Uitspraak
8 mei 2001
Strafkamer
nr. 01550/99 E
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch, Economische Kamer, van 21 oktober 1999, nummer 20/000689-99, in de strafzaak tegen:
[verdachte], gevestigd te [woonplaats].
1. De bestreden uitspraak
Het Hof heeft in hoger beroep - behoudens ten aanzien van de strafoplegging - bevestigd een vonnis van de Economische Politierechter in de Arrondissementsrechtbank te ‘s-Hertogenbosch van 19 juni 1998, waarbij de verdachte tot straf is veroordeeld ter zake van “overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 93 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie, begaan door een rechtspersoon”. Het Hof heeft de verdachte deswege veroordeeld tot een geldboete van tweehonderdvijftig gulden voorwaardelijk, met een proeftijd van twee jaren.
2. Geding in cassatie
2.1. Het beroep is ingesteld door de verdachte. Namens deze heeft mr. J.C.B.C. Geerts, advocaat te Rosmalen, bij schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal Jörg heeft geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak doch uitsluitend ten aanzien van de kwalificatie, met vermelding van de verbeterde kwalificatie, en tot verwerping van het beroep voor het overige.
2.2. De Hoge Raad heeft kennis genomen van het schriftelijk commentaar van de raadsman op de conclusie van de Advocaat-Generaal. Het schriftelijke commentaar van de verdachte is eerst na afloop van de bij de wet gestelde termijn binnengekomen.
3. Beoordeling van het middel
3.1. Het middel klaagt dat het overtreden voorschrift onverbindend is althans dat het ten aanzien van de verdachte buiten toepassing dient te blijven.
3.2. Het gaat in deze zaak om een verdachte ten laste van wie - kort samengevat - is bewezenverklaard dat zij op 18 oktober 1996 als ondernemer die een landbouwonderneming drijft, in haar vestiging niet gemerkte runderen aanwezig heeft gehad.
3.3. Voor de beoordeling van het middel is het volgende wettelijke kader van belang:
a. de Richtlijn nr. 92/102/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren, Pb L355 (hierna: de Richtlijn), voorzover hier van belang, luidende:
“art. 1. Bij deze richtlijn worden de minimumvoorschriften voor de identificatie en registratie van dieren vastgesteld(...)
art. 2. In deze richtlijn wordt verstaan onder:
(...)
d) bevoegde autoriteit: de centrale autoriteit van een Lid-Staat die bevoegd is om de veterinaire controles uit te voeren, of elke autoriteit waaraan zij deze bevoegdheid heeft overgedragen met het oog op de uitvoering van deze richtlijn.
art. 4. 1. De Lid-Staten zien erop toe dat:
a) elke houder van de in Richtlijn 64/432/EEG bedoelde runderen (...), die op de in artikel 3, lid 1, onder a), bedoelde lijst voorkomt een register bijhoudt van het aantal dieren dat zich op zijn bedrijf bevindt. (...)
art. 5. 1. De Lid-Staten zien erop toe dat de volgende algemene beginselen worden nageleefd:
a) identificatiemerktekens moeten worden aangebracht voordat de dieren het bedrijf waar ze geboren zijn, verlaten;
(...)
c) elk nieuw merkteken moet door de houder in het in artikel 4 bedoelde Pro register worden genoteerd (...)”.
art. 11. 1. De Lid-Staten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om aan deze richtlijn te voldoen,
wat de voorschriften voor runderen betreft, zodanig dat:
i) voor runderen vanaf 1 februari 1993 een registratieverplichting geldt volgens de bestaande nationale procedure doch met inachtneming van de in artikel 4 bepaalde Pro vereisten alsmede een identificatieverplichting overeenkomstig de bestaande regels bedoeld in artikel 5, lid 2, onder a), eerste en tweede alinea;
ii) de in deze richtlijn neergelegde communautaire identificatie- en registratiesystemen van toepassing worden vanaf 1 oktober 1993.
(...)
Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.
Wanneer de Lid-Staten deze bepalingen aannemen, wordt in die bepalingen naar de onderhavige richtlijn verwezen of wordt hiernaar verwezen bij de officiële bekendmaking van die bepalingen. De regels voor deze verwijzing worden vastgesteld door de Lid-Staten.
b. de Wet op de bedrijfsorganisatie (verder: de Wet), voorzover hier van belang, luidende:
“art. 66.
(...)
2. Voor ondernemingen, die in het bedrijfsleven een gelijke of verwante functie vervullen, kunnen openbare lichamen worden ingesteld, hoofdbedrijfschappen of bedrijfschappen genaamd.
art.71. De bedrijfslichamen hebben tot taak een het belang van het Nederlandse volk dienende bedrijfsuitoefening door de ondernemingen, waarvoor zij zijn ingesteld, te bevorderen, alsmede het gemeenschappelijk belang van die ondernemingen en van de daarbij betrokken personen te behartigen.
art. 93.
