Uitspraak
Nr. 34290
25 oktober 2000
gewezen op het beroep in cassatie van het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem (hierna: B en W) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 4 maart 1998 betreffende na te noemen aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid X B.V. te Z opgelegde aanslagen in de baatbelasting van de gemeente Arnhem.
1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het Hof
Aan belanghebbende zijn ter zake van het genot krachtens zakelijk recht van drie onroerende zaken gelegen aan de a-straat te Arnhem drie op één aanslagbiljet verenigde aanslagen in de baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I, van de gemeente Arnhem opgelegd ten bedrage van respectievelijk f 21.278,40, f 145.452,-- en f 21.352,80. Belanghebbende heeft tegen het niet tijdig doen van een uitspraak op haar tegen deze aanslagen ingediende bezwaarschrift beroep ingesteld bij het Hof.
Het Hof heeft de drie aanslagen vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
B en W hebben tegen ‘s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Belanghebbende heeft een vertoogschrift ingediend.
De Advocaat-Generaal Ilsink heeft op 3 mei 2000 geconcludeerd tot vernietiging van ’s Hofs uitspraak en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof.
Op 22 mei 2000 is bij de Hoge Raad ingekomen een reactie van belanghebbende op de conclusie van de Advocaat-Generaal.
3. Beoordeling van de middelen
3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
3.1.1. Op 7 december 1992 heeft de gemeenteraad van Arnhem de Nota herinrichting binnenstad vastgesteld. Doel van de herinrichting was het openbaar gebied van de binnenstad te verbeteren, waardoor het aantrekkelijker zou worden voor het winkelende publiek. De functie ten behoeve van bewoners en het expeditieverkeer diende daarbij behouden te blijven.
3.1.2. Op 7 december 1992 nam de gemeenteraad tevens het Bekostigingsbesluit baatbelasting herinrichting winkelcentrum Arnhem (hierna: het Bekostigingsbesluit). Besloten werd de kosten verbonden aan de herinrichting (voorshands becijferd op f 30.600.000,--) deels (voorlopig vastgesteld op een bedrag van f 10.328.000,--; dat is 33,75 percent van het totaal) te verhalen door middel van een baatbelasting op de zakelijk gerechtigden tot de onroerende zaken die door de aan te brengen voorzieningen in een gunstiger positie zouden komen te verkeren. Bij het Bekostigingsbesluit behoort een overzichtskaart van het gehele herinrichtingsgebied.
3.1.3. Het Bekostigingsbesluit is genomen op basis van een raadsvoorstel van 6 oktober 1992. Ter zake van voormeld percentage van 33,75 vermeldt het raadsvoorstel:
“Dit percentage betreft een gemiddelde over het totaal in te richten gebied. Per deelgebied kunnen de dekkingspercentages afwijken gezien het eerder gekozen uitgangspunt dat de belastingdruk over het gehele gebied heen dezelfde moet zijn”.
3.1.4. In het door de gemeenteraad genomen Bekostigingsbesluit is ter zake onder meer vermeld dat is besloten:
“III. de mate waarin de kosten van de in het kader van de herinrichting te treffen voorzieningen van openbaar nut via deze baatbelasting zullen worden verhaald voorlopig vast te stellen op een percentage van minimaal 33,75% van vorenbedoelde totale kosten, inclusief rente of wel: f 10.328.000,- welk aandeel annuïtair in de tariefstelling zal worden verwerkt;”.
3.1.5. De herinrichting van de binnenstad/winkelgebied geschiedt per deelgebied. Er zijn zeven deelgebieden voorzien waarvoor volgens de plannen van de gemeente evenzovele afzonderlijke verordeningen baatbelasting zullen worden vastgesteld. Het Bekostigingsbesluit en het daaraan voorafgaande raadsvoorstel geven geen specificaties van de (geraamde) kosten per deelgebied en van de per deelgebied uit te voeren werkzaamheden. In deelgebied I, waarin de panden van belanghebbende zijn gelegen, zijn de herinrichtingswerkzaamheden aangevangen in het voorjaar van 1993 en voltooid in november 1993.
3.1.6. Op 7 november 1994 heeft de gemeenteraad van Arnhem de “Verordening baatbelasting citycentrum Arnhem, deelgebied I” (hierna: de Verordening) met een bijbehorende gewaarmerkte gebiedskaart vastgesteld, welke is goedgekeurd bij besluit van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 10 mei 1995, nr. FBA 95/7/U 11. Voor deelgebied I heeft de raad geen afzonderlijk bekostigingsbesluit vastgesteld.
3.1.7. De Verordening luidt,voorzover van belang:
“Artikel 2
1. Onder de naam “baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I” wordt in de vorm van een heffing ineens een directe belasting geheven ter zake van de onroerende zaken gelegen in de gemeente, en aangeduid op de tekening, die op 1 januari 1994 gebaat zijn door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.
2. De in het eerste lid bedoelde voorzieningen bestaan uit het plaatsen c.q. aanbrengen van een bijzondere openbare verlichting, sierbestrating, beplantingen en straatmeubilair.
Artikel 4
Maatstaf van heffing is de waarde in het economische verkeer van de onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, zoals deze is vastgesteld voor de heffing van de onroerende zaakbelastingen, bedoeld in artikel 3 van Pro de verordening onroerend-goedbelastingen 1992, zoals vastgesteld bij raadsbesluit van 7 oktober 1991.
(....)
Artikel 5
1. Het tarief bedraagt voor elke volle f 5.000,- van de waarde in
het economische verkeer f 74,40.”
De Verordening kent vrijstellingen voor onroerende zaken die volgens het geldende bestemmingsplan in hoofdzaak zijn bestemd als woning en voor onroerende zaken bestemd voor de openbare eredienst.
