Uitspraak
Uitspraak: 3 mei 2007
Rolnummer: 04/1416
Rolnr. rechtbank: 02.2257
HET GERECHTSHOF TE ’S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van
1. STICHTING VRIJE SCHOLEN VOORTGEZET ONDERWIJS NOORD HOLLAND,
gevestigd te Amsterdam,
2. STICHTING SCHOLENGEMEENSCHAP VOOR VOORTGEZET VRIJE SCHOOLONDERWIJS MIDDEN EN ZUID-OOST NEDERLAND,
gevestigd te Nijmegen,
appellanten,
hierna te noemen: de Scholen,
procureur: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
tegen
VERENIGDE BIJZONDERE SCHOLEN VOOR ONDERWIJS OP ALGEMENE GRONDSLAG VBS,
gevestigd te 's-Gravenhage,
geïntimeerde,
hierna te noemen: VBS,
procureur: mr. H.J.A. Knijff.
Het geding
Bij exploot van 14 april 2004, hersteld bij 29 september 2004, zijn de Scholen in hoger beroep gekomen van het vonnis van 14 januari 2004, door de rechtbank te ’s-Gravenhage gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven (met producties) hebben de Scholen zes grieven tegen het vonnis aangevoerd, die door VBS bij memorie van antwoord (met producties) zijn bestreden.
Ten slotte hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank onder.”1. Feiten.” is geen bezwaar gemaakt, behoudens tegen hetgeen over het motief en doel van na te noemen Regeling Tegemoetkoming lumpsum is opgenomen. De tussen partijen vaststaande feiten zijn ook uitgangspunt voor het hof. Met inachtneming daarvan alsmede met hetgeen overigens uit de stukken naar voren komt, gaat het in deze zaak om het volgende.
2.1. De Scholen zijn rechtsopvolgers van de Rudolf Steiner School, de Geert Groote School en de Stichtse School. VBS is een werkgeversorganisatie die de belangen behartigt van de bij haar aangesloten bijzondere scholen, waartoe de Scholen (vrije scholen voor voortgezet onderwijs) behoren.
2.2. Per 2 augustus 1996 is in het voortgezet onderwijs het zogeheten lumpsumbekostigingssysteem ingevoerd, dat gevolgen had voor de manier waarop scholen hun onderwijzend personeel financierden. Als gevolg van de invoering van dit systeem raakten veel scholen financieel in de problemen. Hierna is de Regeling Tegemoetkoming lumpsum, kenmerk VO/FB/1997/1367 (hierna: de Regeling TLS) in het leven geroepen.
2.3. De Scholen hebben op 3 juli 1997 een aanvraag ingediend op grond van de Regeling TLS. Bij beschikkingen van 28 augustus 1997 is aan de hand van de door de Scholen verstrekte gegevens de tegemoetkoming voor de Rudolf Steiner School vastgesteld op ƒ 325.046,-, die voor de Geert Groote School op ƒ 783.437,- en die voor de Stichtse School op ƒ 1.165.486,-.
2.4. Naar aanleiding van een accountantscontrole op de gegevens die de basis waren voor de aanvraag zijn die beschikkingen van 28 augustus 1997 bij beschikkingen van 8 mei 1998 herroepen. De toekenning voor de Rudolf Steiner School is op nihil vastgesteld, die voor de Geert Groote School op ƒ 76.265,- en die voor de Stichtse School op ƒ 211.289,-.
2.5. De Scholen hebben VBS gevraagd de beschikkingen voor hen aan te vechten. VBS heeft toen namens de Scholen beroep ingesteld, maar omdat tegen de besluiten bezwaar openstond zijn de beroepschriften van 16 juni 1998 op 6 juli 1998 naar de staatssecretaris doorgezonden. Bij beslissing op bezwaar van 2 november 1998 zijn de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding van de bezwaartermijn. Het tegen deze beslissing ingestelde beroep is ongegrond verklaard. De beschikkingen van 8 mei 1998 zijn dus onaantastbaar geworden.
2.6. De Scholen hebben VBS aansprakelijk gesteld voor de gevolgen van de niet-ontvankelijkheid en VBS heeft die aansprakelijkheid aanvaard.
3. In deze procedure vorderen de Scholen VBS te veroordelen tot betaling van de schade ad ƒ 1.261.881,60 met de rente voor appellante sub 1 en ad ƒ 983.937,- met rente voor appellante sub 2, vermeerderd met buitengerechtelijke kosten en proceskosten. Na verweer van VBS heeft de rechtbank de vorderingen afgewezen. Daartegen komen de Scholen in het geweer met dit appel.
