Uitspraak
Uitspraak: 15 februari 2007
Rolnr.: 06/614 KG
Rolnr. rb.: KG 06-171
HET GERECHTSHOF TE ’s-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van:
de rechtspersoonlijkheid bezittende vereniging NEDERLANDSE VERENIGING TOT BESCHERMING VAN DIEREN,
gevestigd te ’s-Gravenhage,
hierna: de Dierenbescherming,
appellante,
procureur: mr. K.T.B. Salomons,
tegen
1. DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit),
zetelende te ’s-Gravenhage,
hierna: de Staat,
2. de publiekrechtelijke rechtspersoon STAATSBOSBEHEER,
gevestigd te Driebergen,
hierna: Staatsbosbeheer,
geïntimeerden,
procureur: mr. J.W.H. van Wijk.
Het geding
Bij exploot van 7 april 2006 heeft de Dierenbescherming hoger beroep ingesteld tegen het vonnis van de voorzieningenrechter van 13 maart 2006, in kort geding tussen partijen gewezen. Bij memorie van grieven (met producties) heeft de Dierenbescherming haar eis gewijzigd en tegen dat vonnis vier grieven aangevoerd, die door de Staat en Staatsbosbeheer bij memorie van antwoord (met producties) zijn bestreden. De dierenbescherming heeft vervolgens nog een akte uitlating producties genomen. Tenslotte hebben partijen stukken gefourneerd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1.1 Aangezien geen grieven zijn gericht tegen de feiten die de voorzieningenrechter onder de rubriek 1. De feiten heeft samengevat, zal ook het hof van deze feiten uitgaan.
1.2 Het gaat in deze zaak om het volgende. In de Oostvaardersplassen (een natuurgebied met een oppervlakte van ca. 5600 ha), zijn heckrunderen, konikpaarden (hierna tezamen: de grote grazers) en edelherten uitgezet. Het gebied is omgeven door een hek (raster), zodanig dat de grote grazers en de edelherten het terrein niet kunnen verlaten. De Oostvaardersplassen is eigendom van Staatsbosbeheer en wordt door deze beheerd in overeenstemming met door de Staat geformuleerd beleid.
1.3 De Staatssecretaris van het ministerie van LNV heeft in 2000 de Leidraad Grote Grazers (hierna: de Leidraad) opgesteld en gepubliceerd. Hierin is het beleid geformuleerd dat terreinbeheerders moeten volgen bij de omgang met runderen, paarden en schapen in de verschillende natuurterreinen. Uit de Leidraad blijkt dat de Oostvaardersplassen tot een type natuurgebied hoort (de ‘grote eenheden natuurgebied’) waarin het handelen van de mens een ondergeschikte rol speelt, waar natuurlijke processen een belangrijke rol spelen en waarin de populatieontwikkeling van de grote grazers een onlosmakelijk onderdeel van het ecosysteem vormt. In andere natuurgebieden worden de grote grazers meer gezien als onderdeel van het onderhoud aan het terrein dat anders door de mens zou worden verricht.
1.4 In de Leidraad is ten aanzien van de grote grazers in de ‘grote eenheden natuurgebied’ voor zover hier van belang het volgende beleid geformuleerd:
(i) bij dreigende overschrijding van de draagkracht vindt preventief aantalsregulatie plaats;
(ii) de beheerder dient in te grijpen (in de praktijk: het dier zo pijnloos mogelijk doden) als hij geconfronteerd wordt met een gewond of ziek dier dat uitzichtloos of ernstig lijdt, of dat zich anderszins in een uitzichtloze situatie bevindt en ernstig lijden moet worden gevreesd;
(iii) grote grazers worden in beginsel niet bijgevoerd, behalve (a) als essentiële voedingsstoffen (zoals mineralen) ontbreken of onbereikbaar zijn of (b) als er vanwege onvoorziene omstandigheden grote sterfte dreigt (crash).
1.5 Het begrip ‘crash’ is in het door Staatsbosbeheer opgestelde Calamiteitenplan voor de Oostvaardersplassen omschreven als (samengevat): indien 60% van de populatieomvang/soort uitvalt binnen drie maanden of indien de populatie zakt onder 100 dieren per soort.
