Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector handel
Zaaknummer : 105.004.725/01
Rolnummer (oud) : 06/513
Rolnummer rechtbank : 118218/HA ZA 99-1291
arrest van de eerste civiele kamer d.d. 25 november 2008
inzake
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelend te 's-Gravenhage,
principaal appellant,
geïntimeerde in het incidenteel appel,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. R.J.M. van den Tweel te 's-Gravenhage,
tegen
[Naam],
wonende te Someren,
geïntimeerde in het principaal appel,
incidenteel appellant,
hierna te noemen: [geïntimeerde],
advocaat: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt. te ’s-Gravenhage.
Het geding
Bij exploot van 22 maart 2006 is de Staat in hoger beroep gekomen van het vonnis van 1 maart 2006, door de rechtbank 's-Gravenhage gewezen tussen partijen. Bij memorie van grieven (met producties) heeft de Staat vijf grieven tegen het vonnis aangevoerd, welke door [geïntimeerde] bij memorie van antwoord in principaal appel, tevens houdende memorie van grieven in (voorwaardelijk) incidenteel appel, tevens houdende wijziging/vermeerdering van eis zijn bestreden. Daarbij heeft [geïntimeerde] drie grieven tegen het vonnis aangevoerd (waarvan twee voorwaardelijk) en heeft hij zijn eis gewijzigd. De Staat heeft bij memorie van antwoord in (voorwaardelijk) incidenteel appel tevens antwoordakte wijziging/vermeerdering van eis (met productie) de incidentele grieven bestreden en op de gewijzigde eis gereageerd. Ten slotte hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Het gaat in deze zaak om het volgende.
1.1 [geïntimeerde] exploiteert een melkveebedrijf te Someren. Hij heeft op 23 juni 1984 een verzoek ingediend om toekenning van een extra hoeveelheid heffingvrije melk op grond van artikel 11 van Pro de Beschikking superheffing in verband met door hem gedane investeringen. Bij besluit van 23 november 1984 is dit verzoek gedeeltelijk toegewezen. Tegen dat besluit heeft [geïntimeerde] op 6 december 1984 bezwaar gemaakt, welk bezwaar door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (verder: de minister) bij besluit van 16 april 1985 ongegrond is verklaard. Tegen dat besluit heeft [geïntimeerde] beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (verder: CBb).
1.2 Op 10 december 1985 heeft de minister het besluit van 23 november 1984 herzien en het verzoek opnieuw gedeeltelijk toegewezen. Tegen dit besluit heeft [geïntimeerde] op 21 december 1985 bezwaar gemaakt, welk bezwaar door de minister bij besluit van 30 januari 1986 ongegrond is verklaard. Tegen dat besluit heeft [geïntimeerde] eveneens beroep ingesteld bij het CBb. Op 15 juni 1988 heeft de minister zijn besluiten van 16 april 1985 en van 30 januari 1986 herzien en het verzoek alsnog geheel toegewezen. [geïntimeerde] heeft bij brief van 1 juni 1989 aan het CBb bericht dat hij beide bij het CBb aanhangige beroepen handhaafde en heeft daarbij gevorderd dat het CBb de Staat op grond van artikel 60 van Pro de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie veroordeelt tot vergoeding van de door hem geleden schade.
1.3 Het CBb heeft bij uitspraak van 17 juli 1991 op de beide beroepen van [geïntimeerde] het besluit van 16 april 1985, zoals gewijzigd bij besluit van 30 januari 1986, vernietigd en bepaald dat de behandeling ter zitting zal worden hervat na uitlating door partijen over de schadevergoeding. Daarbij heeft het CBb onder meer overwogen:
“Niet kan … worden geoordeeld dat verweerder op 11 (het hof leest 16) april 1985, de datum waarop het bestreden besluit in zijn eerste versie werd genomen, gegeven de destijds beschikbare stukken, verwijtbaar heeft nagelaten ambtshalve nader informatie op te vragen alvorens tot een beslissing te komen. Verzoekers aanvraag vermeldde het aangaan van een investeringsverplichting in 1982, met betrekking tot het inrichten van de 27 standplaatsen in de varkensstal. Van de investering welke tenslotte geleid heeft tot toekenning van een bijzondere hoeveelheid op basis van artikel 11 van Pro de Beschikking, was in de oorspronkelijke aanvraag noch in het bezwaarschrift dat ten grondslag lag aan het besluit van (16) april 1985 in zijn oorspronkelijke versie melding gemaakt. Uit het verslag van het bedrijfsbezoek d.d. 14 november en de gegevens uit de landbouwtelling kon verweerder de bedoeling van verzoeker om de betreffende standplaatsen na de uitbreiding van de ligboxenstal voor droogstaand vee te blijven gebruiken ook niet zonder meer afleiden. Onder die omstandigheden acht het college geen grond aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 60 van Pro (de Wet administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie) te veroordelen tot vergoeding van (een deel van) de schade die verzoeker door laatst genoemd besluit heeft geleden.”
