Uitspraak
GERECHTSHOF 's-HERTOGENBOSCH
Sector belastingrecht
Derde meervoudige Belastingkamer
Kenmerk: 11/00441
Uitspraak op het hoger beroep van
de vereniging X,
gevestigd te Y,
hierna: belanghebbende,
tegen de schriftelijke uitspraak van de Rechtbank
's-Hertogenbosch (hierna: de Rechtbank) van 3 juni 2011, nummer AWB 10/2211, in het geding tussen
belanghebbende,
en
de Heffingsambtenaar van het waterschap 'Waterschap De Dommel',
te Boxtel
hierna: de Heffingsambtenaar,
betreffende na te noemen aanslag zuiveringsheffing 2009 en voorlopige aanslag zuiveringsheffing 2010.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. Aan belanghebbende is met dagtekening 31 januari 2010 onder aanslagnummer 00000000000000 over 2009 een aanslag in de zuiveringsheffing (hierna: de (definitieve) aanslag) opgelegd, na verrekening van voorlopige aanslag(en), naar een bedrag van -/- € 105,60. Aan belanghebbende is tevens met dagtekening 28 februari 2010 onder aanslagnummer 11111111111111 over 2010 een voorlopige aanslag in de zuiveringsheffing (hierna: de voorlopige aanslag) opgelegd naar een bedrag van € 1.080. De aanslag en de voorlopige aanslag zijn bij in één geschrift verenigde uitspraken van de Heffingsambtenaar verminderd tot één berekend naar drie vervuilingseenheden, derhalve tot (3 vervuilingseenheden x € 42,24 = € 126,72 -/- € 1.182,72 =) -/-€ 1.056,00 respectievelijk 3 vervuilingseenheden x € 43,20 = € 129,60. In deze uitspraken heeft de Heffingsambtenaar het verzoek om vergoeding van de kosten van de bezwaarfase afgewezen.
1.2. Belanghebbende is van deze uitspraken in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 298. Bij schriftelijke uitspraak heeft de Rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
1.3. Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij het Hof. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 454. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.4. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 17 februari 2012 te 's-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord belanghebbende en de Heffingsambtenaar.
1.5. Het Hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.
1.6. Van de zitting is geen proces-verbaal opgemaakt.
2. Feiten
Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan:
2.1. Belanghebbende is een vereniging, die haar leden in staat stelt de A-sport te beoefenen.
2.2. Op het terrein waar belanghebbendes paviljoen is gelegen zijn drie A-velden gelegen. Belanghebbende huurt deze velden. Eén van deze velden is een zogenoemd semi-waterveld, dat in het jaar 2004 is aangelegd en eigendom is van de gemeente B. Bij dit veld behoort een sproei-installatie, die gelijktijdig met het veld is aangelegd. Eén van de onderdelen van deze installatie is een watertank met een inhoud van 6.000 liter. Eén sproeibeurt kost één tank water. Het paviljoen is vanaf ongeveer medio 2009 verhuurd aan kinderopvang C.
2.3. Het algemeen bestuur van het waterschap heeft een 'Verordening zuiveringsheffing 2009' (hierna: de Verordening) vastgesteld, die, voor zover te dezen van belang, luidt als volgt:
'Begripsbepalingen
Artikel 1
Deze verordening verstaat onder:
(...)
d afvoeren: het brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringtechnisch werk in beheer bij het waterschap;
(...)
i ingenomen water: geleverd drink- en industriewater, onttrokken grond- en oppervlaktewater en opgevangen hemelwater;
(...)
Artikel 2
Bij deze verordening behoren de volgende bijlagen:
- Bijlage I: voorschriften voor meting, bemonstering, analyse en berekening;
- Bijlage II: tabel afvalwatercoëfficiënten, zoals opgenomen in artikel 122k, derde lid, van de Waterschapswet.
(...)
Belastbaar feit en heffingsplicht
Artikel 3
1 Ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater, wordt onder de naam zuiveringsheffing een directe belasting geheven ter zake van direct of indirect afvoeren op een zuiveringstechnisch werk in beheer bij het waterschap.
(...)
Heffingsjaar
Artikel 5
Het heffingsjaar is gelijk aan het kalenderjaar.
Grondslag en heffingsmaatstaf
Algemeen
Artikel 6
1 Voor de heffing bedoeld in artikel 3 geldt Pro als grondslag de hoeveelheid en de hoedanigheid van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd.
2 Voor de heffing geldt als heffingsmaatstaf de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. De vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden.
(...)
Meting, bemonstering en analyse
Artikel 7
1 Het aantal vervuilingseenheden van zuurstofbindende en andere stoffen wordt berekend met behulp van door meting, bemonstering en analyse verkregen gegevens. De meting, bemonstering, analyse en berekening geschieden met in achtneming van de in Bijlage I opgenomen voorschriften.
2 De in het eerste lid bedoelde meting, bemonstering en analyse geschieden ieder etmaal van het heffingsjaar, behoudens het bepaalde in artikel 8.
(...)
