Uitspraak
Nr. 35.502
21 september 2001
JV
gewezen op de beroepen in cassatie van N.V. Nederlandse Spoorwegen te Utrecht (hierna: de NS) en van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar (hierna: B en W) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 11 juni 1999 betreffende na te melden aan de NS voor het jaar 1996 opgelegde aanslagen in de onroerendezaakbelastingen van de gemeente Alkmaar.
1. Aanslagen, bezwaar en geding voor het Hof
Aan de NS zijn voor het jaar 1996 wegens het genot krachtens zakelijk recht en het gebruik van het stationscomplex aan de Stationsweg 49 te Alkmaar, twee op één aanslagbiljet verenigde aanslagen in de onroerendezaakbelastingen van de gemeente Alkmaar opgelegd naar een heffingsmaatstaf van f z, welke aanslagen, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het Hoofd bureau belastingen van de gemeente Alkmaar zijn gehandhaafd.
De NS zijn tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
Het Hof heeft die uitspraak vernietigd en de aanslagen verminderd tot aanslagen berekend naar een heffingsmaatstaf van f z2. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie
Zowel de NS als B en W hebben tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. De beroepschriften in cassatie zijn aan dit arrest gehecht en maken daarvan deel uit.
De NS en B en W hebben over en weer een vertoogschrift ingediend.
3. Boordeling van de door B en W voorgestelde middelen
3.1. Het eerste middel bestrijdt met rechtsklachten de uitleg die het Hof heeft gegeven aan de begrippen "openbare land (...…)wegen en banen voor openbaar vervoer per rail (…...) met inbegrip van kunstwerken" in artikel 220d, lid 1, letter f, van de Gemeentewet (tekst 1996) en de daarmee overeenstemmende bepaling in de toepasselijke verordening, hierna gezamenlijk ook aan te duiden als: de vrijstelling. Het tweede middel richt zich met motiveringsklachten tegen de toepassing van de vrijstelling op een aantal onderdelen van het stationscomplex.
3.2. Bij de beoordeling van die middelen dient het volgende voorop te worden gesteld.
3.2.1. Onder "banen voor openbaar vervoer per rail" in de zin van de vrijstelling (hierna ook: spoorbanen) dienen te worden verstaan de spoorbanen zelf en de bestanddelen daarvan in de zin van artikel 3:4 van Pro het Burgerlijk Wetboek alsmede al hetgeen nodig is om die banen als zodanig te kunnen laten functioneren, dat wil zeggen geschikt te doen zijn om daarop overeenkomstig de heden ten dage aan openbaar vervoer per rail te stellen eisen op een goede en veilige manier voertuigen te laten rijden. Een ruimer functioneel verband voldoende te achten, zou niet in overeenstemming zijn met de kennelijke bedoeling van de wetgever slechts onzelfstandige delen die dezelfde functie als de spoorbaan vervullen in de vrijstelling te laten delen, zoals die onder meer blijkt uit de opmerking dat met "name zijn uitgezonderd van de vrijstelling delen die niet dezelfde functie hebben als het voorwerp van de vrijstelling" (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 25). Mitsdien is onvoldoende dat een voorziening er overwegend op is gericht de vervoerstaak in het algemeen behoorlijk te kunnen vervullen, zoals het geval is bij perrons en laad- en losinstallaties.
3.2.2. Voor het antwoord op de vraag of sprake is van een openbare (land)weg in de zin van de vrijstelling, moet aansluiting worden gezocht bij de Wegenwet. Dit begrip is weliswaar bij de invoering van de (voorloper van de) vrijstelling niet toegelicht, maar blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wegenwet moet, wanneer "een wettelijke regeling (...…) de uitdrukking "openbare weg" gebruikt, zonder dat uit die regeling zelf bepaaldelijk volgt, wat daarin onder "openbare weg" is te verstaan, (…...) de rechter de bepalingen der Wegenwet betreffende hetgeen onder "openbare weg" moet worden verstaan, toepassen" (Kamerstukken II 1928/29, 75, nr. 2, blz. 1). Bij de toepassing van een vrijstelling van gemeentelijke belastingheffing, zoals hier aan de orde is, ligt dat ook meer voor de hand dan toetsing aan de hand van de vraag of sprake is van een weg die feitelijk voor het openbaar verkeer openstaat, zoals het Hof heeft gedaan.