1. Het bestuur van een bedrijfslichaam maakt de verordeningen die het ter vervulling van de in artikel 71 omschreven Pro taak nodig oordeelt ten aanzien van de onderwerpen, die bij de instellingsverordening ter regeling of nadere regeling van dat lichaam staan.
(...)
art. 104.
1. De verordening van de Raad waarbij een bedrijfslichaam is ingesteld bepaalt, of en in hoeverre bij verordeningen van dat bedrijfslichaam overtredingen van het bij of krachtens zodanige verordeningen (...) bepaalde kunnen worden aangewezen als strafbare feiten.”
c. het Besluit van 16 februari 1954, houdende instelling van een bedrijfschap voor de landbouw, Instellingsbesluit Landbouwschap, Stb. 54, voorzover hier van belang, luidende:
“art. 1.1. Er is een bedrijfschap voor de landbouw, genaamd Landbouwschap.
art. 2.
(...)
3. Dit besluit verstaat onder:
(...)
landbouw:
a) (...)
b) veehouderij (...)
landbouwproducten: levende en niet-levende voortbrengselen, in de uitoefening van de landbouw verkregen.
art. 10. 1. Aan het Landbouwschap is overgelaten de regeling of nadere regeling van de navolgende onderwerpen:
a) de bevordering van de gezondheidstoestand, de zuiverheid en de kwaliteit van (...) landbouwproducten;
(....)
art. 12. Overtredingen van een op grond van artikel 93, eerste lid van de wet vastgestelde verordening kunnen bij die verordening worden aangewezen als strafbare feiten”.
d. de Verordening tot wijziging van de Verordening identificatie en registratie runderen 1991 van 6 maart 1996, goedgekeurd door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij bij beschikking van 12 april 1996, nr. J. 962092, in werking getreden met ingang van 27 april 1996, die onder meer inhoudt dat zij is vastgesteld
“gelet op richtlijn nr. 92/102/EEG van de Raad voor Europese Gemeenschappen van 27 november 1992 met betrekking tot de identificatie en de registratie van dieren (PbEG L 355), artikel 93 (...) van de Wet op de bedrijfsorganisatie en de artikelen (...) 10, (...) en 12 van het Instellingsbesluit Landbouwschap”.
e. de Verordening identificatie en registratie runderen 1991 (hierna: de Verordening), zoals deze luidt na wijziging bij de hiervoor onder d. bedoelde verordening, voorzover hier van belang, luidende:
“het Bestuur van het Landbouwschap, gelet op artikel 93 (...) van de Wet en de artikelen 10,(...) en 12 van het Instellingsbesluit Landbouwschap, besluit vast te stellen de navolgende verordening:
(...)
artikel 4
1. Het is de ondernemer verboden in zijn vestiging een of meer niet gemerkte runderen aanwezig te hebben dan wel de feitelijke macht uit te oefenen over een of meer niet gemerkte runderen (...)”.
3.4.1. Voorts is voor de beoordeling van het middel het volgende van belang.
Het nader standpunt van het Kabinet over de toekomst van het PBO-stelsel houdt onder meer het volgende in:
“Voorts is van belang dat er eind 1995 54 verordeningen van kracht waren (waarvan 40 afkomstig van productschappen) die voortvloeien uit EG-regelgeving, maar waarvoor geen specifieke delegatiebevoegdheid op nationale wettelijke basis bestond. De verordeningen van de bedrijfslichamen zijn door de Europese Commissie als adequaat instrument voor uitvoering van EG-regelgeving erkend. Strikt genomen is hier derhalve geen sprake van medebewind, waartoe de bedrijfslichamen op grond van artikel 96 Wbo Pro hun medewerking verlenen, maar van verordeningen in autonomie. Materieel kan de voorgeschreven uitvoering van EG-regelgeving echter niet tot de autonome bevoegdheden van een bedrijfslichaam gerekend worden. Er wordt in deze gevallen dan ook wel gesproken van “indirect medebewind”.