Beperkte meting, bemonstering en analyse
Artikel 8
1 Op aanvraag van de heffingsplichtige, die aannemelijk maakt dat voor de berekening van het aantal vervuilingseenheden kan worden volstaan met gegevens welke met behulp van meting, bemonstering en analyse in een beperkt aantal etmalen zijn verkregen, besluit de ambtenaar belast met de heffing dat meting en bemonstering geschieden in afwijking van het bepaalde in artikel 7, tweede lid. Het besluit op aan vraag wordt genomen bij een voor bezwaar vatbare beschikking. Deze beschikking bevat in elk geval:
(...)
Tabel afvalwatercoëfficiënten
Artikel 10
1 In afwijking van het bepaalde in artikel 7, eerste lid, kan het aantal vervuilingseenheden met betrekking tot het zuurstofverbruik in een kalenderjaar voor een bedrijfsruimte of een onderdeel daarvan worden vastgesteld met behulp van de in Bijlage II van deze verordening opgenomen tabel afvalwatercoëfficiënten, indien door de heffingsplichtige aannemelijk is gemaakt dat het aantal vervuilingseenheden met betrekking tot het zuurstofverbruik in een kalenderjaar 1.000 of minder bedraagt en dit aantal aan de hand van de hoeveelheid ingenomen water kan worden bepaald.
(...)
Vervuilingswaarde van kleine bedrijfsruimten
Artikel 15
1 In afwijking van artikel 7, eerste lid, wordt de vervuilingswaarde van de stoffen die vanuit een bedrijfsruimte of vanuit een zuiveringtechnisch werk voor het zuiveren van afvalwater worden geloosd gesteld op drie vervuilingseenheden indien door de heffingsplichtige aannemelijk is gemaakt dat die vervuilingswaarde minder dan vijf vervuilingseenheden bedraagt en op één vervuilingseenheid indien door de heffingsplichtige aannemelijk is gemaakt dat die één vervuilingseenheid of minder bedraagt.
(...)
Schatting
Artikel 17
De ambtenaar belast met de heffing kan het aantal vervuilingseenheden in een kalenderjaar geheel of gedeeltelijk door middel van schatting vaststellen, indien door de heffingsplichtige:
a zonder de in artikel 8 genoemde Pro toestemming niet is voldaan aan de in artikel 7, tweede lid, opgenomen verplichting;
(...)
Tarief
Artikel 18
Het tarief bedraagt € 42,24 per vervuilingseenheid.
(...).'
2.4. Belanghebbende heeft in het jaar 2009 1.109 m3 door D N.V. geleverd water ingenomen. De hoeveelheid afgevoerd (geloosd) water is niet gemeten, zodat bemonstering en analyse van door meting verkregen gegevens niet heeft plaatsgevonden.
2.5. Met dagtekening 31 januari 2010 heeft de Heffingsambtenaar over het jaar 2009 de aanslag opgelegd aan belanghebbende, berekend als volgt: 1.109 m3 x 0,023 vervuilingswaarde per m3 (klasse 8 van de bij de Verordening behorende tabel II) = 25,507 vervuilingseenheden.
2.6. Bij brief van 4 februari 2010 maakt belanghebbende bezwaar tegen de aanslag. In deze brief is, voor zover te dezen van belang, het volgende vermeld:
'De aanslag is berekend op basis van 1.109 m3 ingenomen water. Het ingenomen water is gelijk aan het verbruik volgens de jaarafrekening 2009 van D. Dit water is echter grotendeels gebruikt voor het sproeien van het semi-waterveld (A-veld). Met een sproeibeurt is 6.000 liter water gemoeid. Gedurende de A-competitie (20 weken) wordt er 9 keer per weekend gesproeid, te weten 8 keer tijdens de wedstrijden en een keer op vrijdag voor onderhoud. Dit sproeiwater is niet geloosd en telt derhalve niet mee voor de berekening van het aantal vervuilingseenheden.
Een en ander kan cijfermatig als volgt worden weergegeven:
Verbruik volgens jaarafrekening 2009 1.109 m3
Af: sproeiwater (20 x 9 x 6 m3) -/- 1.080 m3
Geloosd water 29 m3
Op grond van het bovenstaande verzoek ik u de aanslag te verminderen tot één gebaseerd op een hoeveelheid geloosd water van 29 m3.
Indien u niet voornemens bent om aan dit bezwaar tegemoet te komen, wilt u mij dan de verordening (inclusief bijlagen en toelichting) zenden op basis waarvan de onderhavige aanslag is opgelegd? Tevens verzoek ik in dat geval om een hoorgesprek. (...)'.
2.7. Bij brief van 15 februari 2010 bericht de Heffingsambtenaar belanghebbende, voor zover te dezen van belang, als volgt:
'In navolging op ons telefoongesprek van 15 februari 2010 bericht ik u het volgende.
Het bezwaar van X kan vooralsnog niet afgewerkt worden. De berekening die in het bezwaarschrift is gemaakt, lijkt mij niet reëel. Tot het jaar 2005 had de A-club definitieve aanslagen die gemiddeld uitkwamen rond de 7 vervuilingseenheden (v.e.)wat vertaald in m3 uitkomt op 300m3. Vanaf 2005 zijn de definitieve aanslagen verhoogt naar rond de 20 v.e.. Dit zal te maken hebben met de komst van het waterveld.