4. Partijen verschillen niet van mening over de maatstaf die de rechtbank heeft aangelegd voor de beoordeling van de schade waarvoor VBS aansprakelijk is. In beginsel moet worden beoordeeld hoe het bestuursorgaan en eventueel de bestuursrechter had moeten beslissen en het toe te wijzen bedrag dient te worden geschat aan de hand van de goede en kwade kansen die de betrokkene in bezwaar en beroep, zo dit tijdig was ingesteld, zou hebben gehad. Partijen verschillen wel van mening over de kans van slagen van de bezwaren: volgens de Scholen was dat een goede kans, volgens VBS waren de bezwaren kansloos en konden de Scholen voor de thans gevorderde bedragen geen beroep doen op de Regeling TLS.
5. De rechtbank heeft het standpunt van VBS overgenomen en niet aannemelijk geacht dat bij tijdig ingesteld bezwaar en beroep zou zijn geoordeeld dat de intrekkingbeschikkingen van 8 mei 1998 bestuursrechtelijk niet door de beugel konden.
6. De achtergrond van de Regeling TLS is de volgende. Vóór 1 augustus 1996 werd onderwijzend personeel gefinancierd op grond van het zogenaamde declaratiestelsel. Scholen declareerden hun personeelskosten bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W), waarbij de hoogte van het te declareren bedrag afhankelijk was van het normatief aantal leerkrachten (de formatie) per school. De formatie was afhankelijk van de hoeveelheid leerlingen. Wanneer het aantal daadwerkelijk aangestelde leerkrachten beneden de formatie lag, kon een deel van het geld dat bespaard werd door niet ingezette leerkrachten, voor andere doeleinden worden besteed.
Er waren ook scholen die leerkrachten aanstelden boven de formatie. De kosten van dat personeel konden niet bij OC&W worden gedeclareerd.
Het personeelsintensieve karakter van de Scholen bracht mee, dat zij leerkrachten hadden aangesteld boven de formatie, waarvan de kosten dus niet bij OC&W konden worden gedeclareerd.
7. Per 1 augustus 1996 is het lumpsumbekostigingssysteem ingevoerd. Volgens dit systeem ontvangen scholen een naar eigen inzicht te besteden vast bedrag (lump sum) van OC&W, waaruit zij de personeelkosten voldoen. De lump sum werd berekend door het feitelijk aantal voltijdsleerkrachten (fte's) te vermenigvuldigen met de gemiddelde personeelslast per leerkracht (GPL).
Er waren scholen geweest die hadden verwacht dat dit nieuwe systeem zou meebrengen dat de besteedbare middelen lager zouden worden en die daarom voorafgaand aan de invoering van dat nieuwe systeem hadden getracht een financiële buffer in te bouwen door minder personeel aan te stellen. Dit bleek, gelet op voormelde berekeningsmethode van de lump sum, een negatief effect te hebben op de lump sum die uiteindelijk werd vastgesteld en voor die scholen ontstonden financiële problemen.
8. In verband met deze problematiek werd de Regeling TLS in het leven geroepen. Art. 1 daarvan luidt: “Om tegemoet te komen aan de financiële problematiek die zich bij een aantal scholen voordoet sinds 1 augustus 1996, wordt een aanvullende vergoeding voor personeelskosten verstrekt, indien is voldaan aan de voorwaarden genoemd in de bijlage bij deze regeling.“
9. Essentieel bij de toepassing van de Regeling TLS en de indiening van een aanvraag, aldus de bijlage bij de Regeling, is het feit dat sprake moet zijn van “matching” van de componenten en elementen die in aanmerking komen bij de bepaling van de personele baten en lasten over de periode 1 augustus 1996 – 31 december 1996. Daarmee wordt bedoeld, dat dezelfde onderdelen en specificaties die deel uitmaken van de opgegeven personele baten op het aanvraagformulier, ook deel moeten uitmaken van de personele lasten.
10. Vaststaat dat de Scholen in hun aanvraag bij de personele lasten alle personeelskosten hebben opgegeven, dus ook die van het bovenformatief aangestelde personeel, en niet (een deel van) de vrijwillige ouderbijdragen, die de Scholen van de ouders ontvangen, tot de personele baten heeft gerekend.
11. Voor de Stichtse School geldt voorts dat deze school, waarop geen eindexamen wordt afgenomen, een substantieel aantal van haar leerlingen heeft ingeschreven op een andere school, De Breul, om hen daar eindexamen te laten doen. Het bestaan van deze slechts in theorie aan De Breul verbonden leerlingen maakte het voor De Breul mogelijk om extra personeelkosten te declareren bij OC&W. Deze extra gelden werden naar de Stichtse School doorgesluisd. De Stichtse School heeft niet weersproken dat zij hiermee haar bovenformatief personeel financierde. In haar aanvraag heeft zij deze doorgesluisde gelden niet opgegeven als personele baten.
