Uitspraak
31 oktober 2003
Eerste Kamer
Nr. C02/142HR
JMH/AT
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE DONGERADEEL,
gevestigd te Dokkum,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. G. Snijders,
t e g e n
REST POST HOLDING B.V.,
gevestigd te Dokkum,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. E. Grabandt.
1. Het geding in feitelijke instanties
Verweerster in cassatie - verder te noemen: Rest Post - heeft bij exploot van 9 maart 1998 eiseres tot cassatie - verder te noemen: de gemeente - gedagvaard voor de rechtbank te Leeuwarden en - na wijziging van eis bij pleidooi - gevorderd bij vonnis, uitvoerbaar bij voorraad, voor recht te verklaren:
primair: dat de gemeente jegens Rest Post onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met artikel 30 WRO Pro niet binnen een jaar na het Koninklijk Besluit van 18 juli 1989 met inachtneming van het bepaalde in dat KB een bestemmingsplan vast te stellen, waarbij aan het pand [adres] te [plaats] een volledige en onbeperkte detailhandelsbestemming wordt gegeven;
subsidiair: dat de gemeente jegens Rest Post onrechtmatig heeft gehandeld door in strijd met het KB van 18 juli 1989 het bestemmingsplan "Tweede Partiële Herziening Altenastreek" vast te stellen, waarbij aan het pand [adres] te [plaats] een andere dan een volledige en onbeperkte detailhandelsbestemming wordt gegeven;
zowel primair als subsidiair: de gemeente te veroordelen tot vergoeding aan Rest Post van alle uit dit onrechtmatig handelen voortvloeiende schade van Rest Post, te verhogen met de wettelijke interest vanaf de datum van aankoop door Rest Post van het genoemde pand tot de dag der algehele voldoening, een en ander op te maken bij staat en te vereffenen volgens de regelen der wet, met veroordeling van de gemeente in de kosten van deze procedure.
De gemeente heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 19 januari 2000 de vorderingen van Rest Post afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft Rest Post hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Leeuwarden.
Bij arrest van 13 februari 2002 heeft het hof het vonnis van de rechtbank van 19 januari 2000 vernietigd en, opnieuw rechtdoende, voor recht verklaard dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens Rest Post door het bestemmingsplan "Tweede Partiële Herziening Altenastreek" vast te stellen zoals zij dat bij besluit van 30 maart 1995 heeft gedaan, en de gemeente veroordeeld tot vergoeding aan Rest Post van alle uit dit onrechtmatig handelen voortvloeiende schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, dit arrest uitvoerbaar bij voorraad verklaard, en het meer of anders gevorderde afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
Rest Post heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor Rest Post mede door mr. J.P. Heering, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de advocaat-generaal J. Spier strekt tot vernietiging van het bestreden arrest en tot bekrachtiging van het vonnis van de rechtbank te Leeuwarden.
De advocaat van Rest Post heeft bij brief van 1 juli 2003 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) Rest Post heeft op 21 maart 1991 de eigendom verkregen van het pand [adres] te [plaats].
(ii) Bij besluit van 27 november 1986 heeft de raad van de gemeente Dongeradeel een partiële herziening van het bestemmingsplan "Altenastreek" vastgesteld. Daarbij is aan het pand [adres] de bestemming "bedrijfsbebouwing" toegekend. Krachtens art. 7 van Pro de daarbij geldende planvoorschriften dienen de gronden waarop deze bestemming rust, voor bebouwing ten behoeve van nijverheid, handel en transport. Ingevolge art. 7a, eerste lid onder b, van de voorschriften die behoren bij de planherziening is het verboden om gronden en opstallen te gebruiken voor de uitoefening van detailhandel, met uitzondering van detailhandel als ondergeschikte nevenactiviteit van nijverheid en/of industrie in ter plaatse vervaardigde, bewerkte of herstelde goederen, niet zijnde detailhandel in textiel, schoeisel en lederwaren, voedings- en genotmiddelen en huishoudelijke artikelen.
(iii) Ten tijde van de vaststelling van deze eerste partiële herziening was het pand [adres] bij de rechtsvoorganger van Rest Post in gebruik als meubelhandel annex woninginrichtingbedrijf.
(iv) Bij besluit van 10 juli 1987 hebben Gedeputeerde Staten van Friesland (hierna: GS) voormeld besluit van de raad goedgekeurd.