Om tot een juiste berekening van het niet geloosde sproeiwater te komen dient er eerst een tussenmeter geplaatst te worden. De tussenmeter registreert dan de precieze hoeveelheid van het niet geloosde water. Ik heb met u afgesproken dat u actie gaat ondernemen om te zorgen dat er een tussenmeter geplaatst gaat worden. Zodra de meter is geplaatst, verzoek ik u dit telefonisch of via e-mail door te geven aan ondergetekende. Graag wil ik weten de datum van plaatsing en de beginstand van de meter.
Na een, nog in overleg te bepalen, representatieve periode zal ik vragen of een van de toezichthouders van het waterschap een controlebezoek zal brengen aan de A-club en tevens de meterstand zal opnemen. (...).'
2.8. Met dagtekening 28 februari 2010 heeft de Heffingsambtenaar voor het jaar 2010 de voorlopige aanslag opgelegd berekend als volgt: 25,0 vervuilingseenheden x € 43,20 = € 1.080,00.
2.9. Bij brief van 15 maart 2010 maakt belanghebbende bezwaar tegen de voorlopige aanslag. In deze brief is, voor zover te dezen van belang, het volgende vermeld:
'De aanslag is berekend op basis van 25 vervuilingseenheden. Dit aantal vervuilingseenheden is waarschijnlijk gebaseerd op het waterverbruik volgens de eindafrekening 2009 van D. Dit verbruik vormt ook de grondslag voor de (definitieve) aanslag 2009. Tegen deze aanslag is bezwaar aangetekend. Het bezwaar betreft het niet-geloosde sproeiwater.
(...)
Hoewel vaststaat dat cliënt niet al het ingenomen water loost, wordt er een voorlopige aanslag opgelegd die geen rekening houdt met een hoeveelheid niet-geloosd water. (...).'
2.10. In vervolg op de onder 2.7 vermelde brief heeft belanghebbende op 1 maart 2010 de tussenmeter, die de hoeveelheid niet-geloosd water registreert, geplaatst. Op 17 juni 2010 heeft de Heffingsambtenaar, zonder nader overleg met belanghebbende, de stand van de tussenmeter opgenomen. Deze stand bedroeg 346 m3.
2.11. Bij in één geschrift verenigde uitspraken heeft de Heffingsambtenaar beslist op de tegen de aanslag en de voorlopige aanslag ingediende bezwaren. De uitspraken luiden als volgt:
'Overwegingen op het bezwaar
In overleg is op 1 maart 2010 een tussenmeter geplaatst zodat na een representatieve periode vastgesteld kon worden wat het jaarverbruik voor het sproeien van het semi-waterveld is. De stand van de meter was op 1 maart 2010, 0 m3. Op 17 juni 2010 heeft dhr. (...), toezichthouder van Waterschap De Dommel de meterstand opgenomen. De stand van de meter was toen 346 m3.
Het verbruik is derhalve van toepassing op de maanden maart, april en mei. Gemiddeld verbruik is circa 115 m3. In de wintermaanden wordt de beregeningsinstallatie circa 10 weken niet gebruikt. Hierbij komt men op een geschat jaarverbruik van circa 1.100 m3. De inname via de waterleidingmaatschappij D is over de periode 1-1-2009 tot 1-1-2010-1.109 m3. Dit zou betekenen dat er enkel 9 m3 water is gebruikt voor de kantine, douches e.d..
Beslissing
Aangezien de tussenmeter nog geen heel jaar in gebruik is en het jaarverbruik van deze meter nog geen representatief beeld van het jaarverbruik geeft, heb ik besloten om de definitieve aanslagen 2009 en de voorlopige aanslag 2010 te verlagen naar 3 vervuilingseenheden (v.e.).
(...)
Vanaf nu krijgt X jaarlijks een aangiftebiljet zuiveringsheffing uitgereikt. De bedoeling is dat hier jaarlijks de meterstanden en verbruiken van de hoofdmeter en de tussenmeter worden opgegeven. Graag de standen op dezelfde datum opnemen.
Mocht nu uit de aangifte zuiveringsheffing 2010 blijken dat het verbruik de kantine, douches e.d. lager is dan 45 m3 zal ik de definitieve aanslagen zuiveringsheffing 2005 t/m 2009 nogmaals ambtshalve verminderen naar 1 v.e..
Verder verzoekt u in uw bezwaarschriften om vergoeding van de proceskosten. Volgens artikel 7.15 Awb worden proceskosten vergoed indien er sprake is van door het bestuursorgaan verwijtbaar handelen. Mijns inziens is dit niet geval. Het feit dat er een waterkunstgrasveld is geplaatst in 2004 is iets wat het waterschap niet kon weten. De A-club heeft dit ook niet medegedeeld aan het waterschap. Aan uw verzoek om vergoeding van de proceskosten kan ik dan ook niet voldoen (...).'
