchtkwaliteit überhaupt niet in het geding ten overstaan van de onteigeningsrechter kan worden gevoerd en dat de onteigeningsrechter al om die reden aan een daarop gebaseerd verweer tegen de vordering tot onteigening moet voorbijgaan. Dat oordeel is naar mijn mening juist; zoals hiervoor al aan de orde kwam, kan een mogelijke veronachtzaming van het Besluit luchtkwaliteit niet aan de rechtsgeldigheid van (de goedkeuring van) het onteigeningsbesluit (en daarmee aan de rechtmatigheid van de onteigeningstitel) afdoen. Overigens geldt meer in het algemeen dat de onteigeningsrechter bij de toetsing van de onteigeningstitel van de gegeven besluitvorming van planologische aard dient uit te gaan en dat hij bezwaren die in wezen tegen die besluitvorming zijn gericht, niet kan toetsen(12).
2.9 Onderdeel A2, dat eveneens tegen rov. 2.5 is gericht, voert aan dat, ook indien het met onderdeel A1 bestreden oordeel in algemene zin juist zou zijn, dit oordeel in het onderhavige geval toch onjuist, althans onbegrijpelijk is, nu het Besluit luchtkwaliteit pas op 19 juli 2001 in werking is getreden, terwijl het bestemmingsplan Meerpolder al op 22 februari 2001 is vastgesteld. Ten tijde van de totstandkoming van (of tijdens de beroepstermijn tegen) het bestemmingsplan kón dus geen beroep worden gedaan op het Besluit luchtkwaliteit (laat staan het Besluit luchtkwaliteit 2005), zodat het oordeel van de rechtbank dat de bestemmingsplanprocedure (de exclusieve) weg was waarlangs [eiser] zich op het Besluit luchtkwaliteit (of het Besluit luchtkwaliteit 2005) kon beroepen, in het onderhavige geval onjuist, althans zonder nadere toelichting - die ontbreekt - niet goed te begrijpen is.
2.10 Het onderdeel steunt op de premisse dat [eiser] het Besluit luchtkwaliteit niet in de naar aanleiding van de planologische besluitvorming openstaande procedure ten overstaan van de bestuursrechter heeft kunnen betrekken. Die premisse is onjuist, zodat het onderdeel al om die reden faalt. In de eerste plaats was [eiser] niet van de gelding van het Besluit luchtkwaliteit afhankelijk om (eventueel mede op Richtlijn 1999/30/EG(13) gebaseerde en op de uitvoering daarvan, uiterlijk op 19 juli 2001, vooruitlopende) bezwaren, gericht tegen de gevolgen van uitvoering van het bestemmingsplan voor de luchtkwaliteit, te formuleren. Daarbij geldt bovendien dat het Besluit luchtkwaliteit (onder meer met betrekking tot zwaveldioxide, waarvoor het door de rechtbank genoemde art. 5 Besluit Pro luchtkwaliteit grenswaarden stelt(14)) daarbij ingetrokken voorlopers had in de vorm van de oorspronkelijke besluiten luchtkwaliteit, die evenals het Besluit luchtkwaliteit dat op 19 juli 2001 in werking trad, mede tot uitvoering van communautaire richtlijnen strekten(15). In de tweede plaats verwijst het onderdeel slechts naar de datum van vaststelling van het betrokken bestemmingsplan, terwijl de bestemmingsplanprocedure ook andere aangrijpingspunten voor het aanwenden van bestuursrechtelijke rechtsmiddelen bood: zo wordt op p. 2, onder 1, tweede alinea, van de inleidende dagvaarding van de Gemeente (waarnaar ook in de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans wordt verwezen(16)) vermeld dat het bestemmingsplan op 22 februari 2001 werd vastgesteld, maar eerst op 9 oktober 2001 (en dus onder vigeur van het Besluit luchtkwaliteit) door gedeputeerde staten is goedgekeurd en (nog weer later, en dus eveneens onder vigeur van het Besluit luchtkwaliteit) bij op 23 juli 2002 vastgesteld uitwerkingsplan is uitgewerkt, welk bestemmingsplan ten aanzien van het litigieuze perceel bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 11 december 2002 onherroepelijk is geworden.
Overigens kan de klacht ook daarom niet tot cassatie leiden, omdat de rechtbank haar oordeel niet hierop heeft gebaseerd dat [eiser] in de bestemmingsplanprocedure daadwerkelijk kansen zou hebben laten liggen, maar dat het door hem naar voren gebrachte bezwaar van een onvoldoende onderzoek van de gevolgen van uitvoering van het bestemmingsplan voor de luchtkwaliteit naar zijn aard nu eenmaal niet in de onteigeningsprocedure (maar in de bestemmingsplanprocedure) thuishoort.