Bij uitspraak van 30 december 1992 heeft het CBb de minister veroordeeld tot betaling van ƒ 47.757,16 aan schadevergoeding, vermeerderd met rente en kosten. De minister heeft [geïntimeerde] bij brief van 5 maart 1993 medegedeeld ƒ 81.138,45 te zullen uitkeren. [geïntimeerde] heeft hiertegen op 14 juni 1993 bezwaar gemaakt; dit is door de minister doorgezonden aan het CBb. Bij brief van 25 januari 1995 heeft [geïntimeerde] het bij het CBb ingestelde ‘beroep’ ingetrokken. De minister heeft het laatstgenoemde bedrag aan [geïntimeerde] betaald.
1.4 In zijn arrest van 19 april 1994 (NJ 1995,462) in de zaak Van den Hurk/Nederland heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens overwogen (zakelijk weergegeven) dat artikel 6, eerste lid, van het EVRM was geschonden omdat het CBb, dat over de vordering van Van den Hurk had beslist, geen onafhankelijke rechter was in de zin van die bepaling.
1.5 [geïntimeerde] heeft bij brief van 12 januari 1996 de Staat aansprakelijk gesteld voor de door hem geleden en te lijden schade wegens diverse door de Staat verrichte onrechtmatige gedragingen en handelingen. De Staat heeft zijn aansprakelijkheid niet erkend.
2. [geïntimeerde] heeft bij de rechtbank gevorderd dat deze voor recht zal verklaren dat de Staat onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld en uit dien hoofde schadeplichtig is, en de Staat zal veroordelen tot vergoeding van de schade, op te maken bij staat. De rechtbank heeft (in hoofdzaak) voor recht verklaard dat de Staat door het vaststellen van de besluiten van 23 november 1984 en 16 april 1985, zoals gewijzigd bij besluit van 30 januari 1986, onrechtmatig jegens [geïntimeerde] heeft gehandeld, welke onrechtmatigheid vanaf 23 november 1984 aan de Staat toerekenbaar is, en dat de Staat uit dien hoofde jegens [geïntimeerde] schadeplichtig is, en de Staat veroordeeld tot vergoeding van de schade, op te maken bij staat, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 16 april 1999.
3. De eerste grief keert zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de vordering van [geïntimeerde] niet is verjaard. De Staat brengt naar voren dat [geïntimeerde] na het primaire besluit van 23 november 1984 bekend was met zijn schade en de aansprakelijke persoon en dat, voor zover het indienen van een beroepschrift bij het CBb kan worden gelijkgesteld met het instellen van een eis als bedoeld in artikel 3:316, eerste lid, BW, [geïntimeerde] niet voldaan heeft aan de verplichting van artikel 3:316, tweede lid, BW om binnen zes maanden nadat het geding was geëindigd met de gedeeltelijke afwijzing van zijn eis door het CBb, een nieuwe eis in te stellen. De Staat voert aan dat dientengevolge ingevolge de Overgangswet Nieuw BW de vordering van [geïntimeerde] op 1 januari 1993 is verjaard.
4. De grief faalt. De vordering van [geïntimeerde] is onder het recht van vóór 1 januari 1992 niet verjaard, omdat de in de Wet van 31 oktober 1924 bedoelde termijn niet ging lopen voordat het CBb in zijn uitspraak van 17 juni 1991 het besluit van 16 april 1985, zoals gewijzigd bij besluit van 30 januari 1986, heeft vernietigd (vgl. HR 28 oktober 1994, NJ 1995, 139). Er is geen aanleiding voor het huidige recht een ander aanvangstijdstip voor de verjaring aan te nemen, omdat de overwegingen die de Hoge Raad aan zijn arrest van 28 oktober 1994 ten grondslag heeft gelegd (vóór de vernietiging van het bestreden besluit kan betrokkene geen vordering bij de burgerlijke rechter instellen) ook thans nog onverkort gelden. Aangezien [geïntimeerde] binnen vijf jaar na de uitspraak van het CBb van 17 juni 1991 de Staat aansprakelijk heeft gesteld, namelijk bij brief van 12 januari 1996, is zijn vordering op de Staat niet verjaard. De omstandigheid dat [geïntimeerde] op de voet van het toenmalige art. 60 Wet Pro administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie reeds voor deze uitspraak van het CBb bij dat college een vordering tot vergoeding van de door het bestreden besluit geleden schade heeft ingesteld, betekent niet dat de verjaring ook voor die datum is gaan lopen. Het instellen van die vordering bracht immers niet mee dat hij nu wel vóór 17 juni 1991 bij de burgerlijke rechter terecht kon.