2.12. Op 17 augustus 2010 heeft de Heffingsambtenaar belanghebbende alsnog gehoord. Gevoegd bij een brief van 30 augustus 2010 is belanghebbende het hoorverslag toegezonden. Deze brief luidt, voor zover te dezen van belang:
'Ons standpunt blijft derhalve ongewijzigd. Echter na nader overleg is besloten de proceskosten betreffende de voorlopige aanslag 2010 zijnde €218,- te vergoeden.
Daar reeds de toezegging bestaat dat de aanslagen zullen worden verminderd indien de vervuiling minder bedraagt dan 3 eenheden, zien wij geen noodzaak verder te procederen en extra juridische kosten te maken.
Om af te zien van verdere proceskosten en uit coulance zullen wij X derhalve de proceskosten 2009 zijnde €436,- en griffierechten ad €298,- vergoeden indien zij afzien van het beroep met betrekking tot zowel de aanslag 2009 als 2010.'
2.13. Bij e-mail van 7 september 2010 heeft belanghebbende de Heffingsambtenaar laten weten niet akkoord te gaan met het onder 2.11 vermelde voorstel en het beroep dan ook niet in te trekken.
3. Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen
3.1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:
I. Heeft de Heffingsambtenaar belanghebbende terecht niet gehoord tijdens de bezwaarfase inzake de aanslag?
II. Dient de aanslag te worden berekend naar een hoeveelheid van 29 m3 afgevoerd water?
III. Kon belanghebbende aan het opnemen van de tussenmeter op 17 juni 2010 door de Heffingsambtenaar het in rechte te honoreren vertrouwen ontlenen dat de Heffingsambtenaar van mening was dat de meting over 1 maart 2010 tot en met 17 juni 2010 representatief was voor de vaststelling van de hoeveelheid in 2009 afgevoerd water?
IV. Dient belanghebbende een tegemoetkoming in de kosten van de bezwaren inzake de aanslag en de voorlopige aanslag te worden verleend op de voet van artikel 7:15 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)?
V. Heeft belanghebbende recht op een hogere tegemoetkoming in de kosten van het beroep dan door de Rechtbank is verleend?
Belanghebbende is van mening dat vraag I ontkennend en de overige vragen bevestigend dienen te worden beantwoord. De Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan.
3.2. Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt en op hetgeen zij ter zitting hebben aangevoerd.
3.3. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, van de uitspraken op bezwaar, vermindering van de aanslag tot één berekend naar één vervuilingseenheid, handhaving van de voorlopige aanslag, tot vergoeding van een tegemoetkoming in de kosten van bezwaar en tot vergoeding van een tegemoetkoming in de proceskosten. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
4. Gronden
Ten aanzien van het geschil
Vraag I
4.1. Vaststaat, dat belanghebbende in haar bezwaarschrift gericht tegen de aanslag erom heeft verzocht te worden gehoord. Vaststaat, dat de Heffingsambtenaar op 15 februari 2010 slechts telefonisch overleg met belanghebbende heeft gevoerd over het plaatsen van een tussenmeter en dat hij belanghebbende vóór het doen van uitspraak op het bezwaar tegen de aanslag niet heeft gehoord, doch op 21 juni 2010, na het opnemen van de tussenmeter op 17 juni 2010, rauwelijks uitspraak op bezwaar heeft gedaan.
4.2. De Rechtbank heeft aangaande vraag I het volgende overwogen:
'Ten aanzien van de stelling van eiseres dat zij, ondanks haar verzoek daartoe, in bezwaar ten onrechte niet is gehoord overweegt de rechtbank als volgt. Vaststaat dat verweerder (de gemachtigde van) eiseres niet heeft uitgenodigd voor een hoorzitting, alvorens uitspraak op het bezwaar te doen. Nu de gemachtigde van eiseres in het bezwaarschrift van 4 februari 2010 uitdrukkelijk om een hoorgesprek heeft verzocht, heeft verweerder daarmee in strijd gehandeld met het bepaalde in artikel 7:2 van Pro de Awb. De rechtbank is evenwel van oordeel dat aan dit gebrek in de uitspraak op bezwaar kan worden voorbijgegaan, omdat eiseres door de gang van zaken niet is benadeeld. Daarbij neemt de rechtbank het navolgende in aanmerking. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting volgt dat verweerder naar aanleiding van het bezwaar, op 15 februari 2010 zowel telefonisch als schriftelijk contact heeft opgenomen met de gemachtigde van eiseres, waarbij is afgesproken dat eiseres een tussenmeter zal plaatsen teneinde de hoeveelheid niet geloosd water te registreren. Vervolgens heeft verweerder in de uitspraak op bezwaar van 21 juni 2010 de toezegging gedaan dat de definitieve aanslagen zuiveringsheffing 2005 t/m 2009 ambtshalve zullen worden verminderd naar 1 vervuilingseenheid, als uit de aangifte zuiveringsheffing 2010 blijkt dat het verbruik lager is dan 45 m3. Tenslotte heeft op 17 augustus 2010 alsnog een gesprek tussen verweerder en de gemachtigde van eiseres plaatsgevonden. Gelet op deze gang van zaken kan niet worden gezegd dat eiseres niet de mogelijkheid heeft gehad haar bezwaren toe te lichten en van verweerder daarop een reactie te vernemen. Bovendien blijkt uit voornoemde in de uitspraak op bezwaar gedane toezegging verweerders bereidheid om ook na de formele beslissing op het bezwaar over te gaan tot bijstelling van die beslissing, als daartoe aanleiding bestaat. Nu eiseres door de gang van zaken niet is benadeeld, is de rechtbank, gelet op artikel 6:22 van Pro de Awb, van oordeel dat de bestreden uitspraak op bezwaar, ondanks schending van het in artikel 7:2 van Pro de Awb opgenomen vormvoorschrift, in stand kan worden gelaten. Ook deze beroepsgrond faalt derhalve.'