(v) Tegen het besluit van GS heeft de rechtsvoorganger van Rest Post beroep aangetekend bij de Kroon. Bij Koninklijk besluit van 18 juli 1989 is het besluit van GS in zoverre vernietigd dat aan de partiële herziening van het bestemmingsplan alsnog goedkeuring wordt onthouden voor wat betreft onder meer voornoemd art. 7a, eerste lid onder b, van de planvoorschriften. Het KB houdt onder meer in:
"Uit de ambtsberichten is (...) gebleken dat het perceel van appellant sinds 1973 in gebruik is voor detailhandel waarbij thans ter plaatse een meubelhandel annex woninginrichtingbedrijf is gevestigd.
Van overwegende planologische of praktische bezwaren tegen de aanwezigheid van deze detailhandelsvestiging is Ons niet gebleken, terwijl ook door de gemeente geen daadwerkelijke verplaatsing van het bedrijf wordt nagestreefd. Gelet hierop moet de in geding zijnde planregeling, ingevolge welke de huidige vestiging, behoudens de mogelijkheid van een desbetreffende vrijstelling, onder het overgangsrecht wordt gebracht, te beperkend worden geacht.
In verband hiermee zijn Wij van oordeel dat aan het onderhavige perceel een bestemming behoort te worden toegekend welke overeenkomt met het bestaande gebruik."
(vi) Bij besluiten van 12 februari 1991 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente vrijstelling verleend op grond van art. 19 van Pro de Wet op de ruimtelijke ordening alsmede een bouwvergunning voor nieuwbouw op de plaats van het voorheen bestaande, inmiddels gesloopte pand. Op 13 februari 1991 heeft Rest Post een privaatrechtelijke verklaring ondertekend waarbij zij zich heeft verbonden het gebruik van het pand te beperken tot detailhandel in ongeregelde goederen. Deze verklaring vervalt op het moment dat de nieuwe herziening van het bestemmingsplan onherroepelijke rechtskracht heeft gekregen.
(vii) Bij besluit van 30 maart 1995 heeft de raad van de gemeente het bestemmingsplan "Tweede partiële herziening Altenastreek" vastgesteld. Deze tweede herziening houdt, kort gezegd, in dat met betrekking tot het perceel van Rest Post de bestemming "bedrijfsbebouwing" en het gebruiksverbod zijn gehandhaafd, doch dat twee uitzonderingen zijn opgenomen in verband met het huidige gebruik van het perceel, te weten detailhandel in meubels en woninginrichtingartikelen en, met zekere beperkingen, detailhandel in ongeregelde goederen.
(viii) Dit raadsbesluit is door GS goedgekeurd bij besluit van 2 november 1995. Rest Post heeft tegen het besluit van GS beroep aangetekend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
(ix) Bij uitspraak van 15 december 1997 heeft de Afdeling het beroep gegrond verklaard en het besluit van GS vernietigd.
(x) Bij besluit van 10 november 2000 hebben GS de bezwaren van Rest Post tegen het bestemmingsplan "Tweede partiële herziening Altenastreek" alsnog gegrond verklaard en goedkeuring aan het plan onthouden.
3.2 Rest Post heeft de gemeente gedagvaard voor de rechtbank en gevorderd zoals hiervoor onder 1 weergegeven. Nadat de gemeente verweer had gevoerd, heeft de rechtbank de vorderingen van Rest Post afgewezen.
Het hof heeft - in cassatie onbestreden - vastgesteld dat het hoger beroep van Rest Post zich niet richtte tegen de afwijzing door de rechtbank van de primaire vordering. Het hof heeft de subsidiaire vordering toegewezen en voor recht verklaard dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens Rest Post door het bestemmingsplan "Tweede partiële herziening Altenastreek" vast te stellen zoals zij dat bij besluit van 30 maart 1995 heeft gedaan. Voorts heeft het hof de gemeente veroordeeld tot vergoeding van alle uit dit onrechtmatig handelen voortvloeiende schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
Het hof heeft daartoe onder meer het volgende overwogen.
(i) Rest Post heeft aan haar vordering ten grondslag gelegd dat de gemeente aan het perceel een onbeperkte detailhandelsbestemming had moeten geven nu bij het KB van 18 juli 1989 aan de eerdere partiële herziening van het bestemmingsplan "Altenastreek" - dat eveneens voorzag in een verbod van detailhandel voor het desbetreffende perceel behoudens enkele uitzonderingen - de goedkeuring was onthouden. Volgens Rest Post heeft de gemeente onrechtmatig gehandeld door in het op 30 maart 1995 vastgestelde bestemmingsplan geen onbeperkte detailhandelsbestemming aan het perceel te geven (rov. 2).