3.2.3. Ook de betekenis van het begrip "kunstwerken" is in de wetsgeschiedenis niet toegelicht. Kennelijk is, toen in 1983 de voorloper van de huidige vrijstelling in de gemeentewet werd opgenomen, beoogd aan te sluiten bij de dienovereenkomstige vrijstelling zoals die vóór 1983 in gemeentelijke verordeningen voorkwam. In die verordeningen werden algemeen als voorbeelden van onder de vrijstelling begrepen kunstwerken viaducten, aquaducten, bruggen, tunnels en sluizen genoemd, hetgeen strookt met de betekenis van het woord kunstwerk naar spraakgebruik. Het ligt dan ook voor de hand die voorbeelden en het spraakgebruik ook bij de uitleg van het begrip kunstwerk in de vrijstelling tot uitgangspunt te nemen. Voorts dient daarbij te worden getoetst of het kunstwerk zodanig is verbonden met openbare landwegen dan wel met spoorbanen dat het aan het verkeer over die wegen of banen dienstbaar is, en mitsdien nodig is om die wegen of banen als zodanig te kunnen laten functioneren.
3.3. Wat de spoorbanen betreft, heeft het Hof in 6.2 van zijn uitspraak geoordeeld dat daaronder in ieder geval dienen te worden begrepen:
· rails met bielzen, kiezel en dijklichaam,
· portalen met bovenleidingen,
· wissels, stootblokken, seinen, seinpalen en spoorverlichting,
· mechanische en elektrische veiligheidsvoorzieningen,
· installaties voor spoorbaancommunicatie en,
· de ondergrond van voornoemde zaken.
Het heeft daartoe redengevend geoordeeld dat deze zaken hetzij onmiddellijk en uitsluitend dienstbaar zijn aan deze banen, hetzij op zodanige wijze zijn verbonden met of afgestemd op die banen dat zij als onzelfstandige onderdelen daarvan zijn te beschouwen.
3.4. Uit het onder 3.2.1 overwogene volgt dat dit oordeel van het Hof, wat er zij van de redengeving, juist is. Voorzover de hiervoor in 3.3 genoemde zaken niet reeds naar hun aard onzelfstandige bestanddelen van de spoorbanen zijn, zijn zij immers naar hun aard nodig om die spoorbanen als zodanig te kunnen laten functioneren. De waarde van die onderdelen dient derhalve te worden vrijgesteld.
3.5.1. Het Hof heeft (in onderdeel 6.3) geoordeeld dat het in onderdeel 6.2 van zijn uitspraak overwogene eveneens voor de perrons geldt, waarmee het Hof derhalve tot uitdrukking heeft gebracht dat de perrons eveneens bestanddeel zijn van de spoorbanen. Voorzover dat oordeel onjuist zou zijn, heeft het Hof tevens geoordeeld dat de perrons als kunstwerken in de zin van de vrijstelling kunnen worden aangemerkt.
3.5.2. Die oordelen worden in de middelen terecht bestreden. De perrons maken immers naar verkeersopvatting geen onderdeel uit van de spoorbanen, terwijl evenmin valt in te zien dat de perrons zodanig met de spoorbanen verbonden zijn dat zij daarvan niet kunnen worden afgezonderd zonder dat beschadiging van betekenis wordt toegebracht aan die spoorbanen of perrons. Zoals volgt uit het slot van 3.2.1 zijn de perrons ook niet nodig om die spoorbanen als zodanig te kunnen laten functioneren. Zij vallen dus niet onder de spoorbanen zelf en kunnen evenmin worden aangemerkt als kunstwerken van die spoorbanen. Zij vallen derhalve niet onder de vrijstelling.
3.6. Onderdeel 6.4 van de uitspraak van het Hof betreft de technische ruimten, waaronder in hoofdzaak het omvormergebouw, de werkkuil, het relaishuis, het kantoor van de verkeersleiding, de brugpost en het onderstation vallen. Ten aanzien van deze zaken heeft het Hof geoordeeld dat zij als onzelfstandige onderdelen van de spoorbanen dienen te worden aangemerkt. Hiervoor geldt hetzelfde als hiervoor in 3.4 is overwogen: voorzover deze zaken niet reeds naar hun aard onzelfstandige onderdelen van de spoorbanen zijn, zijn deze naar hun aard nodig om die spoorbanen als zodanig te kunnen laten functioneren. Wat deze zaken betreft kunnen de middelen dus niet tot cassatie leiden.
3.7.1. Wat de in het stationscomplex aanwezige tunnel betreft, heeft het Hof eerst in onderdeel 6.6.2 geoordeeld dat deze niet is te beschouwen als een onmiddellijk en uitsluitend aan de spoorbanen dienstbare voorziening of als een onzelfstandig onderdeel daarvan, en vervolgens in onderdeel 6.6.3 dat hij wel als een aan het verkeer over die banen dienstbaar kunstwerk onder de vrijstelling valt. Gelet op wat hiervoor in 3.2.3 is overwogen, is het Hof hierbij uitgegaan van een onjuiste rechtsopvatting. Weliswaar is de tunnel naar het spraakgebruik als kunstwerk aan te merken, maar hij is naar zijn aard niet nodig om de spoorbanen als zodanig te kunnen laten functioneren, zodat de tunnel niet als een bij de spoorbanen behorend kunstwerk kan worden aangemerkt. In zoverre zijn de middelen gegrond. Gezien het hierna in 3.7.2 overwogene kan dat echter niet tot cassatie leiden.