4.3. Hetgeen de Rechtbank heeft overwogen is in strijd met vaste jurisprudentie van de Hoge Raad.
4.4. Het alsnog houden van een hoorgesprek op 17 augustus 2010 nadat reeds uitspraak op bezwaar was gedaan kon er niet meer toe leiden dat de Heffingsambtenaar bij zijn voor beroep vatbare beslissing alsnog rekening zou houden met hetgeen belanghebbende mondeling naar voren wenste te brengen (Hoge Raad 23 januari 2009, 43 973, LJN: BF7311). Het op 17 augustus 2010 gehouden gesprek kan dan ook niet worden aangemerkt als het horen als bedoeld in artikel 7:2 van Pro de Awb, omdat dit gesprek niet meer een functie kon hebben zoals het horen in de bezwaarfase naast de mogelijkheid van een (eventueel) onderzoek ter zitting in de zaak in beroep en hoger beroep (Hoge Raad 15 mei 2009, nr. 08/00437, LJN: BI3751).
4.5. De omstandigheid dat de Heffingsambtenaar in de uitspraak op bezwaar en nadien tijdens het gesprek op 17 augustus 2010 heeft medegedeeld mogelijkerwijs in de toekomst een ambtshalve vermindering te zullen verlenen brengt niet met zich, dat belanghebbende door het achterwege laten van het horen niet is benadeeld. Belanghebbende en de Heffingsambtenaar verschilden van mening over de hoeveelheid afgevoerd water en daarmee over de van belang zijnde feiten en de Heffingsambtenaar is in de uitspraak op bezwaar tegen de aanslag niet aan het bezwaar van belanghebbende tegemoet gekomen. Daaruit volgt, dat de Heffingsambtenaar belanghebbende ten onrechte niet heeft gehoord alvorens uitspraak te doen (Hoge Raad 18 april 2003, 37 790, LJN: AF7495 en Hoge Raad 15 mei 2009, 08/00437, LJN: BI3751).
4.6. Voor zover de Rechtbank bij zijn oordeel de gedachte heeft gekoesterd, dat belanghebbende te zijner tijd bezwaar en beroep zou kunnen aantekenen tegen de eventuele toekomstige ambtshalve beslissing dan heeft de Rechtbank in zoverre gedwaald, omdat tegen op de voet van artikel 65 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen gegeven beslissingen geen beroep, en derhalve geen bezwaar, bij de belastingrechter openstaat (artikel 65 van Pro de AWR en met artikel 26, lid 1, aanhef, onderdeel b van de AWR; Hoge Raad 31 oktober 1956, nr. 13 016, BNB 1956/343, Hoge Raad 1 juli 1966, nr. 15 604, BNB 1966/268, Hoge Raad 17 december 1969, nr. 16 263, BNB 1970/32, Hoge Raad 4 september 1991, nr. 27 161, BNB 1991/315, Hoge Raad 17 augustus 1998, nr 33 599, LJN: AA2285 en Hoge Raad 21 april 2006, nr. 41 033, LJN: AT3051). De uitspraak op bezwaar leidde dan ook voor belanghebbende tot een definitieve afwijzing van haar bezwaar, zodat zij door het niet-horen is benadeeld omdat zij niet de mogelijkheid heeft gehad de Heffingsambtenaar op andere gedachten te brengen. (Vergelijk: Hoge Raad 20 januari 2012, nr. 10/02678, LJN: BT1516.)
4.7. Voor zover de Heffingsambtenaar tijdens het onderzoek ter zitting bedoeld heeft te stellen dat hij het horen in de bezwaarfase achterwege mocht laten omdat met de mededeling in de uitspraak, dat mogelijkerwijs in de toekomst een ambtshalve vermindering zal worden verleend, aan het bezwaar van belanghebbende volledig tegemoet werd gekomen in de zin van artikel 7:3, aanhef, onderdeel d van de Awb, verwerpt het Hof deze stelling. Evident werd met de uitspraak niet aan het bezwaar van belanghebbende volledig tegemoet gekomen, nu de aanslag werd verminderd tot een aanslag berekend naar drie vervuilingseenheden in plaats van één vervuilingseenheid.