2.11 De onderdelen B.1 en B.2 komen op tegen het oordeel van de rechtbank in rov. 2.6. Onderdeel B.1 neemt tot uitgangspunt dat de rechtbank in rov. 2.6 heeft terugverwezen naar het reeds in rov. 2.5 uitgesproken oordeel dat de stelling van [eiser] ten aanzien van het ontbreken van de door het Besluit luchtkwaliteit (of het Besluit luchtkwaliteit 2005) voorgeschreven toets slechts in de bestemmingsplanprocedure naar voren had kunnen worden gebracht en dus niet (voor het eerst) in de onteigeningsprocedure. Volgens het onderdeel gelden in dat geval dezelfde klachten als die welke met de onderdelen A.1 en A.2 tegen rov. 2.5 zijn aangevoerd.
Nu de onderdelen A.1 en A.2 falen, moet onderdeel B.1 in dat lot delen.
2.12 Onderdeel B.2 betoogt dat voor zover de rechtbank daarnaast in rov. 2.6 impliciet heeft geoordeeld dat de door art. 5 Besluit Pro luchtkwaliteit (of Besluit luchtkwaliteit 2005) vereiste toets (nog) niet aan de orde is in het kader van (het inzetten van) de onteigeningsprocedure, maar (pas) bij de uitvoering van het werk waarvoor wordt onteigend, dat oordeel onjuist is. Daartoe voert het onderdeel aan dat de feitelijke aanleg van de weg weliswaar de meest directe invloed zal hebben op de luchtkwaliteit, maar dat de toets van de luchtkwaliteit - mede vanuit de gedachte dat een onteigeningsmiddel niet lichtvaardig mag worden ingezet - zal moeten aansluiten bij de voorafgaande uitoefening van de publiekrechtelijke onteigeningsbevoegdheid (hetzij het raadsbesluit, hetzij het goedkeuringsbesluit van de Kroon).
2.13 Zoals in het voorgaande reeds ligt besloten, is de door het onderdeel verdedigde opvatting dat de toets van de luchtkwaliteit bij het onteigeningsbesluit en de goedkeuring daarvan aan de orde zou moeten komen, rechtens onjuist. De bevoegdheid tot het vaststellen c.q. het goedkeuren van een onteigeningsbesluit behoort niet tot de bevoegdheden bij de uitoefening waarvan krachtens het Besluit luchtkwaliteit de bij dat besluit vastgestelde grenswaarden in acht dienden te worden genomen. Overigens brengt dit laatste, anders dan het onderdeel suggereert, niet met zich dat de bedoelde toets eerst bij de uitvoering van het werk waarvoor wordt onteigend, aan de orde zou kunnen komen. De bestemmingsplanprocedure biedt ruimte voor het naar voren brengen van bezwaren zoals door het middel bedoeld, ook vóórdat tot onteigening wordt besloten en het onteigeningsbesluit wordt goedgekeurd.
3. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Zie de rov. 2.1-2.4 van het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 15 maart 2006.
2 Blijkens akte van 20 juni 2006 is op die datum (derhalve binnen de voorgeschreven termijn van twee weken na de dag van de uitspraak), overeenkomstig art. 52 Ow Pro namens [eiser] ter griffie verklaard dat beroep in cassatie tegen het vonnis van 7 juni 2006 wordt ingesteld. Vervolgens is binnen de in art. 53 Ow Pro voorgeschreven termijn van zes weken, te weten op 4 juli 2006, een cassatiedagvaarding uitgebracht.
3 Door de Gemeente, kennelijk ter onderscheiding van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005), als het Besluit luchtkwaliteit 2001 (Blk 2001) aangeduid. Ik duid beide besluiten echter aan met hun officiële citeertitel.
4 Zie art. 30 van Pro het Besluit luchtkwaliteit 2005, Stb. 2005, 316, dat op 5 augustus 2005 in werking is getreden (zie Stb. 2005, 398).
5 Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 21 163, nr. 3, p. 81/82, zoals geciteerd in rov. 6 van het hierna te noemen arrest van het hof 's-Gravenhage van 9 februari 2006. Dit citaat verschilt in zoverre van de oorspronkelijke tekst dat (in de eerste regel) de komma tussen "betreft" en "geldt" is weggevallen, dat (in de derde regel) de woorden "uit de aard der zaak" door het woord "uiteraard" zijn vervangen, dat (eveneens in de derde regel) de aanduiding "(Wet milieubeheer)" de oorspronkelijke aanduiding "Wet algemene bepalingen milieuhygiëne" vervangt en dat aan het slot van het citaat de woorden "van dit artikel" zijn weggevallen.