3.7.2. De middelen bestrijden de - in de zienswijze van het Hof ten overvloede gegeven - redengeving (in onderdeel 6.6.4) dat de tunnel, naar de verkeersopvattingen beoordeeld, als openbare weg moet worden aangemerkt. De uitspraak van het Hof en de stukken van het geding laten evenwel geen andere gevolgtrekking toe dan dat de tunnel zodanig is verbonden met de wegen aan weerszijden dat hij aan het (voet)verkeer over die wegen dienstbaar is: zoals in 's Hofs uitspraak besloten ligt, is de tunnel immers nodig om die wegen als zodanig te kunnen laten functioneren. Die tunnel is mitsdien een bij die wegen behorend kunstwerk. De waarde van die tunnel dient derhalve om die reden buiten aanmerking te blijven.
3.8.1. De vraag of sprake is van een openbare weg, is in cassatie nog aan de orde ten aanzien van de volgende onderdelen van het stationscomplex: de vóór het station gelegen parkeerplaats voor auto's van 4000 m2, de ondergrond van de aldaar gelegen openbare fietsenstalling en het voorplein. Naar volgt uit hetgeen in 3.2.2 is overwogen, betoogt het eerste middel terecht dat voor het antwoord op de vraag of sprake is van een openbare weg in de zin van de vrijstelling, anders dan het Hof heeft gedaan, aansluiting moet worden gezocht bij de Wegenwet. Het eerste middel is met betrekking tot deze onderdelen derhalve gegrond.
3.8.2. Wat de ondergrond van de fietsenstalling betreft, geldt voorts het volgende. Het Hof heeft (in de laatste volzin van onderdeel 6.8) met juistheid geoordeeld dat de waarde van de fietsenstalling zelf wel in de heffingsmaatstaf dient te worden begrepen, nu een opstal naar zijn aard niet als openbare weg kan worden aangemerkt. In dat verband betoogt het tweede middel terecht dat de ondergrond van de fietsenstalling ten gevolge van het plaatsen van de opstal daarop niet meer als weg kan worden aangemerkt; in zoverre slaagt ook het tweede middel.
3.8.3. Wat de parkeerplaats en het voorplein betreft, dient verwijzing te volgen; wat deze zaken betreft, kan het tweede middel buiten behandeling blijven.
4. Beoordeling van de door de NS voorgestelde middelen
4.1. Middel I betoogt dat, zakelijk weergegeven, de waarde van de perronoverkappingen, evenals de waarde van de perrons, bij het bepalen van de heffingsmaatstaf buiten aanmerking dient te blijven omdat de overkappingen bestanddelen van de perrons zijn en de perrons als onderdelen van de spoorbanen dan wel daarbij behorende kunstwerken onder de vrijstelling vallen. Uit hetgeen hiervoor in 3.5.2 is overwogen, volgt echter dat dit middel berust op een onjuist uitgangspunt. Het middel faalt derhalve.
4.2. Middel II komt op tegen het oordeel van het Hof (in de laatste volzin van onderdeel 6.8) dat de waarde van de fietsenstalling in de heffingsmaatstaf dient te worden begrepen, nu een opstal naar zijn aard niet als openbare weg kan worden aangemerkt. Zoals in 3.8.2 is overwogen, is dat oordeel juist. Dit middel faalt derhalve eveneens.
4.3. Het Hof heeft (in onderdeel 6.11.3) geoordeeld dat, nu een perron naar het spraakgebruik en naar de verkeersopvattingen niet als een straat kan worden aangemerkt, de wachtkamer op het 2e perron, en de banken, abri's, afvalbakken en dergelijke op de perrons reeds daarom niet als straatmeubilair kunnen worden beschouwd. Dit oordeel is juist. Middel III, dat tegen dit oordeel opkomt, kan mitsdien niet tot cassatie leiden.
5. Slotsom
Gelet op hetgeen in 3.5.2 en 3.8 is overwogen kan de uitspraak van het Hof niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen wat de parkeerplaats en het voorplein betreft.
6. Proceskosten
De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
7. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep van de NS,
vernietigt op het beroep van B en W de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissingen omtrent het griffierecht en de proceskosten, en
verwijst het geding naar het Gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing van de zaak in meervoudige kamer met inachtneming van dit arrest.
Dit arrest is op 21 september 2001 vastgesteld door de vice-president E. Korthals Altes als voorzitter, en de raadsheren A.G. Pos, D.H. Beukenhorst, L. Monné en
C.B. Bavinck, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en op die datum in het openbaar uitgesproken.