Het publieke belang van medebewindstaken is evident. Het kabinet is van mening dat voor de uitvoering van EG-regelgeving in alle gevallen een (nationale) wettelijke basis moet worden gecreëerd, waardoor het onderscheid tussen “medebewind” en “indirect medebewind” komt te vervallen. Het kabinet zal derhalve, in goed overleg met de betrokken schappen, komen met voorstellen tot aanpassing van de relevante wetgeving op dit punt”. (Kamerstukken II 1996-1997, 25 091, nr. 2, blz. 10)
3.4.2. Bij Besluit van 14 november 1997 (Besluit identificatie en registratie van dieren), Stb. 1997, 602, in werking getreden op 31 december 1997, is naar aanleiding van de voorgenomen opheffing van het Landbouwschap opnieuw voorzien in de implementatie van onder meer Richtlijn nr. 92/102/EEG, nu op de in genoemd Kabinetsstandpunt voorgestane wijze. De Nota van toelichting op dit Besluit houdt onder meer in:
“Gelet op de aanwezige kennis, ervaring en betrokkenheid op dit gebied wordt in onderhavig besluit de uitvoering van de I&R-regeling echter wel bij de bedrijfslichamen gelaten. Met het oog hierop wordt, na overleg met betrokken bedrijfslichamen, in het besluit de medewerking van het PVV en het BHV gevorderd ter uitvoering van de EG-regelgeving inzake I & R. De autonome verordeningen van de schappen zullen hiertoe omgezet worden in verordeningen op basis van medebewind”.
3.5. Het middel berust in de eerste plaats op de opvatting dat de implementatie van de Richtlijn eerst heeft plaatsgevonden bij het hiervoor onder 3.4.2 genoemde Besluit. Die opvatting is onjuist. Uit hetgeen hiervoor onder 3.3 sub d uit de considerans van de daar bedoelde verordening is geciteerd, volgt dat de Verordening sedert haar inwerkingtreding op 27 april 1996 - dus ten tijde van de tenlastegelegde feiten - ertoe strekte te voorzien in de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen waartoe de Richtlijn Nederland noopte.
3.6. Kennelijk subsidiair klaagt het middel dat de Verordening onverbindend is, omdat “uitvoering van de richtlijn bij verordening krachtens een bedrijfslichaam uitsluitend kan plaatsvinden krachtens medebewind dat wordt gevorderd door de nationale overheid”. Daartoe wordt allereerst gesteld dat zulks uit de Richtlijn voortvloeit, gelet op de daarin opgenomen definitie van “bevoegde autoriteit”. Die stelling is onjuist omdat die begripsbepaling niet ziet op de tot implementatie van de Richtlijn in de nationale wetgeving bevoegde autoriteit.
3.7. Ingevolge de art. 4 en Pro 5 van de Richtlijn is het aan de Lid-Staten overgelaten erop toe te zien dat de nodige regelingen met betrekking tot de identificatie en registratie van dieren worden gegeven zonder dat is voorgeschreven op welke wijze zodanige regelingen tot stand moeten komen.
3.8. Voorts wordt ter adstructie van de in dit middelonderdeel vervatte klacht een beroep gedaan op het hiervoor onder 3.4.1 weergegeven Kabinetsstandpunt.
3.9. De klacht treft ook in zoverre geen doel, omdat dat standpunt en de daaropvolgende totstandkoming van het Besluit van 14 november 1997 - hiervoor onder 3.4.2 genoemd - niet nopen tot het oordeel dat de Verordening onbevoegd zou zijn gegeven.
3.10. Het middel faalt daarom in al zijn onderdelen.
4. Ambtshalve beoordeling van de bestreden uitspraak
4.1. Het Hof heeft het bewezenverklaarde feit gekwalificeerd als: “Overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 93 van Pro de Wet op de Bedrijfsorganisatie, begaan door een rechtspersoon”.
4.2. Aangezien de verdachte strafbaar is bevonden ter zake van het aanwezig hebben van 14 niet-gemerkte runderen is deze kwalificatie niet volledig. Zij dient zodanig te worden aangevuld dat daaruit blijkt dat de overtreding veertien maal is gepleegd. De Hoge Raad kan deze verbetering zelf aanbrengen. Vernietiging van de uitspraak ten aanzien van de strafoplegging kan achterwege blijven omdat de verdachte bij zodanige vernietiging geen belang heeft.
5. Slotsom
Nu het middel niet tot cassatie kan leiden, terwijl de Hoge Raad ook geen grond aanwezig oordeelt waarop de bestreden uitspraak ambtshalve zou behoren te worden vernietigd, anders dan uit het hiervoor onder 4.2 overwogene voortvloeit, moet worden beslist als volgt.
6. Beslissing
De Hoge Raad;
Vernietigt de bestreden uitspraak, doch uitsluitend voor wat betreft de kwalificatie van het bewezenverklaarde;
Kwalificeert het bewezenverklaarde als:
“overtreding van een voorschrift gesteld krachtens artikel 93 van Pro de Wet op de bedrijfsorganisatie, begaan door een rechtspersoon, veertien maal gepleegd”;
Verwerpt het beroep voor het overige.
Dit arrest is gewezen door de vice-president W.J.M. Davids als voorzitter, en de raadsheren F.H. Koster, A.M.M. Orie, J.P. Balkema en B.C. de Savornin Lohman in bijzijn van de griffier H.H.A. de Nijs en uitgesproken op 8 mei 2001.