4.8. Uit het vorenoverwogene volgt, dat de Heffingsambtenaar belanghebbende ten onrechte niet heeft gehoord alvorens uitspraak op bezwaar te doen. Belanghebbende heeft tijdens het onderzoek ter zitting desgevraagd uitdrukkelijk het Hof verzocht zelf in de zaak te voorzien. Het Hof zal aan dit verzoek tegemoet komen, nu de Heffingsambtenaar zich daartegen niet heeft verzet en ook overigens het Hof geen reden aanwezig acht om de zaak terug te wijzen naar de Heffingsambtenaar (Hoge Raad 28 januari 2011, nr. 10/00648, LJN: BP2132).
4.9. Vraag I dient ontkennend te worden beantwoord.
Vraag II
4.10. Uit overwegingen van proceseconomie zal het Hof eerst vraag III beantwoorden.
Vraag III
4.11. De Rechtbank heeft met betrekking tot vraag III overwogen:
'Met betrekking tot het beroep op het vertrouwensbeginsel
De rechtbank volgt eiseres niet in haar stelling dat verweerder het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. De rechtbank is van oordeel dat deze beroepsgrond niet kan slagen omdat uit de gedingstukken niet volgt dat door verweerder (ondubbelzinnige) uitlatingen met betrekking tot de vaststelling van het aantal vervuilingseenheden zijn gedaan. Ook anderszins is de rechtbank niet gebleken dat verweerder bij eiseres de indruk heeft gewekt dat zij er op mocht vertrouwen dat het aantal vervuilingseenheden conform haar verzoek zou worden bijgesteld. In dat kader overweegt de rechtbank dat verweerder niet gesteld dat de verrichte meting onjuist is. Verweerder blijft immers van mening dat eiseres wél aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een situatie waarin de vervuilingswaarde van de stoffen die worden afgevoerd niet meer dan 3 vervuilingseenheden bedraagt. In hetgeen eiseres daartegen heeft aangevoerd ziet de rechtbank echter geen aanleiding om aan te nemen dat verweerder van het door eiseres bepleite aantal, te weten 1, moet uitgaan.'
4.12. Voor de beantwoording van vraag III is volgens vaste jurisprudentie doorslaggevend of belanghebbende op grond van een handelen of een nalaten van de Heffingsambtenaar redelijkerwijs de indruk heeft kunnen krijgen, dat de Heffingsambtenaar weloverwogen en welbewust een standpunt heeft ingenomen. Anders dan de Rechtbank heeft overwogen is niet alleen sprake van opgewekt vertrouwen als de Heffingsambtenaar ondubbelzinnige uitlatingen heeft gedaan. Juist ook als de Heffingsambtenaar dubbelzinnig is geweest in zijn handelen of nalaten kan de situatie zich voordoen dat belanghebbende redelijkerwijs de indruk heeft kunnen krijgen dat de Heffingsambtenaar weloverwogen en welbewust een (bepaald) standpunt heeft ingenomen. Het oordeel van de Rechtbank, dat alleen sprake kan zijn van opgewekt vertrouwen bij ondubbelzinnige uitlatingen (toezeggingen) is derhalve onjuist.
4.13. Na een telefonisch contact van de Heffingsambtenaar met belanghebbende op 15 februari 2010 heeft de Heffingsambtenaar de onder 2.7 vermelde brief aan belanghebbende gestuurd. In deze brief is onder meer de volgende passage opgenomen:
'Na een, nog in overleg te bepalen, representatieve periode zal ik vragen of een van de toezichthouders van het waterschap een controlebezoek zal brengen aan de A-club en tevens de meterstand zal opnemen.'
4.14. Zonder overleg met belanghebbende heeft de Heffingsambtenaar op 17 juni 2010 de stand van de tussenmeter opgenomen. Op grond van het opnemen van de tussenmeter op 17 juni 2010 door de Heffingsambtenaar heeft belanghebbende - in het licht van de onder 2.7 vermelde brief - naar het oordeel van het Hof redelijkerwijs de indruk kunnen krijgen, dat de Heffingsambtenaar weloverwogen en welbewust het standpunt innam dat een meting van 1 maart 2010 tot en met 17 juni 2010 een voldoende representatieve periode omvatte. Hieraan doet niet af, dat de Heffingsambtenaar nadien in de uitspraak op bezwaar heeft medegedeeld van oordeel te zijn dat de meting over vorengenoemde periode niet representatief zou zijn, omdat hij daarmee het door hem reeds opgewekte vertrouwen niet (met terugwerkende kracht) ongedaan kan maken.
4.15. Hier komt bij dat het Hof de Heffingsambtenaar tijdens het onderzoek ter zitting heeft gevraagd waarom de tussenmeter op 17 juni 2010 is opgenomen. Hierop heeft hij geantwoord, dat hij aanneemt dat het waterschap een referentieperiode van 1 maart 2010 tot en met 17 juni 2010 wel redelijk vond, alhoewel de Heffingsambtenaar ook niet uitsloot dat de meting plaatsvond in het kader van een reguliere ronde.