1.6 Het afschieten van dieren in de Oostvaardersplassen die uitzichtloos of ernstig lijden vindt plaats volgens het zogenaamde ‘predatormodel’. Het predatormodel hield oorspronkelijk in dat een dier in de stervensfase wordt gedood door afschot. Vanaf 2004 wordt het verbeterde predatormodel toegepast, dat inhoudt dat een dier wordt afgeschoten op het moment dat het verzwakt is en zich gaat afscheiden van de kudde. Sinds de tweede helft van 2005 is dit model nog weer aangescherpt, doordat nu ook dieren kunnen worden afgeschoten (met gebruik van een geluidsdemper) die uitzichtloos lijden maar in de kudde blijven.
1.7 In maart 2005 is een periode van vorst en sneeuwval opgetreden, als gevolg waarvan de grote grazers ernstige honger leden en een sterfte optrad van 15 à 20 dieren per dag. Naar aanleiding van deze sterfte heeft de minister van LNV in de Tweede Kamer toegezegd een evaluatie van de situatie in de Oostvaardersplassen op te zullen stellen. Daartoe heeft de minister advies gevraagd aan de Raad voor Dieraangelegenheden (RDA) en de Raad voor het Landelijk Gebied (RLG). De adviezen van de RDA en de RLG waren verdeeld. Het advies van de RLG komt erop neer dat het predatormodel moet worden aangescherpt, dat de dieren niet moeten worden bijgevoerd en dat moet worden geaccepteerd dat ecologisch beheer leidt tot periodes van, wat de RLG noemt, verminderd welzijn. De RDA stelt zich in zijn advies op het standpunt dat de draagkracht van het terrein is overschreden. Hij adviseert gedurende het jaar dieren in kleine aantallen af te schieten en om onderzoek naar de toepassing van anticonceptie te doen.
1.8 In september 2005 heeft de minister de Tweede Kamer toegezegd advies te zullen vragen aan een internationale groep van deskundigen over het beheer van de Oostvaardersplassen. De International Committee on the Management of large herbivores in the Oostvaardersplassen (ICMO) heeft in juni 2006 advies uitgebracht. Het advies van de ICMO houdt voor zover thans van belang in dat het bijvoeren van grote grazers en edelherten niet wordt aanbevolen. De reden voor dit advies is dat volgens ICMO bijvoeren alleen zin heeft indien het als voorzorgsmaatregel gebeurt (en niet eerst als de dieren in slechte conditie verkeren), en dat het bijvoeren uit voorzorg er toe zou leiden dat de populaties – in strijd met de natuurbeschermingsdoeleinden – blijven groeien.
1.9 De Dierenbescherming stelt zich op het standpunt dat vaker moet worden bijgevoerd dan het boven weergegeven beleid meebrengt en vordert in dit kort geding dat de Staat en Staatsbosbeheer worden veroordeeld om onder bepaalde, in het petitum omschreven (weers)omstandigheden, tot bijvoering over te gaan dan wel, bij totale bevriezing, water voor de dieren bereikbaar maken. Een onafhankelijke deskundige zou een en ander moeten controleren en bindende aanwijzingen moeten kunnen geven. De Dierenbescherming baseerde haar vordering in eerste instantie op schending van art. 36 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (GWWD) en art. 2 Flora- en Faunawet (FF). Partijen verschillen van mening over de vraag of de Dierenbescherming zich daarnaast baseerde op art. 37 GWWD, in ieder geval doet zij dat thans wel in hoger beroep. In appel stelt de Dierenbescherming zich bovendien op het standpunt dat Staatsbosbeheer voor het onderhavige ecologische experiment in de Oostvaardersplassen een vergunning op grond van de Wet op de dierproeven had moeten aanvragen.