5. De tweede grief valt het oordeel van de rechtbank aan dat de Staat zich er in redelijkheid niet op kan beroepen dat [geïntimeerde] zijn recht had verwerkt. De Staat beroept zich erop dat [geïntimeerde] zich glashelder akkoord heeft betuigd met de uitspraak van het CBb, wat, naar de Staat aanvoert, bevestigd wordt door de intrekking van het beroep tegen het besluit van 5 maart 1993 dat uitvoering gaf aan de uitspraak van het CBb, zeven maanden na publicatie van het arrest Van de Hurk-Nederland.
6. Ook deze grief kan niet tot resultaat leiden. De brief van de minister van 5 maart 1993 strekte tot uitvoering van de uitspraak van het CBb, voor zover aan [geïntimeerde] een recht op schadevergoeding werd toegekend. Het bezwaar van [geïntimeerde] tegen deze brief richtte zich tegen de berekening van die schadevergoeding. Onder de toenmalige stand van het recht kon [geïntimeerde] daarbij niet met enige kans op resultaat terugkomen op zijn vordering voor zover die door het CBb was afgewezen. De mededelingen van [geïntimeerde] in zijn brief van 18 februari 1994 dat het beroep zich niet richt tegen de uitspraken van 17 juli 1991 en 30 december 1992 en dat hij deze uitspraken geheel onderschrijft, zodat hij geen herzieningsverzoek doet, maar een verzoek aangaande de uitvoering, moeten in die context worden beoordeeld. Die brief. kan naar het oordeel van het hof niet worden beschouwd als afstand van zijn schadevordering voor zover deze door het CBb was afgewezen. Dit laatste geldt ook voor de intrekking van het bezwaar door [geïntimeerde] bij brief van 25 januari 1995, nu een zodanige afstand niet ondubbelzinnig uit deze brief blijkt.
7. Met de derde grief klaagt de Staat over de overweging van de rechtbank die inhoudt dat de in rechtsoverweging 1.3 genoemde brief van de minister van 5 maart 1993 niet als een bestuursrechtelijk besluit kan worden aangemerkt en derhalve geen formele rechtskracht kan hebben verkregen. De Staat merkt op dat het CBb niet het concrete, door de Staat te betalen bedrag heeft bepaald en dat de brief moet worden beschouwd als een nadere bepaling of constitutieve vaststelling van rechtsposities of rechtsverhoudingen.
8. Het hof verwerpt de derde grief eveneens. De brief van de minister van 5 maart 1993 strekt slechts tot vaststelling van de schadevergoeding, voor zover het CBb besluiten van de minister onrechtmatig had geoordeeld. Noch naar de strekking van de brief, noch naar zijn inhoud wordt daarin opnieuw een besluit genomen ter zake van het door het CBb afgewezen gedeelte van de vordering van [geïntimeerde]. Voor zover aan de in die brief opgenomen schadevaststelling formele rechtskracht toekomt, heeft deze geen betrekking op de schade van [geïntimeerde] ten gevolge van het door het CBb niet onrechtmatig beoordeelde besluit van 16 april 1985.
9. De vierde grief betreft het oordeel van de rechtbank dat de besluiten van 23 november 1984 en 16 april 1985 onrechtmatig zijn en dat die onrechtmatigheid de Staat vanaf 23 november 1984 kan worden toegerekend. De Staat voert aan dat pas op basis van de door [geïntimeerde] bij zijn beroepschrift van 28 april 1985 overgelegde bescheiden duidelijk kon worden dat het voortgezette gebruik van standplaatsen in een varkensstal al ten tijde van het aangaan van de investeringsverplichting en niet pas na de introductie van het superheffingstelsel een duidelijk en concreet onderdeel van de bedrijfsopzet van [geïntimeerde] vormde. De Staat is van mening dat het oordeel van de rechtbank dat de minister dat uit het advies van de districtsbureauhouder naar aanleiding van zijn bedrijfsbezoek op 14 november 1984 had moeten kunnen afleiden, onjuist is, en brengt naar voren dat de minister in redelijkheid kon en mocht afwijken van het door de districtsbureauhouder uitgebrachte advies om de standplaatsen in de varkensstal (gedeeltelijk) in aanmerking te nemen, omdat de districtsbureauhouder niets kon vaststellen over de bedoeling van [geïntimeerde] met betrekking tot het voortgezette gebruik en uit de bij de aanvraag overgelegde gegevens hierover in elk geval zelfs niet tot op zekere hoogte was gebleken. De Staat concludeert dat de onrechtmatigheid van het besluit pas vanaf 30 januari 1986 aan de Staat kan worden toegerekend.