4.16. Vraag III dient bevestigend te worden beantwoord. In verband hiermede laat het Hof vraag II onbeantwoord.
Vraag IV
4.17. In artikel 7:15, lid 2 van de Awb is bepaald dat de kosten, die belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan worden vergoed uitsluitend als (1) daar door belanghebbende om wordt verzocht en (2) het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In artikel 7:15, lid 3 van de Awb is bepaald dat (1) het verzoek moet worden gedaan voordat de Heffingsambtenaar op het bezwaar beslist en (2) de Heffingsambtenaar op het verzoek beslist bij de uitspraak op het bezwaar.
4.18. Belanghebbende heeft, voordat de Heffingsambtenaar uitspraak op bezwaar heeft gedaan, verzocht om vergoeding van de kosten van het bezwaar.
4.19. De Heffingsambtenaar heeft in de uitspraak op het bezwaar tegen de aanslag en in de uitspraak op het bezwaar tegen de voorlopige aanslag - zoals is voorgeschreven in artikel 7:15, lid 3 van de Awb - beslist op het verzoek om vergoeding van de kosten van het bezwaar en dit verzoek afgewezen.
De aanslag
4.20. De Heffingsambtenaar heeft de aanslag opgelegd op basis van de door D N.V. geleverde hoeveelheid water. Volgens artikel 7, lid 2 van de Verordening dient de zuiveringsheffing gebaseerd te worden op een meting, bemonstering en analyse gedurende 365 dagen per jaar en 24 uren per dag van het afgevoerde (geloosde) water. Vaststaat, dat een dergelijke meting, bemonstering en analyse niet heeft plaatsgevonden. Een voor bezwaar vatbare beschikking als bedoeld in artikel 8 van Pro de Verordening is evenmin gegeven. Het Hof is van oordeel, dat de Heffingsambtenaar bij het opleggen van de aanslag in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb niet de relevante feiten heeft vergaard. Hij heeft slechts kennis genomen van de door D N.V. geleverde hoeveelheid water, terwijl voor de zuiveringsheffing juist relevant is hoeveel van dit water wordt afgevoerd (geloosd) en welke vervuilingswaarde het water heeft. Het lag dan ook op zijn weg om (bij belanghebbende) te informeren of al het aangevoerde water ook werd afgevoerd op een zuiveringstechnisch werk in beheer bij het waterschap of om anderszins zich op de hoogte te stellen van de hoeveelheid afgevoerd water en de vervuilingswaarde daarvan. Nu de Heffingsambtenaar niet beschikte over metings-, bemonsterings- en analyseresultaten van het afgevoerde water heeft hij door aan te nemen dat de door D N.V. geleverde hoeveelheid water ook geheel werd afgevoerd dermate onzorgvuldig gehandeld, dat het opleggen van de aanslag een aan de Heffingsambtenaar te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, lid 2, van de Awb vormt. Mitsdien dient aan belanghebbende een tegemoetkoming te worden verleend in de kosten van het bezwaar tegen de aanslag.
De voorlopige aanslag
4.21. Met betrekking tot het verzoek om een tegemoetkoming in de kosten van het bezwaar tegen de voorlopige aanslag heeft belanghebbende aangevoerd, dat op het moment dat de voorlopige aanslag werd opgelegd de Heffingsambtenaar zich heeft gebaseerd op de in het jaar 2009 ingenomen hoeveelheid water, terwijl de Heffingsambtenaar er toen al van de hoogte was dat niet al het aangevoerde water werd geloosd.
4.22. Het Hof stelt voorop, dat op grond van artikel 13, lid 1, van de AWR de Heffingsambtenaar een voorlopige aanslag in de zuiveringsheffing kan opleggen tot ten hoogste het bedrag waarop de (definitieve) aanslag vermoedelijk zal worden vastgesteld. De Heffingsambtenaar was door het onder 2.6 vermelde bezwaar tegen de aanslag ten tijde van het opleggen van de voorlopige aanslag op de hoogte van het feit dat het aangevoerde water grotendeels gebruikt werd voor het besproeien van het semi-waterveld (A-veld). Hij had derhalve zonder grondig onderzoek uit de hem ter beschikking staande informatie kunnen afleiden dat de gegevens die hebben gediend ter vaststelling van de aanslag over het meest recente kalenderjaar vermoedelijk niet bepalend konden zijn voor het bedrag waarop de aanslag over het jaar 2010 (definitief) zou worden vastgesteld. De Heffingsambtenaar, die niettemin een voorlopige aanslag heeft vastgesteld op grond van de laatstbedoelde gegevens, handelde in strijd met het vereiste van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten, zoals neergelegd in artikel 3:2 van Pro de Awb. Nu als gevolg hiervan een te hoge voorlopige aanslag is opgelegd, is sprake van een aan de Heffingsambtenaar te wijten onrechtmatigheid als bedoeld in artikel 7:15, lid 2, van de Awb (vgl. Hoge Raad 18 juni 2010, nr. 09/00370, LJN BM7705). (Hoge Raad 10 juni 2011, nr. 10/01744, LJN: BO7526.)
4.23. Gelet op het overwogene onder 4.20 en 4.22 acht het Hof termen aanwezig de Heffingsambtenaar te veroordelen in een tegemoetkoming van de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken.
