Uitspraak
17 december 2004
Eerste Kamer
Rek.nr. R03/141HR
JMH/AS
Hoge Raad der Nederlanden
Beschikking
in de zaak van:
1. [Verzoekster 1],
wonende te [woonplaats],
2. [Verzoekster 2],
wonende te [woonplaats],
3. [Verzoekster 3],
gevestigd te [vestigingsplaats],
VERZOEKSTERS tot cassatie,
advocaat: mr. J.P. Heering,
t e g e n
GEMEENTE RIDDERKERK,
gevestigd te Ridderkerk,
VERWEERSTER in cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke.
1. Het geding in feitelijke instanties
Met een op 15 januari 2002 ter griffie van de rechtbank te Rotterdam ingekomen verzoekschrift op grond van art. 26 van Pro de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) heeft verweerster in cassatie - verder te noemen: de Gemeente - zich gewend tot die rechtbank en verzocht de in het verzoekschrift vermelde samenwerkingsovereenkomst, althans de rechtshandeling tussen verzoeksters tot cassatie sub 1 en 2 - verder gezamenlijk te noemen: [verzoekster] - enerzijds en verzoekster tot cassatie sub 3 - verder te noemen: [verzoekster 3] - anderzijds met betrekking tot de onroerende zaak - een perceel grond - gelegen aan de [a-straat] te [plaats], kadastraal bekend sectie [A], nr. [001], nietig te verklaren.
[Verzoekster] en [verzoekster 3] hebben het verzoek bestreden.
De rechtbank heeft na een tussenbeschikking van 24 januari 2002, bij eindbeschikking van 18 april 2002 het verzoek toegewezen en de overeenkomst tussen [verzoekster] en [verzoekster 3] van 21 november 2001 nietig verklaard.
Tegen deze eindbeschikking hebben [verzoekster] en [verzoekster 3] hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij beschikking van 11 september 2003 heeft het hof de beschikking waarvan beroep bekrachtigd.
De beschikking van het hof is aan deze beschikking gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen de beschikking van het hof hebben [verzoekster] en [verzoekster 3] beroep in cassatie ingesteld. Het cassatierekest is aan deze beschikking gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Gemeente heeft verzocht het beroep te verwerpen.
De conclusie van de Advocaat-Generaal L.A.D. Keus strekt tot verwerping van het beroep.
3. Beoordeling van het middel
3.1 Het gaat in cassatie om het volgende.
[Verzoekster] is eigenaar van een perceel grond gelegen te [plaats] aan de [a-straat] in de polder [...]. Dit perceel maakt deel uit van het bestemmingsplan Bedrijvenpark Cornelisland-Ridderkerk (hierna: het bestemmingsplan). In het bestemmingsplan wordt aan het perceel, dat thans voor agrarische doeleinden wordt gebruikt, de bestemming bedrijfsdoeleinden gegeven. Bij besluit van 22 februari 1999 heeft de raad van de Gemeente het perceel aangewezen als grond waarop het voorkeursrecht zoals bedoeld in de Wet voorkeursrecht gemeenten van toepassing is. Op 21 november 2001 hebben [verzoekster] en [verzoekster 3] een samenwerkings-/ontwikkelingsovereenkomst (hierna: de overeenkomst) gesloten met het oog op het ontwikkelen en realiseren van bedrijfsdoeleinden op het perceel van [verzoekster] overeenkomstig het bestemmingsplan.
De Gemeente heeft op grond van art. 26 Wvg Pro de rechtbank verzocht de overeenkomst nietig te verklaren. De rechtbank heeft het verzoek toegewezen. Het hof heeft de beschikking van de rechtbank bekrachtigd.
3.2.1 Op deze procedure is ingevolge art. II lid 4 van de Wet van 14 juni 2002, Stb. 326, art. 26 lid 1 Wvg Pro van toepassing, zoals dat luidde vóór de inwerkingtreding van die wet. Het hof is dan ook terecht uitgegaan van hetgeen de Hoge Raad heeft overwogen in zijn beschikkingen van 10 november 2000, nrs. R99/210, NJ 2001, 288, en R99/217, en 17 november 2000, nr. R00/015, NJ 2001, 289, - hierna: de november-beschikkingen - onder 3.3.2 tot en met 3.3.5.
