Uitspraak
15 oktober 2004
Eerste Kamer
Nr. C03/144HR
RM/JMH
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. DE NEDERLANDSE VERENIGING VOOR DIERVERLOSKUNDIGEN DIERENARTSASSISTENTEN EN CASTREURS (voorheen de Nederlandse vereniging voor dierverloskundigen en castreurs),
gevestigd te Leiden,
2. [Eiser 2],
wonende te [woonplaats],
3. [Eiser 3],
wonende te [woonplaats],
4. [Eiser 4],
wonende te [woonplaats],
5. [Eiser 5],
wonende te [woonplaats],
EISERS tot cassatie,
advocaat: mr. K.J. Nijman,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij),
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. J. van Duijvendijk-Brand.
1. Het geding in feitelijke instanties
Eisers tot cassatie (verder: NVDC c.s.) hebben bij exploot van 4 december 1998 verweerder in cassatie (verder: de Staat) gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd te verklaren voor recht dat de Staat onrechtmatig jegens NVDC c.s. heeft gehandeld door de invoering van het Wijzigingsbesluit van 25 maart 1994, Stb. 279, inhoudende dat het NVDC c.s. niet langer is toegestaan entingen te doen, de Staat te bevelen voornoemd Wijzigingsbesluit in te trekken, buiten werking te stellen, althans niet toe te passen jegens NVDC c.s. Voorts hebben NVDC c.s. gevorderd voor recht te verklaren dat eisers tot cassatie sub 2 tot en met 5 volledig schadeloos worden gesteld en de Staat te veroordelen tot betaling van de door NVDC c.s. geleden en in de toekomst te lijden schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
De Staat heeft de vordering bestreden.
Na een tussenvonnis van 22 december 1999 heeft de rechtbank heeft bij eindvonnis van 7 maart 2001 de vorderingen afgewezen.
Tegen beide vonnissen hebben NVDC c.s. hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage. Echter bij memorie van grieven hebben NVDC c.s. hun vordering tot vernietiging van het tussenvonnis van 22 december 2001 laten vallen.
Bij arrest van 30 januari 2003 heeft het hof het eindvonnis van de rechtbank bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof hebben NVDC c.s. beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor de Staat mede door mr. T.F.E. Tjong Tjin Tai.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L. Timmerman strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van NVDC c.s. heeft bij brief van 17 juni 2004 op deze conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
Sinds de inwerkingtreding van de Wet op de uitoefening van de diergeneeskunde 1990 (verder: Wud 1990) op 1 augustus 1992 worden geen nieuwe vergunningen meer verleend voor de uitoefening van het beroep van dierverloskundige of castreur; zodoende komen er geen nieuwe dierverloskundigen en castreurs meer bij en sterft deze beroepsgroep op den duur uit. Ingevolge artikel 13 lid Pro 1, onder c, van het Besluit paraveterinairen, dat tegelijkertijd met de Wud 1990 in werking trad, konden dierverloskundigen en castreurs als dierenartsassistent worden toegelaten indien zij konden aantonen dat zij vóór de inwerkingtreding van het besluit ervaring had opgedaan werkend onder leiding van een dierenarts. Veel dierverloskundigen en castreurs die van deze mogelijkheid gebruik hebben gemaakt, hebben zich als dierenartsassistent met name toegelegd op het verrichten van entingen van grootvee.
3.1.2 Dierenartsassistenten waren tot 1 juni 1994 op grond van de artikelen 9 lid 2, onder b, en 10 van het Besluit paraveterinairen bevoegd om, zij het slechts op aanwijzing en onder controle van een dierenarts, injecties te geven andere dan die voor een algemene of plaatselijke verdoving. Bij Besluit van 25 maart 1994, Stb. 279, in werking getreden op 1 juni 1994 (verder: het Wijzigingsbesluit), is artikel 9 lid Pro 2, onder b, van het Besluit paraveterinairen gewijzigd in die zin dat de bevoegdheid van dierenartsassistenten in zoverre beperkt is, dat zij geen injecties meer mogen geven met diergeneesmiddelen als bedoeld in artikel 30 lid 4 van Pro de Diergeneesmiddelenwet (verder: Dgw). Dit zijn diergeneesmiddelen die in het kader van de zogenoemde kanalisatie van diergeneesmiddelen (hoofdstuk IV Dgw) door de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (verder: de minister) zijn aangewezen als middelen die niet mogen worden afgeleverd aan apothekers en die ook niet door een dierenarts of door een apotheker op recept van een dierenarts mogen worden afgeleverd aan de houder van de dieren waarvoor die diergeneesmiddelen zijn bestemd.