10. De grief faalt. De rechtbank is er terecht van uitgegaan dat blijkens het Informatieformulier DBH art. 11 Superheffing Pro, dat is opgemaakt naar aanleiding van een 14 november 1984 gebracht bedrijfsbezoek, reeds is uitgegaan van het aantal van 107 standplaatsen dat uiteindelijk door de minister in zijn toewijzingsbesluit van 15 juni 1988 als uitgangspunt is genomen. Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, valt niet in te zien waarom de minister dat informatieformulier niet mede aan zijn beslissing ten grondslag had moeten leggen. Niet is gesteld of gebleken dat de Districtsbureauhouder die het bezoek heeft afgelegd, naderhand op zijn bevindingen is teruggekomen of dat hij bij zijn bezoek de situatie op het bedrijf van [geïntimeerde] anders dan overeenkomstig het geldende beleid en de vigerende voorschriften heeft beoordeeld. De eis van een zorgvuldige besluitvorming brengt met zich mee, dat de minister, indien hij ondanks het beschikbare informatieformulier van het ter plaatse geconstateerde toe te wijzen aantal standplaatsen ten nadele van [geïntimeerde] meent af te moeten wijken, dat niet uitsluitend baseert op de stukken, maar daaraan de resultaten van nader onderzoek (een nieuw bedrijfsbezoek of nader opgevraagde stukken) ten grondslag legt. Niet is gesteld of gebleken dat de minister dat heeft gedaan. De stelling van de Staat dat er vele duizenden verzoeken voor heffingvrije melk waren ingediend, kan dit nalaten wel verklaren, maar niet vergoelijken. Het hof is van oordeel dat de rechtbank daarom terecht heeft overwogen dat ook de besluiten van 23 november 1984 en van 16 april 1985 onrechtmatig zijn en dat deze onrechtmatigheid vanaf 23 november 1984 toerekenbaar is aan de Staat.
11. De vijfde grief bouwt op de vorige grieven voort en moet daarom het lot daarvan delen. [geïntimeerde] heeft zijn eerste twee incidentele grieven afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat het hof op grond van de vierde grief in principaal appel het vonnis van de rechtbank vernietigt. Nu die voorwaarde niet wordt vervuld, behoeft het hof de eerste twee incidentele grieven niet te behandelen.
12. De derde incidentele grief betreft het tijdstip van ingang van de wettelijke rente over de door de Staat te betalen schadevergoeding. De rechtbank heeft die overeenkomstig de vordering in eerste aanleg toegewezen vanaf de dag der dagvaarding. In hoger beroep heeft [geïntimeerde] zijn vordering aldus gewijzigd dat hij thans vordert dat het hof zal bepalen dat de rente over de bij schadestaatprocedure vast te stellen schadevergoeding moet worden berekend vanaf 23 november 1984, althans vanaf de dag van het verzuim, althans vanaf de dag de dagvaarding.
13. De grief faalt. Zoals de Staat terecht aanvoert, is op de schadevordering het BW van vóór 1 januari 1992 van toepassing. Ingevolge het destijds geldende artikel 1286, derde lid, BW wordt de wettelijke rente in beginsel berekend vanaf de dag dat zij in rechte wordt gevorderd. Niet is gesteld of gebleken dat de onderhavige schadevordering valt onder een uitzondering op dit beginsel.
14. Nu zowel het principaal als het incidenteel appel falen, zal het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigen. Daarbij past een kostenveroordeling van de Staat in het principaal appel en een kostenveroordeling van [geïntimeerde] in het incidenteel appel.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank 's-Gravenhage
van 1 maart 2006;
- wijst de in hoger beroep gewijzigde eis van [geïntimeerde] af;
- veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in principaal hoger beroep, aan de zijde van [geïntimeerde] tot op heden vastgesteld op € 296,- aan verschotten en € 894,- aan salaris advocaat;
- veroordeelt [geïntimeerde] in de kosten van het geding in incidenteel hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden vastgesteld op € 447,- aan salaris advocaat;
- bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro verschuldigd is vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordelingen uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, A.V. van den Berg en G. Dulek-Schermers en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 25 november 2008 in aanwezigheid van de griffier.