3.2.2 Het hof heeft, met de rechtbank, geoordeeld dat de overeenkomst de kennelijke strekking heeft het voorkeursrecht te ontgaan, omdat deze aldus is opgezet dat de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij de grond door [verzoekster] in een zodanige mate aan [verzoekster 3] wordt overgedragen dat een resultaat wordt bereikt dat materieel op hetzelfde neerkomt als vervreemding (rov. 3.2). In rov. 3.3 heeft het hof vervolgens geoordeeld dat in beginsel afbreuk wordt gedaan aan het belang van de Gemeente bij haar voorkeurspositie, nu voldoende aannemelijk is dat, als [verzoekster] en [verzoekster 3] niet deze overeenkomst hadden gesloten maar een overeenkomst die tot vervreemding van de grond zou hebben gestrekt, de Gemeente van het voorkeursrecht gebruik zou hebben gemaakt. Deze beslissingen worden in cassatie niet bestreden.
3.2.3 Het hof heeft vervolgens in de rov. 3.4 e.v. onderzocht of zich een van de uitzonderingssituaties voordoet, waarin aan het belang van de Gemeente bij het voorkeursrecht géén afbreuk wordt gedaan. Te dien aanzien is in de november-beschikkingen overwogen - het hof heeft dit in rov. 3.4 verkort weergegeven - dat dit het geval kan zijn, indien de partijen bij de overeenkomst de bedoeling hebben om de nieuwe bestemming te verwezenlijken. Immers ligt blijkens de wetsgeschiedenis aan de Wvg, zoals in 1996 gewijzigd, de opvatting ten grondslag dat het gemeentelijk voorkeursrecht een instrument is dat ten dienste staat aan de tijdige realisering van de nieuwe bestemming, en dat als die bestemming verwezenlijkt wordt door anderen dan de gemeente, de gemeente niet zonder meer nog belang heeft bij het hanteren van dat instrument. Dit wordt niet anders, wanneer de verwezenlijking van de bestemming geschiedt door en voor rekening en risico van een ander dan de eigenaar.
Daarbij moet evenwel in aanmerking worden genomen dat het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie mede gelegen kan zijn in de betekenis ervan voor de uitoefening van een regiefunctie bij de verwezenlijking van de bestemming. Indien de gemeente deze regiefunctie inderdaad wil uitoefenen, zal niet op de enkele grond dat de overeenkomst tot doel heeft de toegedachte bestemming uit te voeren, geoordeeld kunnen worden dat de overeenkomst geen afbreuk doet aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie. Daartoe zal dan tevens moeten komen vast te staan dat de partijen bij de overeenkomst - of althans één van hen - niet slechts bereid zijn om de nieuwe bestemming te verwezenlijken, maar tevens dat (a) zij daartoe financieel en anderszins - al dan niet met de hulp van derden - inderdaad in staat zijn en zij voorts zich bereid hebben verklaard om zich op een zodanige wijze jegens de gemeente te verbinden, dat de gerechtvaardigde belangen van de gemeente bij verwezenlijking van de nieuwe bestemming in overeenstemming met het door de gemeente gevoerde beleid afdoende zijn gewaarborgd, doch (b) de gemeente dit aanbod zonder goede grond van de hand heeft gewezen, dan wel tussen de gemeente en de bedoelde partijen geen overeenstemming is bereikt omdat de gemeente harerzijds eisen stelt die zij met inachtneming van de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet mocht stellen.
Op de in rov. 3.5 en 3.6 weergegeven gronden is het hof tot het oordeel gekomen dat in het onderhavige geval niet aan deze voorwaarden is voldaan. Hiertegen keert zich het middel.
3.3 Zoals in de november-beschikkingen is uiteengezet, moeten de hiervóór in 3.2.3 weergegeven overwegingen van de Hoge Raad worden bezien tegen de achtergrond van het volgende.
Voor de toepassing van art. 26 lid 1 is Pro niet slechts vereist dat door de rechtshandeling afbreuk wordt gedaan aan de voorkeurspositie van de gemeente, maar tevens dat afbreuk wordt gedaan aan het belang dat de gemeente bij die voorkeurspositie heeft. Voor de beantwoording van de vraag om welke belangen het hierbij kan gaan, komt betekenis toe aan hetgeen is overwogen in rov. 3.3.2 van de november-beschikkingen. Het hangt van het door de gemeente gevoerde dan wel voorgenomen beleid af, welke belangen in het concrete geval in aanmerking moeten worden genomen.
