Uitspraak
17 oktober 2008
Eerste Kamer
Nr. C07/009HR
RM/MD
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Justitie, Immigratie- en Naturalisatiedienst,
zetelende te 's-Gravenhage,
EISER tot cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
[Verweerster], zowel voor zichzelf als in haar hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordigster van haar minderjarige kinderen [kind 1] en [kind 2],
allen verblijvende in het Asielzoekers Centrum te Zuidlaren,
VERWEERSTERS in cassatie,
advocaat: mr. P. Garretsen.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als de Staat en [verweerster].
1. Het geding in feitelijke instanties
[Verweerster] heeft bij exploot van 4 oktober 2005 de Staat in kort geding gedagvaard voor de voorzieningenrechter van de rechtbank Assen en gevorderd, kort gezegd, de Staat te gelasten om alle handelingen inzake vertrek en uitzetting van [verweerster] met haar minderjarige kinderen op te schorten totdat over de nog door [verweerster] in te dienen aanvraag tot verlening van een verblijfsvergunning asiel en/of regulier is beslist.
De Staat heeft de vordering bestreden.
De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 2 november 2005 de Staat gelast alle handelingen inzake vertrek en uitzetting van [verweerster] met voornoemde minderjarige kinderen op te schorten, totdat de feitelijke asielaanvraag door [verweerster] op 6 december 2005 is ingediend op het Aanmeldcentrum Ter Apel. Het meer of anders gevorderde heeft de voorzieningenrechter afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Staat hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te Leeuwarden.
Bij arrest van 11 oktober 2006 heeft het hof het vonnis waarvan beroep bekrachtigd.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft de Staat beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerster] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J.L.R.A. Huydecoper strekt tot verwerping.
De advocaat van de Staat heeft bij brief van 13 juni 2008 op die conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Verweerster], geboren in de republiek Togo op [geboortedatum] 1985, is op 24 maart 2002 als minderjarige uit Togo in Nederland aangekomen. Op 18 april 2002 heeft zij een verblijfsvergunning asiel aangevraagd.
(ii) Op [geboortedatum] 2002 is haar dochter [kind 1] geboren.
(iii) De asielaanvraag is bij beschikking van 3 oktober 2003 afgewezen. In die beschikking wordt vermeld dat, omdat [verweerster] ten tijde van de beschikking meerderjarig was, haar niet een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd (met de beperking die verband houdt met verblijf als alleenstaande minderjarige vreemdeling) wordt verleend op grond van art. 14 lid 1, aanhef en onder e, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna ook: Vw 2000) in verbinding met art. 3.4 lid 1, aanhef en onder (thans) x, van het Vreemdelingenbesluit 2000.
(iv) Het beroep van [verweerster] tegen de afwijzing van de asielaanvraag is bij uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 11 november 2004 ongegrond verklaard. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 18 februari 2005 deze uitspraak bevestigd.
(v) Tijdens haar verblijf in Nederland heeft [verweerster] een relatie gekregen met [betrokkene 1], die een verblijfsstatus heeft en in [plaats] woont. Uit deze relatie is op [geboortedatum] 2005 haar dochter [kind 2] geboren. De vader heeft [kind 2] erkend op 13 juli 2005. Zijn krappe behuizing belet hem samen te wonen met [verweerster] en de kinderen.
(vi) Sedert 18 februari 2005 (de datum van de hiervoor onder (iv) vermelde beslissing van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State), verblijft [verweerster] niet rechtmatig in Nederland en dient zij ingevolge art. 61 lid 1 Vw 2000 Nederland uit eigen beweging te verlaten. Haar is meegedeeld dat per 7 september 2005 de voorzieningen die aan asielzoekers vanwege het Centraal Orgaan opvang asielzoekers worden verstrekt (de COA-voorzieningen) van rechtswege zullen eindigen en dat ook haar woonruimte in het Asielzoekers Centrum (AZC) Zuidlaren zou worden ontruimd.
(vii) Ten aanzien van de beide kinderen van [verweerster] zijn bij beschikking van de kinderrechter in de rechtbank Assen van 7 september 2005 maatregelen van kinderbescherming (voorlopige ondertoezichtstelling en (spoed)uithuisplaatsing) getroffen vanwege de dreigende acute noodsituatie van de kinderen indien zij op straat zouden worden gezet.
(viii) Bij brief van 22 september 2005 heeft [verweerster] de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie (IND) geïnformeerd over de verslechterde mensenrechtensituatie in Togo, de situatie van haar gezin en de beslissingen van de kinderrechter. Zij heeft daarbij te kennen gegeven voornemens te zijn een nieuwe asielaanvraag in te dienen. Daarbij heeft zij het verzoek gedaan alle stappen inzake terugkeer van het gezin naar haar geboorteland op te schorten.