3.1.8. Het bij de Verordening behorende raadsvoorstel maakt melding van 176 gebate objecten in deelgebied I met een totale economische waarde van f 128.565.000,-- en van 25.050 eenheden van f 5.000,--. Blijkens het raadsvoorstel bedroegen de investeringskosten voor dit gebied f 4.399.204,-- en zou, gerekend met een tarief van f 74,40, een bedrag van f 1.863.720,-- via baatbelasting worden verhaald. Dit betekent een dekkingspercentage van 42,36.
3.2. Het Hof heeft geoordeeld dat met betrekking tot de onderwerpelijke baatbelasting de bepaling van artikel 222, lid 2, van de Gemeentewet niet is nageleefd, zodat aan de Verordening verbindende kracht moet worden ontzegd, en heeft op die grond de bestreden aanslagen vernietigd. Het middel bestrijdt dit oordeel met een rechtsklacht.
3.3. Volgens lid 1 van artikel 222 van Pro de Gemeentewet (tekst vanaf 1 januari 1995) kan, voor zover hier van belang, ter zake van de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaak die gebaat is door voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur, van degenen die van die onroerende zaak het genot hebben krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, een baatbelasting worden geheven, waarbij de aan de voorzieningen verbonden lasten geheel of gedeeltelijk worden omgeslagen. Indien tot invoering van een baatbelasting als hier bedoeld wordt overgegaan, dient ingevolge artikel 216 van Pro de wet de gemeenteraad te dier zake een belastingverordening vast te stellen.
3.4. In lid 2 van artikel 222 is Pro vervolgens bepaald, voor zover thans van belang, dat voordat met het treffen van voorzieningen wordt aangevangen, door de raad wordt besloten in welke mate de aan die voorzieningen verbonden lasten door middel van een baatbelasting zullen worden verhaald, en dat een besluit als bedoeld in de eerste volzin een aanduiding bevat van het gebied waarbinnen de gebate onroerende zaak is gelegen. Vóór 1 januari 1995 gold de nagenoeg gelijkluidende bepaling van artikel 221 van Pro de Gemeentewet (tekst 1994), vóór 1 januari 1994 gold sedert 26 juli 1991 de nagenoeg gelijkluidende bepaling van artikel 273a, vierde lid, van de tot 1 januari 1994 gegolden hebbende gemeentewet.
3.5. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 222, lid 2, en de evenvermelde voordien geldende artikelen heeft de wetgever met de invoering van die bepaling bedoeld de rechtszekerheid ten behoeve van de belastingplichtigen te waarborgen. In het licht van die bedoeling en de hiervoor geschetste samenhang van de leden 1 en 2 dient deze bepaling aldus te worden uitgelegd dat voor elke in te voeren baatbelasting, tevoren bij een bekostigingsbesluit moet zijn vastgesteld in welke mate de lasten, verbonden aan de voorzieningen waarop die baatbelasting betrekking heeft - dat wil zeggen de voorzieningen waarbij de in een bepaald gedeelte van de gemeente gelegen onroerende zaken zijn gebaat - zullen worden verhaald. Weliswaar is niet uitgesloten dat een bekostigingsbesluit meer dan één nog in te voeren baatbelasting betreft, maar ook dan dient het besluit ten minste in te houden op welk(e) gedeelte(en) van de gemeente en op welke voorzieningen waarbij de in dat/die gedeelte(n) gelegen onroerende zaken zijn gebaat, de onderscheiden baatbelastingen betrekking hebben. Indien aan dit vereiste niet is voldaan, mag te dier zake geen baatbelasting worden geheven en is een desalniettemin vastgestelde verordening baatbelasting onverbindend.
3.6. De onderhavige “baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I” is blijkens het desbetreffende raadsvoorstel ingevoerd om de aan bepaalde voorzieningen in een bepaald gebied (‘deelgebied I’) verbonden lasten, met een totaal van f 4.399.204,--, gedeeltelijk om te slaan, namelijk voor f 1.863.720,--, dus 42,36 percent van het totaal. Zoals uit het vorenoverwogene volgt, diende vóórdat met het treffen van de betrokken voorzieningen werd aangevangen, bij raadsbesluit te zijn vastgesteld in welke mate de lasten, verbonden aan de voorzieningen waarbij de in dat deelgebied I gelegen onroerende zaken zouden worden gebaat, door middel van een baatbelasting zouden worden verhaald.
Het Bekostigingsbesluit kan niet als een zodanig besluit gelden. Weliswaar blijkt daaruit dat voor het gehele herinrichtingsgebied, waarin ook deelgebied I is gelegen, wordt uitgegaan van totale kosten van herinrichting van f 30.600.000,--, waarvan te dekken uit baatbelastingen f 10.328.000,--, dus 33,75 percent, maar uit het besluit blijkt op geen enkele wijze welke lasten worden geraamd voor de voorzieningen waarvoor bij de Verordening een belastingplicht in het leven is geroepen, dat wil zeggen de voorzieningen waarbij de in deelgebied I gelegen onroerende zaken zouden zijn gebaat, en in welke mate die lasten door middel van de bij de Verordening ingevoerde “baatbelasting city-centrum Arnhem, deelgebied I” zouden worden verhaald. Van een ander bekostigingsbesluit blijkt niet uit ‘s Hofs uitspraak of de stukken van het geding.
3.7. ‘s Hofs oordeel is mitsdien juist, zodat het middel faalt.
4. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.
5. Beslissing
De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Dit arrest is op 25 oktober 2000 vastgesteld door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren G.J. Zuurmond, A.G. Pos, D.H. Beukenhorst en L. Monné, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.A. Fase, en op die datum in het openbaar uitgesproken.
Van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Arnhem wordt ter zake van het door hen ingestelde beroep in cassatie een griffierecht geheven van f 340,--.