3.1.3 NVDC c.s. stellen dat het Wijzigingsbesluit inhoudt dat het enten van diergeneesmiddelen door dierenartsassistenten niet langer is toegestaan, dat de Staat door de invoering van dat besluit, althans door de invoering van dat besluit zonder enigerlei vergoeding toe te kennen aan de benadeelde dierverloskundigen die zich als dierenartsassistent hebben toegelegd op het verrichten van entingen van grootvee, onrechtmatig jegens hen heeft gehandeld en dat dit geval een vrijwel identieke situatie betreft als zich voordeed in de zaak van HR 18 januari 1991, nr. 14096, NJ 1992, 638.
3.1.4 Het hof heeft geoordeeld dat de invoering van het Wijzigingsbesluit ook zonder financiële compensatie als hiervoor bedoeld niet onrechtmatig is jegens NVDC c.s. omdat, kort samengevat, de dierverloskundigen die zich als dierenartsassistent op het enten van grootvee gingen richten er niet op mochten vertrouwen dat op de bevoegdheid om groot vee te enten, voor zover deze al bestond, in de toekomst geen beperkingen zouden worden aangebracht (rov. 3.8).
3.2.1 Het standpunt van NVDC c.s. dat de invoering van het Wijzigingsbesluit jegens hen onrechtmatig is, steunt onder meer en vooral op de opvatting dat de aanwijzing van diergeneesmiddelen door de minister op de voet van artikel 30 lid 4 Dgw Pro niet meebrengt dat de aangewezen diergeneesmiddelen (de zogenoemde UDD-middelen) uitsluitend door de dierenarts zelf mogen worden toegepast. Deze opvatting is door het hof verworpen. Hiertegen richt zich cassatiemiddel II in zijn verschillende onderdelen.
3.2.2 Het gaat in artikel 30 lid 4 Dgw Pro, zoals ook in de woorden van dat artikel tot uitdrukking is gebracht, om de aanwijzing van diergeneesmiddelen die bij toepassing door anderen dan dierenartsen gevaar voor de gezondheid van mens of dier kunnen opleveren. De wetgever, die door middel van de meest stringente vorm van kanalisatie (regels met betrekking tot de aflevering van de desbetreffende diergeneesmiddelen) dit gevaar wilde wegnemen, heeft blijkens de in 3.4 van de conclusie van de Advocaat-Generaal geciteerde passage uit de memorie van toelichting bij het ontwerp voor de Dgw, bedoeld dat deze diergeneesmiddelen uitsluitend door een dierenarts zouden mogen worden toegepast. Terecht heeft het hof dan ook de hiervoor in 3.2.1 bedoelde opvatting van NVDC c.s. verworpen. Middel II faalt derhalve.
3.3 Middel III is gericht tegen 's hofs oordeel dat, voorzover aan dierenartsassistenten op grond van de Wud 1990 en het Besluit paraveterinairen (als geldende tot 1 juni 1994) al de bevoegdheid toekwam om grootvee te enten, zulks een discrepantie opleverde met de Kanalisatieregeling, waarin als diergeneesmiddelen als bedoeld in artikel 30 lid 4 Dgw Pro onder meer entstoffen waren aangewezen. Het berust evenals middel II op de opvatting dat de toepassing van op de voet van artikel 30 lid 4 Dgw Pro aangewezen diergeneesmiddelen niet uitsluitend is voorbehouden aan dierenartsen en deelt dus het lot van middel II.
3.4 Middel I klaagt over de verwerping door het hof (in rov. 5.2) van het betoog van NVDC c.s. dat een op grond van de Wud 1990 bestaande bevoegdheid tot uitoefening van (een deel van) de diergeneeskunde de bevoegdheid tot het toepassen van alle daartoe noodzakelijke diergeneesmiddelen zou insluiten. Deze klacht kan wegens gebrek aan belang niet tot cassatie leiden, nu de beslissing van het hof immers reeds gedragen wordt door 's hofs, in cassatie tevergeefs bestreden, oordeel dat de dierverloskundigen die zich als dierenartsassistent op het enten van grootvee gingen richten ook voorzover hun de bevoegdheid daartoe op grond van de Wud en het Besluit paraveterinairen toekwam, er in ieder geval rekening mee hadden behoren te houden dat de wetgever de discrepantie tussen die bevoegdheid en de Kanalisatieregeling in voor hen nadelige zin zou opheffen. Ten overvloede wijst de Hoge Raad er overigens op dat het in het middel bedoelde betoog, waarvoor het middel steun zoekt in de wetssystematiek en de wetsgeschiedenis, - wat daarvan zij - niet kan leiden tot de gevolgtrekking dat als dierenartsassistent toegelaten dierverloskundigen voor 1 juni 1994 zonder meer bevoegd waren grootvee met als UDD-middelen aangewezen entstoffen te enten, nu NVDC c.s. niet gesteld hebben dat die entingen geschiedden in het kader van dierverloskundige behandelingen.