(ix) Bij brief van 28 september 2005 heeft de IND de ontvangst van die brief bevestigd en meegedeeld dat de brief zal worden betrokken bij de besluitvorming die in deze zaak zou plaatsvinden.
(x) Tussen de IND en [verweerster] is afgesproken dat op 6 december 2005 de feitelijke indiening van de nieuwe asielaanvraag zou geschieden.
(xi) Aan [verweerster] is aangezegd uiterlijk 9 oktober 2005 met haar kinderen het AZC Zuidlaren te verlaten. Bij de behandeling van het onderhavige kort geding heeft de Staat (c.q. het COA) aangegeven ten aanzien van de ontruiming de uitspraak af te wachten.
3.2.1 In het onderhavige, door [verweerster] aangespannen geding heeft de voorzieningenrechter Abdulllahi ontvan-kelijk geoordeeld in haar vordering onder I.3 van het petitum van de inleidende dagvaarding, inzoverre als die, naar het kennelijke oordeel van de voorzieningenrechter, mede ertoe strekte de Staat te gelasten om alle handelingen inzake vertrek en uitzetting van [verweerster] met haar genoemde minderjarige kinderen op te schorten, totdat de feitelijke asielaanvraag door [verweerster] op 6 december 2005 is ingediend op het Aanmeldcentrum Ter Apel, en deze vordering toegewezen.
3.2.2 In hoger beroep heeft de Staat uitsluitend de door hem in ontkennende zin beantwoorde vraag aan de orde gesteld of [verweerster] ontvankelijk is in haar door de voorzieningenrechter toegewezen vordering. De Staat heeft in dat verband het volgende betoogd, naar de samenvatting van het hof in rov. 5 van het bestreden arrest.
De uitzetbaarheid en rechtsplicht tot vertrek van [verweerster] en haar kinderen vloeien rechtstreeks voort uit de onherroepelijke beschikking op de eerste asielaanvraag van 18 april 2002. Dat neemt niet weg dat [verweerster] tegen de eventuele uitzetting vóór het indienen van de tweede asielaanvraag - waartoe zij op 6 december 2005 in de gelegenheid zou worden gesteld - op de voet van art. 72 lid 3 Vw 2000 zelfstandig bestuursrechtelijke rechtsmiddelen had kunnen aanwenden. Op grond van deze bepaling staat immers ook bezwaar en beroep open tegen handelingen van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig, zodat de rechtsbescherming niet beperkt is tot besluiten in de zin van art. 1:3 Awb. Deze uitbreiding van de rechtsbescherming houdt verband met de bedoeling van de wetgever om de rechtsbescherming tegen besluiten en handelingen, genomen respectievelijk verricht op grond van het bepaalde in de Vw 2000, geheel onder de werking van deze wet alsmede de Awb te brengen. Deze ook voor [verweerster] openstaande procedures hebben te gelden als een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Voor de civiele rechter is met betrekking tot de in het geding zijnde vordering dan ook geen taak weggelegd.
3.2.3 Het hof heeft dit standpunt verworpen, het vonnis van de voorzieningenrechter bekrachtigd en daartoe het volgende, zakelijk weergegeven, overwogen.
Art. 72 lid 3 Vw 2000 bepaalt dat, voor de mogelijkheid van het instellen van bezwaar en beroep, met een beschikking wordt gelijkgesteld een handeling van een bestuursorgaan ten aanzien van een vreemdeling als zodanig. Dit brengt mee dat de burgerlijke rechter slechts bij wijze van hoge uitzondering een vreemdeling in zijn vordering uit hoofde van de schending van een burgerlijk recht (naar het hof kennelijk bedoelt:) als gevolg van het handelen van een bestuursorgaan ten aanzien van hem als vreemdeling, ontvankelijk zal achten, te weten indien geoordeeld zou moeten worden dat de geboden rechtsbescherming niet voldoende is (rov. 7).
Er is geen grond om [verweerster] niet-ontvankelijk in haar vordering te achten. De Staat betoogt weliswaar dat [verweerster] vóór het indienen van de tweede asielaanvraag op grond van art. 72 lid 3 een bestuursrechtelijke procedure had kunnen aanvangen, maar hij laat na te stellen welke concrete handeling als bedoeld in die bepaling jegens [verweerster] ten tijde van het wijzen van het beroepen vonnis verricht zou zijn waartegen zij bezwaar en beroep (eventueel in combinatie met een verzoek om een voorlopige voorziening door de voorzieningenrechter in vreemdelingenzaken) had kunnen instellen en waarmee zij had kunnen bereiken dat voorbereidingshandelingen met betrekking tot haar uitzetting zouden zijn opgeschort tot 6 december 2005 (rov. 8).