6 LJN: AV1425, BR 2006, 455, m.nt. G.C.W. van der Feltz en W.W. Geursen. Het arrest is voorts besproken door H.C. Borgers in Milieu & Recht 2006, p. 319-322 en door E.D.M. Knegt in TMA 2006, p. 100-103.
7 Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 30 489, nr. 3, p. 36. Het tijdschrift Milieu & Recht heeft aan dit wetsvoorstel een themanummer gewijd; zie aflevering 5 van 2006.
8 Ik veronderstel dat met deze passage inderdaad wordt gedoeld op andere in het Besluit luchtkwaliteit aangewezen bevoegdheden dan die welke in de nota van toelichting zijn opgesomd. Daarbij is echter wel merkwaardig dat in de geciteerde passage het standpunt lijkt te worden ingenomen dat in de bedoelde gevallen de binding van het betrokken bestuursorgaan aan de grenswaarden van het besluit uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur voortvloeit, terwijl, als sprake is van een aangewezen bevoegdheid, die binding rechtstreeks op het besluit berust.
9 Vgl. in dit verband ook HR 20 september 2002, LJN: AE7912, NJ 2002, 564, en HR 20 september 2002, LJN: AE7913. In (de gelijkluidende) rov. 3.3 wordt in beide arresten onder meer overwogen: "De Richtlijn (Richtlijn 85/337/EEG betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten; LK) strekt niet tot bescherming van de private eigendom, maar tot bescherming van het milieu. Het milieubelang wordt niet geraakt door een onteigening, maar hoogstens door de uitvoering van het werk waartoe onteigend wordt."
10 Richtlijn 96/62/EG van de Raad van 27 september 1996 inzake de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit (Pb EG 1996, L 296/55), Richtlijn 99/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht (Pb 1999, L 163/41) en Richtlijn 2000/69/EG van de Raad van 16 november 2000 betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht (Pb EG 2000, L 313/12).
11 Er is veel over deze regelingen gepubliceerd, vooral vanwege de stringente handhaving van het Besluit luchtkwaliteit door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Een willekeurige greep uit die publicaties: C.A.M. van den Brand, H.A.J. Gierveld en H.H.L. Krans, Jurisprudentie Besluit luchtkwaliteit 2005, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2006, p. 62-72; Ch.W. Backes, Het dossier luchtkwaliteit: anders verder!, BR 2006, p. 88-102; E.C.M. Schippers, Luchtkwaliteit anno 2006, BR 2006, p. 103-114; E.C.M. Schippers en H.J.M. Besselink, Luchtkwaliteit, Nieuwe ronde, nieuwe kansen, Gst. 2005, nr. 7233, p. 385-395; E.T. Schutte-Postma, De Nederlandse worsteling met de Europese richtlijnen voor luchtkwaliteit, NTER 2005, p. 134-139; H.A.J. Gierveld en H.H.L. Krans, Jurisprudentie Besluit luchtkwaliteit, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2005, p. 54-62; H.C. Borgers, Het Besluit luchtkwaliteit; de recente jurisprudentie in vogelvlucht, Milieu & Recht 2005, p. 342-350; E.D.M. Knegt, Luchtkwaliteit: regelgeving en rechtspraak, TMA 2005, p. 43-49; P.J. Mak, Luchtkwaliteitseisen: niet nieuw, wel hot, Milieu & Recht 2004, p. 322-328.
12 Zie J.E.F.M. den Drijver-van Rijckevorsel en A.W. van Engen, Onteigening (2003), p. 48 en HR 16 februari 2000, NJ 2000, 419 (NJO 2000, 5), m.nt. PCEvW, aldaar aangehaald.
13 Richtlijn 1999/30/EG van de Raad van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxiden, zwevende deeltjes en lood in de lucht, Pb EG 1999, L163/41.
14 Zie het Besluit luchtkwaliteit zwaveldioxide en zwevende deeltjes (zwarte rook), Stb. 1997, 457.
15 Zie over de verhouding met die eerdere besluiten luchtkwaliteit de nota van toelichting bij het Besluit luchtkwaliteit, Stb. 2001, 269, in het bijzonder p. 15.
16 Onder 8 wordt in die schriftelijke toelichting kennelijk abusievelijk naar het gestelde sub 2, p. 2, van de inleidende dagvaarding van de Gemeente verwezen.