12. In de intrekkingbeschikkingen worden telkens meerdere punten genoemd op grond waarvan de subsidie wordt verminderd, maar partijen hebben hun geschil toegespitst enkel op de vraag of bij de personele baten ook rekening had moeten worden gehouden met de ouderbijdragen en voor wat betreft de Stichtse School tevens met de doorgesluisde gelden.
13. De Regeling TLS zelf is zeer summier. Het enige inhoudelijke artikel is het hoervoor geciteerde artikel 1. De voorwaarden waaronder de tegemoetkoming wordt verstrekt, moeten geheel worden afgeleid uit de bijlage en het aanvraagformulier met de toelichting daarop.
14. De Scholen betogen dat in het aanvraagformulier en in de toelichting daarop geen onderscheid is aangebracht tussen formatief en bovenformatief personeel. Aan de batenkant zijn alleen baten vanwege OC&W of andere rijksinkomsten genoemd. Noch uit het formulier, noch uit de toelichting daarop, noch uit de Regeling TLS, noch uit de bijlage daarbij volgt dat de vrijwillige ouderbijdragen aan de batenkant moeten worden opgevoerd.
In elk geval hebben de Scholen de ouderlijke bijdragen nooit aan personele kosten toegerekend en zou het toerekenen van de ouderbijdragen aan personele kosten een breuk met de bestendige gedragslijn vormen, terwijl volgens de bijlage bij de Regeling TLS bij de “matching” nu juist essentieel is dat de bestendige gedragslijn wordt gevolgd, aldus de Scholen.
15. Zoals hiervoor werd overwogen konden de kosten van het bovenformatief personeel vóór de invoering van de Regeling TLS niet bij OC&W worden gedeclareerd. Onmiskenbaar hadden de Scholen dus andere baten nodig om deze kosten te dekken.
Tegen die achtergrond is hun enkele stelling dat de vrijwillige ouderbijdragen daarvoor in het geheel niet zijn aangewend, onvoldoende tegenover de constatering van de accountantsdienst die inzage heeft gehad in de jaarrekening, waarin ook een overzicht van de baten en lasten van het voorgaande jaar pleegt te worden opgenomen, dat dit wel het geval is geweest.
Dat die vrijwillige ouderbijdragen niet zijn geoormerkt voor deze kosten, doet daaraan niet af. Het hof gaat er daarom vanuit dat het bovenformatieve personeel vóór invoering van de Regeling TLS werd betaald uit de vrijwillige ouderbijdragen en bij de Stichtse School en/of de doorgesluisde gelden.
16. In het licht van hetgeen in r.o. 9 is overwogen, is uitgangspunt bij de uitvoering van de Regeling TLS dat de baten en lasten moeten matchen. De bestendige gedragslijn van de Scholen brengt dan mee dat, tegenover enerzijds het opnemen van de kosten van het bovenformatief personeel, anderzijds de tot dan toe voor de bekostiging van (onder meer) dat personeel ontvangen baten worden opgenomen.
Volgens de Scholen ziet bij de aanvraag die batenkant alleen op baten die van rijkswege zijn verstrekt. Op het formulier is de post “aanvullende personele baten niet in fte’s” opgenomen. In de noot hierbij wordt vermeld “het gaat hier onder andere om…”, waarna een aantal andere rijksinkomsten worden genoemd. Anders dan de Scholen oordeelt het hof dat hieruit niet is af te leiden dat het uitsluitend gaat om de opgave van rijksinkomsten: het betreft immers een niet-limitatieve opsomming. Ouderbijdragen en de doorgesluisde gelden hadden aan de batenkant moeten worden vermeld, nu zij (mede) voor de betaling van personeelskosten werden gebruikt.
17. Dit betekent dat naar het oordeel van het hof het bezwaar (en beroep) van de Scholen tegen de intrekkingbeschikkingen, voor zover zij daarmee opkomen tegen de overweging dat zij ten onrechte de kosten van het bovenformatief personeel hebben opgevoerd zonder aan de batenkant (een deel van) de ouderbijdragen en de doorgesluisde gelden te vermelden, geen kans van slagen had.
18. Op het voorgaande, zo luidt de slotsom, stuiten de vorderingen af zodat de grieven geen behandeling behoeven. Het vonnis zal worden bekrachtigd met veroordeling van de Scholen in de kosten van het hoger beroep
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het bestreden vonnis
- veroordeelt de Scholen in de kosten van het hoger beroep, tot op heden aan de zijde van VBS bepaald op € 5.669,- aan griffierecht en op € 4.580,- aan salaris voor de procureur.
Dit arrest is gewezen door mrs. A. Dupain, A.V. van den Berg en G. Dulek-Schermers en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 3 mei 2007 in aanwezigheid van de griffier.