In de bedoelde rov. 3.3.2 heeft de Hoge Raad een aantal passages uit de ontstaansgeschiedenis van de oorspronkelijke Wvg en van de wijzigingswet van 4 juli 1996, Stb. 389, weergegeven, waarin de doeleinden van het voorkeursrecht worden uiteengezet. Voor de beoordeling van de onderhavige zaak is daarvan in het bijzonder van belang, allereerst, dat blijkens de ontstaansgeschiedenis van de Wvg het in deze wet geregelde voorkeursrecht beoogt "de bevordering van een slagvaardig en vooruitziend aankoopbeleid, dat zo min mogelijk zal worden doorkruist door transacties met derden met de mogelijke gevolgen van dien, zoals prijsopdrijving of vrijheidsbeperking in de uitvoering van bestemmingsplannen" (Kamerstukken II 1976-1977, 13713, nr. 9, blz. 4). Voorts is van belang dat bij de totstandkoming van de wijzigingswet van 1996, waarbij de werkingssfeer van de Wvg aanzienlijk is uitgebreid en deze wet ook overigens ingrijpend is gewijzigd, naast andere doeleinden, als belangrijkste doel van het voorkeursrecht is genoemd de regisserende rol van de gemeente bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen in uitbreidingslocaties, ook wel aangeduid als de "regiefunctie" van de gemeente. In de memorie van toelichting wordt te dien aanzien overwogen:
"Om de regie bij de samenwerking met de particuliere sector vlot te doen verlopen blijft het echter noodzakelijk dat gemeenten zich ook actief kunnen opstellen op de grondmarkt. Garanties dat de uitvoering door derden tijdig en kwalitatief voldoende tot stand zal komen zijn in de praktijk lastig te bedingen. Door een gericht verwervings- en uitgiftebeleid zijn gemeenten beter in staat de noodzakelijke woningbouwlocaties tijdig te (doen) realiseren. De gemeente kan immers als eigenaar van de gronden zelf bepalen welke planonderdelen, onder welke condities, op welk tijdstip en door welke marktpartijen kunnen worden uitgevoerd."
(Kamerstukken II 1994-1995, 24 235, nr. 3, blz. 4)
3.4.1 De eerste klacht van onderdeel 2.1 gaat ervan uit dat het hof heeft aangenomen dat de regiefunctie met zich brengt dat met het voorkeursrecht een actief gemeentelijk grondbeleid kan worden afgedwongen. De klacht is verder gebaseerd op het uitgangspunt dat het voorkeursrecht gemeenten slechts ten dienste staat bij minnelijke aankoop van gronden ter wille van de tijdige realisering van een nieuwe bestemming van de gronden conform het bestemmingsplan en dat het voorkeursrecht niet kan worden aangewend om dat deel van het gemeentelijk beleid te waarborgen dat verder reikt dan de verwezenlijking van de bestemming conform het bestemmingsplan.
De klacht mist feitelijke grondslag, voorzover zij ervan uitgaat dat het hof heeft aangenomen dat met het voorkeursrecht een actief gemeentelijk grondbeleid kan worden afgedwongen. Een zodanig oordeel zou ook onjuist zijn geweest. Wel is het voorkeursrecht een instrument ter ondersteuning van een actief grondbeleid bij de verwezenlijking van bestemmingsplannen. De klacht faalt voor het overige, omdat zij, naar uit het hiervoor in 3.3 overwogene volgt, is gebaseerd op een onjuist uitgangspunt.
3.4.2 Onderdeel 2.1 klaagt in de tweede plaats dat het hof ten onrechte ervan is uitgegaan dat realisering van de bestemming in kwestie alleen door uitoefening van het voorkeursrecht op adequate wijze kan geschieden. Deze klacht kan wegens gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie leiden, aangezien het hof zijn oordeel heeft beperkt tot de specifieke positie van [verzoekster] en [verzoekster 3].
Het onderdeel klaagt voorts dat gelet op de door [verzoekster] en [verzoekster 3] aangevoerde stelling dat met betrekking tot het onderhavige perceel niet valt in te zien waarom de verwezenlijking van de nieuwe bestemming niet op andere wijzen dan door uitoefening van het voorkeursrecht kan worden bereikt, bijvoorbeeld door het aanpassen van de bestemmingsplanbepalingen, 's hofs oordeel dat eventueel bij het bestemmingsplan te maken voorschriften niet de mogelijkheid bieden om de belangen van de Gemeente bij de regiefunctie te waarborgen, niet begrijpelijk is. Het onderdeel specificeert evenwel niet waarom dit zo zou zijn en voldoet derhalve niet aan de eisen van art. 426a Rv.
Het onderdeel klaagt verder dat eveneens onbegrijpelijk is het oordeel van het hof dat de opname door [verzoekster] en [verzoekster 3] in hun overeenkomst dat de ontwikkeling van (hun gedeelte van) het bedrijventerrein conform het bestemmingsplan zal geschieden en in het tempo en de kwaliteit die de Gemeente voor ogen staat, onvoldoende waarborgen biedt voor de Gemeente. Dit oordeel is evenwel niet onbegrijpelijk in het licht van de vaststelling van het hof, dat de Gemeente met de uitoefening van haar regisserende rol doeleinden nastreeft die niet in het bestemmingsplan tot uitdrukking zijn gebracht en die niet slechts betrekking hebben op het tempo en de kwaliteit van de uitvoering. De klacht faalt derhalve.