1.10 De voorzieningenrechter heeft de vorderingen afgewezen. Hij overwoog dat de stelling dat grote aantallen dieren dreigen te verhongeren, niet aannemelijk is, nu de Staat en Staatsbosbeheer onweersproken hebben gesteld dat 65% van de gestorven dieren is afgeschoten en dat onder de 35% dieren die niet zijn afgeschoten zich ook dieren bevinden die ook zonder extreme omstandigheden door ouderdom of zwakte zouden zijn gestorven. Dat het in de Oostvaardersplassen gevoerde beleid in strijd zou zijn met de wettelijke zorgplicht is volgens de voorzieningenrechter niet gebleken. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat de Oostvaardersplassen op ecologische wijze worden beheerd. Bovendien heeft bijvoeren volgens de voorzieningenrechter ook belangrijke nadelen die een aantasting van het welzijn van de dieren vormen.
2.1 In grief 1 komt de Dierenbescherming op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter, dat in dit geding niet aan de orde is of de grote grazers in de Oostvaardersplassen “gehouden dieren” zijn in de zin van de GWWD, aangezien de Dierenbescherming uitdrukkelijk heeft gesteld dit in het midden te willen laten. De Dierenbescherming voert aan dat zij zich, althans waar het de runderen en paarden betreft, wel degelijk op art. 37 heeft beroepen.
2.2 Of de Dierenbescherming zich ook reeds in eerste aanleg op art. 37 GWWD heeft beroepen kan in het midden blijven, aangezien in ieder geval duidelijk is dat de Dierenbescherming zich in appel op deze bepaling wenst te beroepen en het hof dus zelfstandig zal toetsen of de vordering van de Dierenbescherming op grond van art. 37 GWWD toewijsbaar is. Art. 37 GWWD bepaalt dat het de houder van een dier verboden is aan een dier de nodige verzorging te onthouden. Houder is in art. 1 lid 1 GWWD gedefinieerd als “eigenaar, houder of hoeder”. Een en ander brengt mee dat het bij de beantwoording van de vraag, of art. 37 GWWD van toepassing is op de grote grazers, er op aan komt of de Staat dan wel Staatsbosbeheer eigenaar, houder of hoeder van deze dieren is. De dierenbescherming stelt zich op het standpunt dat Staatsbosbeheer eigenaar is van de grote grazers, althans dat Staatsbosbeheer deze houdt. Dat de grote grazers door Staatsbosbeheer worden gehoed voert de Dierenbescherming (terecht) niet aan.
2.3 Het hof is van oordeel dat in dit kort geding onvoldoende naar voren is gebracht om aan te kunnen nemen dat de grote grazers in de Oostvaardersplassen eigendom zijn van Staatsbosbeheer. Dat, zoals geïntimeerden betogen, de Staat (als rechtsvoorganger van Staatsbosbeheer), toen hij de dieren uitzette, de eigendom daarvan heeft verloren op grond van art. 600 (oud) BW resp. art. 5:18 BW, en dat de dieren vervolgens zijn verwilderd zodat de eigendom daarvan (ook) verloren is gegaan op de voet van art. 5:19 BW, acht het hof voorshands voldoende aannemelijk. De opzet van het beheer van de Oostvaardersplassen is immers dat de natuurlijke processen daarin zoveel mogelijk zonder inmenging van de mens verlopen en dat de daarin voorkomende grote grazers deel uitmaken van dat ecosysteem.
2.4 Het hof acht voorshands niet aannemelijk dat de grote grazers anderszins ‘gehouden dieren’ zijn in de zin van de GWWD. Uit de wetsgeschiedenis van de GWWD blijkt dat voor de vaststelling of een dier wordt gehouden als indicatie kan dienen of iemand beschikkingsmacht heeft over het desbetreffende dier. Het hof vat dit aldus op dat het, in overeenstemming met het civielrechtelijke begrip ‘houden’, er op aankomt of iemand de feitelijke macht over dat dier uitoefent, zulks te beoordelen naar de omstandigheden van het geval. Naar het oordeel van het hof is van een dergelijke macht in dit geval niet gebleken. Het gebied de Oostvaardersplassen is een natuurgebied van minstens 5600 ha groot (volgens geïntimeerden 6000 ha), waarin het volgens internationale deskundigen (zie ICMO-rapport blz. 15) mogelijk is een ecosysteem, inclusief grote grazers, te hebben dat zichzelf in stand houdt en dat aanvaardbaar is vanuit een oogpunt van dierenwelzijn. Dit gebied wordt reeds gedurende een reeks van jaren, volgens gevestigd en gepubliceerd beleid, beheerd als een natuurgebied waarin het menselijk ingrijpen beperkt is. De dieren houden zichzelf in stand. De omstandigheid dat de dieren zich bevinden op een terrein dat eigendom is van Staatsbosbeheer en dat zij niet kunnen verlaten, legt in verband met de grote omvang van het terrein en het daarover gevoerde beheer onvoldoende gewicht in de schaal.