3.5 In middel IV herhalen NVDC c.s. hun betoog dat minder ver strekkende maatregelen hadden kunnen worden genomen en klagen zij over de verwerping door het hof van de onderdelen van dat betoog. Het hof heeft in rov. 3.2 van zijn arrest terecht, en in cassatie onbestreden, vooropgesteld dat de rechter de vaststelling en uitvoering van een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift zoals het Wijzigingsbesluit onrechtmatig kan oordelen op grond dat sprake is van willekeur omdat het desbetreffende overheidsorgaan, in aanmerking genomen de belangen die aan dat orgaan ten tijde van de totstandbrenging van het voormelde voorschrift bekend waren of behoorden te zijn, in redelijkheid niet tot het desbetreffende voorschrift is kunnen komen. Daarbij heeft de rechter, zoals het hof terecht, en in cassatie eveneens onbestreden, overwoog, niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en moet hij ook overigens terughoudendheid betrachten. In dit kader is het hof terecht tot het oordeel gekomen dat de besluitgever niet gehouden was de minder verstrekkende maatregelen als door NVDC c.s. bedoeld te treffen in plaats van de in het Wijzigingsbesluit getroffen maatregel. Hetgeen in de diverse onderdelen van middel IV in dit kader is aangevoerd leidt niet tot de gevolgtrekking dat de besluitgever in redelijkheid niet tot het bestreden besluit heeft kunnen komen.
3.6 Middel V bestrijdt het in rov. 2.4 van 's hofs arrest neergelegde oordeel dat het examen van de opleiding tot dierenartsassistent zeker niet de toepassing van de in artikel 30 lid 4 Dgw Pro aangewezen geneesmiddelen bestrijkt. Het hof heeft in de genoemde rechtsoverweging nog geen eigen oordeel gegeven maar slechts de grond waarop de rechtbank de vorderingen van NVDC c.s. afwees samengevat. Het middel is dus tegen een oordeel van de rechtbank gekeerd en kan reeds daarom niet tot cassatie leiden.
3.7 Middel VI valt het oordeel van het hof (in rov. 3.8) aan dat de Staat de dierverloskundigen niet financieel had behoeven te compenseren voor het wegvallen van hun bevoegdheid om groot vee te enten. Het middel herhaalt onder A2 en A3 het beroep van NVDC c.s. op het arrest HR 18 januari 1991, nr. 14096, NJ 1992, 638, en betoogt dat daarin een aan het voorliggende geval vrijwel identieke situatie aan de Hoge Raad werd voorgelegd. Dit betoog faalt. Het ziet eraan voorbij dat de omstandigheid waarop het hof zijn hierbedoelde oordeel doet steunen, te weten dat de dierverloskundigen die zich (na 1 augustus 1992) als dierenartsassistent op het enten van grootvee gingen richten op zijn minst twijfel hadden behoren te hebben of hun de bevoegdheid daartoe wel toekwam en in ieder geval rekening ermee hadden dienen te houden dat voorzover hun die bevoegdheid al toekwam, de wetgever de ook voor hen kenbare discrepantie met de Kanalisatie-regeling in voor hen nadelige zin zou opheffen, een wezenlijk verschil oplevert tussen het voorliggende geval en dat van de zaak die geleid heeft tot het evenvermelde arrest van 1992.
3.8 De klacht van middel VI onder A3 dat het hof ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd (indirect) ervan uitgaat dat het Wijzigingsbesluit voorzienbaar was en valt onder het normale beroepsrisico van dierenartsassistenten faalt eveneens. Het hof heeft niet geoordeeld dat het Wijzigingsbesluit voorzienbaar was, maar slechts dat de dierverloskundigen die zich als dierenartsassistent op het enten van grootvee gingen richten in ieder geval rekening ermee hadden moeten houden dat, voor zover hun die bevoegdheid al toekwam, de wetgever de ook voor hen kenbare discrepantie met de Kanalisatieregeling in voor hen nadelige zin zou opheffen. Dat oordeel is gezien de door het hof in aanmerking genomen bedoeling van de wetgever bij de kanalisatie van UDD-middelen niet onbegrijpelijk. Ook 's hofs oordeel dat het voor rekening komt van NVDC c.s. dat zij zich als dierenartsassistent met name hebben gericht op het enten van grootvee getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en behoefde in het licht van de daarbij door het hof in aanmerking genomen omstandigheden als in de rov. 3.2 - 3.5 van 's hofs arrest vermeld, geen nadere motivering.
3.9 Ook de overige klachten van middel VI en de middelen VII en VIII kunnen niet tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien artikel 81 RO Pro, geen nadere motivering nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt NVDC c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 316,34 aan verschotten en € 1.365,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president R. Herrmann als voorzitter en de raadsheren H.A.M. Aaftink, P.C. Kop, J.C. van Oven en F.B. Bakels, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer F.B. Bakels op 15 oktober 2004.