De "[i]n de derde plaats" in onderdeel 2.1 aangevoerde klacht is onvoldoende bepaald en voldoet daarom niet aan de eisen van art. 426a Rv.
3.5.1 Onderdeel 2.2 komt met rechts- en motiveringsklachten op tegen het oordeel van het hof in rov. 3.6 dat de toezegging van [verzoekster] en [verzoekster 3] dat zij bereid zijn de wensen van de Gemeente ook op te volgen voorzover die wensen niet hun grondslag vinden in (de bepalingen bij) het bestemmingsplan en dat zij de regiefunctie van de Gemeente erkennen, niet afdoende is ter waarborging van het belang van de Gemeente, omdat die bereidheid slechts betrekking kan hebben op de ontwikkeling van de gronden die [verzoekster] en [verzoekster 3] (eventueel in combinatie met een buurperceel dat al in handen was van [verzoekster 3]) in eigendom hebben. Ook deze klachten zijn tevergeefs voorgesteld.
3.5.2 Het hof heeft in rov. 3.5 ten aanzien van het doel dat de Gemeente nastreeft bij de ontwikkeling van het terrein waarop het betrokken bestemmingsplan ziet, en de consequenties daarvan voor de regiefunctie van de Gemeente, het volgende overwogen:
"Het bestemmingsplan ziet op een bedrijventerrein waarvan slechts een beperkt gedeelte voor bebouwing kan worden uitgegeven. De Gemeente heeft onbetwist gesteld dat zij het volledige voor bebouwing beschikbare terrein binnen het bestemmingsplan nodig heeft voor de verplaatsing van bedrijven die elders in de Gemeente om milieutechnische redenen ongewenst zijn. De regiefunctie van de Gemeente brengt daarom mee dat zij de mogelijkheid heeft het bestemmingsplan zodanig in te richten dat de te verplaatsen bedrijven daarin op de door haar (onder andere in verband met milieu-eisen) gewenste wijze een plaats krijgen en tevens dat zij de vrijheid heeft om aan deze bedrijven zodanige voorwaarden te bieden dat zij tot verplaatsing bereid zijn. Het hof acht dat een gerechtvaardigd belang."
Deze overweging is in cassatie slechts bestreden op de hiervóór in 3.4.1 ontoereikend bevonden gronden.
Het hof heeft zijn in onderdeel 2.2 bestreden oordeel naar de kern genomen hierop gebaseerd, dat wegens de relatief beperkte omvang van de gronden van [verzoekster] en [verzoekster 3] het niet mogelijk is om de daarop rustende bestemming te verwezenlijken zonder tekort te doen aan de doeleinden die de Gemeente met haar regisserende rol nastreeft.
De klachten die het onderdeel tegen het erdoor bestreden oordeel en de hiervóór kort weergegeven motivering daarvan aanvoert, missen bepaaldheid voorzover daaraan de stelling ten grondslag is gelegd dat de gedingstukken slechts de conclusie rechtvaardigen dat het aanbod van [verzoekster] en [verzoekster 3] voldoet aan alle door de Hoge Raad gestelde voorwaarden voor een geslaagd beroep op zelfrealisatie, althans dat de Gemeente geen goede grond had het aanbod van [verzoekster] en [verzoekster 3] van de hand te wijzen. In zoverre voldoen de klachten niet aan de eisen van art. 426a Rv.
Juist is dat, zoals het onderdeel voorts stelt, het oordeel van het hof impliceert dat de regisserende rol van de Gemeente ten aanzien van de gronden van [verzoekster] en [verzoekster 3] slechts tot zijn recht kan komen, wanneer de Gemeente als eigenaar over de gronden kan beschikken. Anders dan het onderdeel betoogt, is dit niet in zijn algemeenheid rechtens onaanvaardbaar. Het onderdeel houdt geen meer specifieke klachten in.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [verzoekster] en [verzoekster 3] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op € 267,69 aan verschotten en € 1.135,-- voor salaris.
Deze beschikking is gegeven door de vice-president P. Neleman als voorzitter en de raadsheren J.B. Fleers, O. de Savornin Lohman, A.M.J. van Buchem-Spapens en J.C. van Oven, en in het openbaar uitgesproken door de vice-president P. Neleman op 17 december 2004.