2.5 Ook het feit dat de grote grazers in de Oostvaardersplassen worden afgeschoten in de gevallen die zijn omschreven in r.o. 1.4 onder (i) en (ii) hiervoor, brengt niet mee dat de grote grazers als gehouden dieren moeten worden beschouwd. Ook in andere natuurgebieden wordt op wilde dieren gejaagd, zonder dat dit tot de gevolgtrekking leidt dat die wilde dieren ‘gehouden’ worden. De Dierenbescherming heeft niets gesteld waaruit kan worden afgeleid dat het afschot van grote grazers in de Oostvaardersplassen zodanig verschilt van de jacht op in het wild levende dieren in andere natuurgebieden, dat in de Oostvaardersplassen wel sprake is van gehouden dieren.
2.6 De gevolgtrekking uit het voorgaande is dat grief 1 faalt.
3.1 Voor zover grief 2 voortbouwt op grief 1 treft deze hetzelfde lot. Voor het overige begrijpt het hof het betoog van de Dierenbescherming aldus dat verdedigd wordt dat Staatsbosbeheer, door de grote grazers – en mogelijk ook de edelherten – in de Oostvaardersplassen niet bij te voeren in de door de Dierenbescherming gewenste omstandigheden, in strijd handelt met art. 36 leden 1 en 3 GWWD alsmede met art 2 FF. De grief is ook in zoverre ongegrond.
3.2 Art. 36 lid 1 GWWD bepaalt dat het verboden is om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van een dier te benadelen. Naar het voorlopig oordeel van het hof is van overtreding van dit voorschrift in dit geval geen sprake. Het gaat immers om dieren die vrij leven in een natuurlijke omgeving, waarin nu eenmaal sterfte als gevolg van voedselgebrek voorkomt. Daarbij komt dat uit het rapport van ICMO blijkt dat in de Oostvaardersplassen op zichzelf voldoende mogelijkheden zijn voor de grote grazers en de edelherten om als populatie in stand te blijven binnen vanuit een oogpunt van dierenwelzijn aanvaardbare grenzen. Het enkele feit dat de dieren niet worden bijgevoerd indien zij als gevolg van meteorologische of andere natuurlijke omstandigheden niet aan voldoende voedsel kunnen komen, betekent niet dat het Staatsbosbeheer (of de Staat) is die bij het dier pijn of letsel veroorzaakt of de gezondheid of het welzijn van het dier benadeelt. Daarbij komt dat het onthouden van bijvoeding een redelijk doel heeft, aangezien voldoende aannemelijk is dat aan het geven van bijvoeding belangrijke nadelen kleven. ICMO wijst er op dat het bijvoeren enkel in extreme omstandigheden zinloos is en dat het bijvoeren als voorzorgsmaatregel, de enige vorm van bijvoeding die werkelijk effectief is, op gespannen voet staat met de nagestreefde natuurbeschermingsdoeleinden (ICMO-rapport blz. 12). Daarom kan ook niet worden gezegd dat het niet geven van bijvoeding (behalve in de hierboven omschreven gevallen) datgene wat ter bereiking van dat doel toelaatbaar is, overschrijdt.