Het Hof stelt deze tegemoetkoming in de kosten van het bezwaar, mede gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht, op:
- 1 (punten) x € 218 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) inzake het bezwaar tegen de aanslag, en
- 1 (punten) x € 218 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) inzake het bezwaar tegen de voorlopige aanslag, x 1 (factor samenhangende zaken) is € 436.
Voor zover de Heffingsambtenaar zijn stelling in het verweerschrift, dat de kosten niet op belanghebbende drukken omdat de gemachtigde tevens penningmeester van belanghebbende is, heeft willen handhaven volgt uit de door de gemachtigde bij de conclusie van repliek overgelegde stukken dat zij tegen betaling beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend (Hoge Raad 27 november 2009, nr. 08/02570, LJN: BJ7929). Met betrekking tot factor gewicht van de zaak is het Hof van oordeel dat factor 1 moet worden gehanteerd (Hoge Raad 23 september 2011, nr. 10/04238, LJN: BT2293).
4.24. Vraag IV dient bevestigend te worden beantwoord.
Vraag V
4.25. Gelet op de beantwoording van vraag I is het Hof van oordeel, dat de Rechtbank zelfs bij een, onder toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, ongegrondverklaring van het beroep een tegemoetkoming in de proceskosten van belanghebbende had moeten verlenen (Hoge Raad 18 april 2003, nr. 37 790, LJN: AF7495, r.o. 3.5.3).
4.26. Vraag V dient bevestigend te worden beantwoord.
Slotsom
4.27. Het hoger beroep van belanghebbende is gegrond. De uitspraak van de Rechtbank dient te worden vernietigd, de aanslag dient te worden verminderd tot (1 vervuilingseenheid x € 42,24 = € 42,24 -/- € 1.182,72 (verrekening voorlopige aanslag) =) -/- € 1.140,48, de voorlopige aanslag dient te worden verminderd tot € 129,60, de Heffingsambtenaar dient te worden veroordeeld in een tegemoetkoming van de kosten van het bezwaar en in de kosten van het beroep.
Ten aanzien van het griffierecht
4.28. Nu de uitspraak van de Rechtbank wordt vernietigd, dient het waterschap aan belanghebbende het door haar ter zake van de behandeling van het beroep bij de Rechtbank en het hoger beroep bij het Hof betaalde griffierecht ten bedrage van € 298 respectievelijk € 454 te vergoeden.
Ten aanzien van de proceskosten
4.29. Nu de uitspraak van de Rechtbank wordt vernietigd, acht het Hof termen aanwezig de Heffingsambtenaar te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep bij de Rechtbank en van het hoger beroep bij het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken.
Daarbij wordt uitgegaan van twee samenhangende zaken waarin belanghebbende geheel of gedeeltelijk in het gelijk is gesteld. Dit betreft: de aanslag en de voorlopige aanslag.
Het Hof stelt deze kosten, mede gelet op het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht, op:
- 2,5 (punten) x € 437 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) inzake het beroep bij de Rechtbank, en
- 2,5 (punten) x € 437 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) inzake het hoger beroep bij het Hof,
x 1 (factor samenhangende zaken) is in totaal € 2.185,00.
Met betrekking tot factor gewicht van de zaak is het Hof van oordeel dat factor 1 moet worden gehanteerd (Hoge Raad 23 september 2011, nr. 10/04238, LJN: BT2293).
4.30. Voor zover de Heffingsambtenaar zijn stelling in het verweerschrift, dat de kosten niet op belanghebbende drukken omdat de gemachtigde tevens penningmeester van belanghebbende is, heeft willen handhaven volgt uit de door de gemachtigde bij de conclusie van repliek overgelegde stukken dat zij tegen betaling beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend (Hoge Raad 27 november 2009, nr. 08/02570, LJN: BJ7929).
5. Beslissing
Het Hof:
- vernietigt de uitspraak van de Rechtbank,
- verklaart het bij de Rechtbank ingediende beroep gegrond,
- vernietigt de uitspraken op bezwaar,
- vermindert de aanslag tot, na verrekening van de voorlopige aanslag(en), een bedrag van -/- € 1.140,48,
- vermindert de voorlopige aanslag tot € 129,60,
- gelast dat het Waterschap De Dommel aan belanghebbende het door deze ter zake van de behandeling van het beroep bij de Rechtbank en het hoger beroep bij het Hof betaalde griffierecht ten bedrage van, in totaal, € 752,00 vergoedt,
- veroordeelt de Heffingsambtenaar in een tegemoetkoming van de kosten van het bezwaar, de kosten van het geding bij de Rechtbank en bij het Hof aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op een bedrag van € 2.621,00, en
- wijst het Waterschap De Dommel aan als rechtspersoon, die de kosten van het bezwaar en de proceskosten aan belanghebbende moet vergoeden.
Aldus gedaan op: 1 juni 2012 door P. Fortuin, voorzitter, P.A.M. Pijnenburg en S. Bosma, in tegenwoordigheid van J.W.J. van der Heijden, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden.
Het aanwenden van een rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH 's-Gravenhage. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.
1. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a) de naam en het adres van de indiener;
b) een dagtekening;
c) een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d) de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.