3.3 Het middel keert zich tegen het in rov. 8 vervatte oordeel, met het volgende, kort samengevatte, betoog. De rechtsbescherming van [verweerster] bij de bestuursrechter in verband met de uitzetting was toereikend, zodat voor het bieden van (aanvullende) rechtsbescherming door de burgerlijke rechter geen plaats was. [Verweerster] is als gevolg van de geboorte van haar dochter [kind 2] in staat gesteld een nieuwe aanvraag in te dienen en voordat de beoordeling van deze aanvraag heeft plaatsgevonden en heeft geleid tot een afwijzende beschikking vindt in beginsel geen uitzetting plaats. In ieder geval zou een eventuele uitzetting voordien een rechtens relevante handeling jegens [verweerster] als bedoeld in art. 72 lid 3 hebben opgeleverd waartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstond. In dat verband zou [verweerster] een verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening als bedoeld in art. 8:81 Awb hebben kunnen indienen (onderdeel 1.1). Voorbereidingshandelingen met betrekking tot een rechtens relevante handeling jegens een vreemdeling kunnen noch bij de bestuursrechter noch bij de burgerlijke rechter in een aparte procedure aan de orde worden gesteld, want die voorbereidingshandelingen kunnen worden getoetst in bezwaar en beroep tegen de rechtens relevante handeling zelf. Slechts indien de bedoelde voorbereidingshandelingen een beslissing opleveren die, los van de voor te bereiden rechtens relevante handeling, de vreemdeling rechtstreeks in zijn belang treft, staat tegen die beslissing voor de vreemdeling bestuursrechtelijke rechtsbescherming open en is dus geen plaats voor aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter. Dat van een zodanige beslissing sprake was, heeft het hof niet vastgesteld (onderdeel 2.1 en 2.2). Door te overwegen dat de Staat niet heeft gesteld welke concrete handeling als bedoeld in art. 72 lid 3 jegens [verweerster] ten tijde van het wijzen van het beroepen vonnis verricht zou zijn waartegen zij bezwaar en beroep had kunnen instellen en waarmee zij had kunnen bereiken dat voorbereidingshandelingen met betrekking tot haar uitzetting zouden zijn opgeschort tot 6 december 2005, heeft het hof miskend dat er geen plaats is voor aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter indien, zoals in dit geval voor [verweerster], op enig moment een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang openstaat bij de bestuursrechter. Daarvoor is niet noodzakelijk dat deze rechtsgang (reeds) openstaat op het moment dat de burgerlijke rechter uitspraak doet (onderdeel 3).
3.4.1 Het middel treft doel op grond van het volgende.
3.4.2 Zoals blijkt uit de parlementaire geschiedenis van de Vreemdelingenwet 2000, weergegeven in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 12 tot en met de eerste alinea van 21, heeft de wetgever beoogd de rechtsbescherming van de vreemdeling in het kader van de Vreemdelingenwet 2000 bij uitsluiting op te dragen aan de bestuursrechter (in het bijzonder de vreemdelingenrechter). Dit doel wordt gediend doordat voor de vreemdeling niet alleen beroep openstaat tegen jegens hem als zodanig door een bestuursorgaan gegeven beschikkingen, maar ook (op grond van art. 72 lid 3, zoals vroeger op grond van art. 1a van de oude Vreemdelingenwet) tegen door een bestuursorgaan jegens hem als zodanig verrichte, rechtens relevante, handelingen. Aldus bevat de Vreemdelingenwet 2000 een stelsel van rechtsbescherming dat beoogt te verzekeren dat de vreemdeling de rechtmatigheid van zulke beschikkingen en handelingen aan de onafhankelijke rechter in een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang ter beoordeling kan voorleggen.