3.3 Art. 36 lid 3 GWWD houdt in dat een ieder verplicht is hulpbehoevende dieren de nodige zorg te verlenen. De Dierenbescherming voert aan dat dit betekent dat Staatsbosbeheer de grote grazers en de edelherten moet bijvoeren indien deze honger lijden. Het hof volgt de Dierenbescherming niet in dit betoog. Wat onder de nodige zorg moet worden verstaan moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Uit de wetsgeschiedenis valt af te leiden dat beoogd wordt te voorkomen dat iemand die geconfronteerd wordt met een ziek of gewond dier, het dier aan zijn lot overlaat. Gelet op deze context kan aan de verplichting om de ‘nodige zorg’ te verlenen onder omstandigheden worden voldaan door het hulpbehoevende dier zo pijnloos mogelijk te (laten) doden. Gelet op het in de Oostvaardersplassen nagestreefde ecologisch beheer enerzijds en de aan bijvoering verbonden nadelen anderzijds kan Staatsbosbeheer er zonder in strijd te komen met art. 36 lid 3 voor kiezen om de dieren af te maken indien de hiervoor in r.o. 1.4 onder (i) en (ii) weergegeven voorwaarden zijn vervuld en deze alleen bij te voeren indien voldaan is aan voorwaarde (iii).
3.4 Dat de Staat dan wel Staatsbosbeheer in strijd zouden handelen met art. 2 FF, dat bepaalt dat een ieder voldoende zorg in acht neemt voor de in het wild levende dieren, heeft de Dierenbescherming onvoldoende onderbouwd. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van art. 36 lid 3 GWWD acht het hof voorshands niet aannemelijk gemaakt dat ten aanzien van de grote grazers en de edelherten in de Oostvaardersplassen niet ‘voldoende zorg’ in acht wordt genomen. Met name valt niet in te zien dat door het niet bijvoeren van deze dieren nadelige gevolgen voor flora en fauna als bedoeld in art. 2 lid 2 FF kunnen worden veroorzaakt. Veeleer lijkt aannemelijk dat wel bijvoeren de natuurlijke processen in het gebied zal verstoren.
4.1 Grief 3 bouwt in belangrijke mate voort op de grieven 1 en 2. In zoverre moet zij het lot van die grieven delen. Dat, zoals in deze grief ook nog wordt betoogd, er in de door de Dierenbescherming (in het petitum) gespecificeerde omstandigheden grote aantallen dieren van honger dreigen te sterven, is voorshands onvoldoende aannemelijk gelet op het aangescherpte predatormodel. Grief 3 slaagt dan ook niet.
4.2 In grief 4 voert de Dierenbescherming aan dat de wijze waarop de grote grazers in de Oostvaardersplassen worden gehouden aangemerkt moet worden als een dierproef in de zin van de Wet op de dierproeven en dat de daarvoor benodigde vergunning ontbreekt. Ook deze grief, die verder geen specifieke klachten bevat, faalt, alleen al omdat niet aannemelijk is geworden, en de Dierenbescherming ook niet onderbouwt, waaruit zou moeten worden afgeleid dat deze dieren zijn uitgezet met als doel antwoord te krijgen op een wetenschappelijke vraag. Het enkele feit dat deze dieren worden geobserveerd of wetenschappelijk bestudeerd is daartoe onvoldoende. Daarbij komt dat, ook indien het zo zou zijn dat een vergunning ten onrechte ontbreekt, niet valt in te zien waarom dat gegeven tot toewijzing van de vordering van de Dierenbescherming (bijvoeren) zou moeten leiden.
5.1 Aangezien alle grieven falen zal het vonnis van de voorzieningenrechter worden bekrachtigd.
5.2 De Dierenbescherming zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep. De wettelijke rente op de voet van art. 6:119 BW zal worden toegewezen overeenkomstig het verzoek van de Staat en Staatsbosbeheer.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
- verwijst de Dierenbescherming in de kosten van het geding in hoger beroep, tot heden aan de zijde van de Staat en Staatsbosbeheer tezamen begroot op € 296,-- voor verschotten en € 894,-- voor salaris van de procureur, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na uitspraak van dit arrest;
- verklaart dit arrest wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, A.V. van den Berg en G. Dulek-Schermers en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 15 februari 2007, in aanwezigheid van de griffier.