(ii) Nu de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 15 december 1997 het goedkeuringsbesluit van GS van 2 november 1995 heeft vernietigd, staat daarmee vast dat het vaststellingsbesluit van 30 maart 1995 onrechtmatig was (rov. 3).
Met betrekking tot de vraag of het KB van 18 juli 1989 ertoe dwingt dat de gemeente het perceel een onbeperkte detailhandelsbestemming moet geven, heeft het hof in rov. 4 onder meer het volgende overwogen:
"Naar het oordeel van het hof is uit het genoemde KB niet af te leiden dat het perceel een detailhandelsbestemming dient te verkrijgen, zonder dat daaraan enige beperking is verbonden. In het KB is immers slechts overwogen "dat aan het onderhavige perceel een bestemming behoort te worden toegekend welke overeenkomt met het bestaande gebruik". Het toekennen van een bestemming overeenkomstig het bestaande gebruik, impliceert naar het oordeel van het hof echter niet noodzakelijk dat alle vormen van detailhandel dienen te worden toegestaan, zoals Rest Post BV kennelijk meent."
Het hof overwoog in rov. 4 voorts:
"Maar ook als de gemeente er te zijner tijd in zou slagen om aan het perceel een bestemming te geven die in rechte stand zal houden, dan nog is echter niet uit te sluiten dat Rest Post BV schade heeft geleden als gevolg van het vernietigde besluit. Hierbij zij opgemerkt dat Rest Post BV verschillende schadeposten heeft opgesomd, waaronder ook kosten tot vaststelling van schade en aansprakelijkheid. Voorts overweegt het hof nog dat evenmin is uit te sluiten dat Rest Post BV schade lijdt of heeft geleden door het feit dat de gemeente er tot op heden niet in geslaagd is om, na het Koninklijk Besluit van 18 juli 1989, direct een juist en rechtmatig besluit te nemen, waardoor nog steeds sprake is van rechtsonzekerheid van Rest Post BV (...). Nu Rest Post BV in de onderhavige procedure slechts verwijzing naar de schadestaatprocedure heeft gevorderd, waarvoor voldoende is dat de mogelijkheid van schade door het onrechtmatige handelen van de gemeente aannemelijk is gemaakt, staat onzekerheid over de aanwezigheid van causaal verband met de verschillende schadeposten, niet in de weg aan toewijzing van de vordering."
3.3.1 Onderdeel 1 klaagt dat het hof een onbegrijpelijk ruime uitleg aan de vorderingen van Rest Post heeft gegeven dan wel buiten de rechtsstrijd van partijen is getreden.
Bij de beoordeling van het onderdeel wordt het volgende vooropgesteld.
Blijkens 's hofs hiervoor kort weergegeven en in cassatie niet bestreden rov. 2 heeft het hof overwogen dat Rest Post haar - subsidiaire - vordering heeft gegrond op haar stelling dat de gemeente, gelet op het KB van 18 juli 1989, gehouden was het perceel van Rest Post een volledige en onbeperkte detailhandelsbestemming te geven.
Het hof heeft vervolgens in zijn hiervoor weergegeven rov. 4 geoordeeld dat uit het KB van 18 juli 1989 niet is af te leiden dat het perceel een onbeperkte detailhandelsbestemming diende te verkrijgen.
In aanmerking genomen dat het hof aldus - in cassatie niet bestreden - heeft geoordeeld dat genoemd KB niet dwingt tot de conclusie dat de gemeente gehouden is aan het perceel van Rest Post een onbeperkte detailhandelsbestemming te geven, had het hof de subsidiaire vordering van Rest Post dienen af te wijzen.
Onderdeel 1 is derhalve terecht voorgesteld.
3.3.2 Het vorenoverwogene brengt mee dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven en dat de overige klachten van het middel geen behandeling behoeven. De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen door het vonnis van de rechtbank te bekrachtigen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Leeuwarden van 13 februari 2002;
bekrachtigt het vonnis van de rechtbank te Leeuwarden van 19 januari 2000;
veroordeelt Rest Post in de kosten van de procedure, tot op deze uitspraak aan de zijde van de gemeente begroot:
- in hoger beroep op € 215,55 aan verschotten en € 2.314,29 voor salaris.
- in cassatie op € 388,74 aan verschotten en € 1.590,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren D.H. Beukenhorst, O. de Savornin Lohman, A.M.J. van Buchem-Spapens, en E.J. Numann, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 31 oktober 2003.