3.4.3 Aan die rechtsbescherming doet niet af dat handelingen ter (voorbereiding van de) uitvoering van een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking niet afzonderlijk ter beoordeling aan de vreemdelingenrechter kunnen worden voorgelegd omdat zij op grond van art. 45 Vw 2000 van rechtswege uit die beschikking voortvloeien. De rechtsbescherming met betrekking tot zodanige handelingen is immers in voldoende mate gewaarborgd door het beroep dat tegen die meeromvattende beschikking heeft opengestaan, aangezien de vreemdelingenrechter in het kader van dat beroep (onder meer) de afwijzing van de aanvraag mede dient te toetsen in het licht van de op grond van art. 45 uit de beschikking voortvloeiende rechtsgevolgen (vgl. ABRvS 29 mei 2001, nr. 200101994/01, RV 2001, 65; ABRvS 2 april 2002, nr. 200200710/1, JV 2002, 169).
3.4.4 Daarbij is van gewicht dat uit de parlementaire geschiedenis van art. 72 lid 3 blijkt dat deze bepaling, ook ter zake van de uitvoering van een dergelijke meeromvattende beschikking, rechtsbescherming bij de vreemdelingenrechter kan bieden, in het geval er door tijdsverloop tussen de afwijzing van de asielaanvraag en de daadwerkelijke uitzettingshandeling een relevante wijziging van de omstandigheden is opgetreden (ABRvS 9 juni 2004, nr. 200308511, LJN: AR3088). Zo kan een afzonderlijke, hernieuwde beoordeling van de handeling die voortvloeit uit de beschikking uit een oogpunt van rechtsbescherming noodzakelijk zijn indien het bezwaar of beroep betrekking heeft op de wijze waarop van de bevoegdheid tot uitzetting gebruik is gemaakt, terwijl ook denkbaar is dat er bij wijze van uitzondering door tijdsverloop opnieuw een oordeel nodig is over bijvoorbeeld de uitzetbaarheid van de vreemdeling vanwege een relevante wijziging in de omstandigheden (aldus de memorie van toelichting, Kamerstukken II 1998/1999, 26 732, nr. 3, p. 71). Anders en korter gezegd (naar de nota n.a.v. het verslag, Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 206): indien de situatie ten tijde van de uitzetting zodanig verschilt van die ten tijde van het rechterlijk oordeel over de beschikking waarbij de aanvraag is afgewezen, dat niet meer kan worden gezegd dat de rechtmatigheid van de uitzetting al is komen vast te staan, kan een uitzettingshandeling een rechtens relevante handeling worden, waartegen ingevolge art. 72 lid 3 beroep openstaat.
3.4.5 Aldus biedt de Vreemdelingenwet 2000, ook volgens de bedoeling van de wetgever, de vreemdeling met betrekking tot de rechtmatigheid van jegens hem als zodanig door een bestuursorgaan op grond van die wet gegeven beschikkingen en verrichte handelingen, een stelsel van rechtsbescherming dat in zodanige mate waarborgt dat de vreemdeling de rechtmatigheid van die beschikkingen en handelingen ter beoordeling kan voorleggen aan de vreemdelingenrechter, dat dienaangaande geen noodzaak bestaat tot aanvullende rechtsbescherming door de burgerlijke rechter.
3.4.6 Het voorgaande brengt reeds mee dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven. Waar het de onderhavige zaak betreft leidt hetgeen hiervoor in 3.4.4 is overwogen ertoe aan te nemen dat de vreemdelingenrechter de situatie die voor [verweerster] is ontstaan door de geboorte van haar dochter [kind 2] en doordat haar was toegestaan een nieuwe aanvraag in te dienen, zou hebben beoordeeld als een situatie waarin niet meer kan worden gezegd dat de rechtmatigheid van de uitzetting al was komen vast te staan, zodat zij tegen handelingen die voortvloeiden uit de eerdere afwijzende beschikking van 3 oktober 2003 de door art. 72 lid 3 gewaarborgde rechtsbescherming genoot. De burgerlijke rechter had daarin geen taak.
3.5 De Hoge Raad kan zelf de zaak afdoen. Uit hetgeen hiervoor in 3.4.1 - 3.4.6 is overwogen volgt dat de voorzieningenrechter ten onrechte [verweerster] in haar hier aan de orde zijnde vordering ontvankelijk heeft geoordeeld. De beide appelgrieven van de Staat slagen dan ook, zodat het vonnis van de voorzieningenrechter dient te worden vernietigd en [verweerster] alsnog niet-ontvankelijk dient te worden verklaard in haar vorderingen.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Leeuwarden van 11 oktober 2006;
vernietigt het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Assen van 2 november 2005;
verklaart [verweerster] niet-ontvankelijk in haar vorderingen;
compenseert de kosten van het geding in eerste aanleg, hoger beroep en cassatie aldus dat iedere partij de eigen kosten draagt.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren A. Hammerstein, F.B. Bakels, C.A. Streefkerk en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 17 oktober 2008.