Uitspraak
9 november 2012
Eerste Kamer
11/04569
DV/EP
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
HOOGHEEMRAADSCHAP VAN RIJNLAND,
gevestigd te Leiden,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema,
t e g e n
[Verweerder],
wonende te [woonplaats],
VERWEERDER in cassatie,
advocaten: mr. D. Rijpma en mr. M.S. van der Keur.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als het Hoogheemraadschap en [verweerder].
1. Het geding in feitelijke instanties
Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken:
a. het vonnis in de zaak 145537/HA ZA 08-576 van de rechtbank Haarlem van 11 november 2009;
b. het arrest in de zaak 200.056.865/01 van het gerechtshof te Amsterdam van 12 juli 2011.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft het Hoogheemraadschap beroep in cassatie ingesteld.
De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
[Verweerder] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten en voor het Hoogheemraadschap mede door mr. I.C. Blomsma, advocaat bij de Hoge Raad.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De advocaat van het Hoogheemraadschap heeft bij brief van 11 juli 2012 op die conclusie gereageerd; de advocaten van [verweerder] hebben dat bij brief van 19 juli 2012 gedaan.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) [Verweerder] woont aan de [a-straat 1] te [woonplaats]. Op de grens van dit perceel loopt de Ringvaart, die thans in eigendom toebehoort aan het Hoogheemraadschap. [Verweerder] heeft voor zijn woning een steiger in de Ringvaart in gebruik.
(ii) Op 21 januari 1999 heeft het bestuur van een rechtsvoorganger van het Hoogheemraadschap, het Waterschap Groot-Haarlemmermeer, aan [verweerder] een ontheffing verleend voor het maken en hebben van de steiger.
De ontheffing berustte op de destijds geldende 'Keur Waterschap Groot-Haarlemmermeer' (hierna: de Keur), alsmede op het 'Reglement Vaarwateren Noord-Holland 1990'. In art. 18 lid Pro 1, aanhef en onder c, van de Keur is bepaald dat het verboden is om op, in, boven of onder kernzones van wateren en beschermingszones werken te maken, te hebben, te vernieuwen, te wijzigen of op te ruimen, terwijl in art. 22 lid 1 is Pro bepaald dat van de in de Keur gestelde gebods- en verbodsbepalingen ontheffing kan worden verleend en dat aan de ontheffing beperkingen kunnen worden opgelegd of voorwaarden kunnen worden verbonden ter bescherming van de waterstaatkundige verzorging van het (beheers)gebied. [Verweerder] heeft voor de hem verleende ontheffing een eenmalige retributie van ƒ 150,-- betaald.
(iii) Bij de ontheffing waren gevoegd een bijlage A (met algemene voorschriften), een bijlage B (met bijzondere voorschriften) en een mededelingenblad. In deze mededelingen is onder meer vermeld:
"De houder wordt er op gewezen, dat naast deze ontheffing veelal nog de medewerking van andere overheden noodzakelijk is.
Voorts is de toestemming nodig van de eigenaar en eventuele gebruikers van de grond waar in of op werken worden uitgevoerd, voorzover die grond geen eigendom is van c.q. in gebruik is bij de houder of het waterschap. (...)"
(iv) Het Hoogheemraadschap is per 1 januari 2005 ontstaan uit een fusie van een aantal waterschappen, waaronder het Waterschap Groot-Haarlemmermeer (hierna: het Waterschap). Het Algemeen Bestuur van het Hoogheemraadschap heeft op 12 april 2006 besloten om een uniform "eigendommenbeleid" in te voeren, met marktconformiteit als uitgangspunt. Als uitvloeisel van dit nieuwe beleid heeft het Hoogheemraadschap bij brief van 15 februari 2007 geschreven aan [verweerder]:
"Het Hoogheemraadschap van Rijnland heeft onlangs een nota handhaving voor het gebruik van haar eigendommen vastgesteld.
Er zijn bijvoorbeeld werken geplaatst door derden in/op/boven Rijnlands eigendom zonder dat dit privaatrechtelijk (schriftelijk) is geregeld. Naar aanleiding van het ingaan van bovengenoemd beleid is Rijnland begonnen met de inventarisatie van haar eigendommen. Wij hebben geconstateerd dat voor uw woning een of meerdere werken zijn geplaatst. Wij gaan er van uit dat u dit/deze werk(en) heeft geplaatst en/of gebruikt. Het betreffende gedeelte is eigendom van Rijnland. Voor het gebruik van dit eigendomsgedeelte zijn wij bereid een privaatrechtelijke gebruiksregeling aan te gaan met de gebruiker. Dit ter erkenning van ons eigendomsrecht en conform de daarvoor geldende tarieven. (...)
Deze privaatrechtelijke gebruiksregeling is in tweevoud bijgevoegd. In deze privaatrechtelijke gebruiksregeling zijn de werken reeds opgenomen die door u zijn geplaatst c.q. in gebruik zijn. Naar de inhoud daarvan mogen wij u kortheidshalve verwijzen. Omdat het hier een bestaand werk betreft, is besloten hiervoor 3 overgangstermijnen in acht te nemen van 3 jaar (zie artikel 1 van Pro het besluit). Wij gaan er van uit dat u bereid bent dit gebruik te regelen met Rijnland. Wij verzoeken u dan ook beide exemplaren van de gebruiksregeling "voor akkoord" te ondertekenen en binnen één maand na datum van verzending van deze brief beide exemplaren aan ons te retourneren in de bijgevoegde portvrije enveloppe. (...)
Tenslotte nog het volgende. Indien het/de werk(en) door u is/zijn aangebracht/wordt gebruikt bent u waarschijnlijk reeds in het bezit van een zgn. vergunning krachtens Rijnlands algemene keur of de keur van het voormalige waterschap Groot Haarlemmermeer. Deze keurvergunning (publiekrechtelijke regeling) staat los van bovengenoemde privaatrechtelijke gebruiksregeling. Mocht u niet in het bezit zijn van deze vergunning dan dient u deze alsnog aan te vragen bij Rijnland. (...)"
(v) In de bij de brief van 15 februari 2007 gevoegde gebruiksregeling is onder meer bepaald dat het Hoogheemraadschap toestemming aan [verweerder] verleent voor het plaatsen en hebben van een steiger in de Ringvaart, onder de voorwaarde dat vanaf 1 maart 2016 een bedrag van € 50,40 per jaar verschuldigd is voor het hebben van dat werk in Rijnlands eigendom, waarbij als 'toegroeiregeling' geldt dat tot 1 maart 2010 niets verschuldigd is, van 1 maart 2010 tot 1 maart 2013 een bedrag van € 16,80 per jaar, en van 1 maart 2013 tot 1 maart 2016 een bedrag van € 33,60 per jaar. Voorts is in de gebruiksregeling bepaald dat het klein (dagelijks) en groot onderhoud alsmede enige belasting met betrekking tot het werk voor rekening van [verweerder] zijn.
(vi) [Verweerder] heeft geweigerd de gebruiksregeling te ondertekenen.
(vii) Bij brief van 25 januari 2010 - na het in deze procedure door de rechtbank op 11 november 2009 gewezen vonnis - heeft het Hoogheemraadschap geschreven aan [verweerder]:
"Wij hebben u enige tijd geleden een privaatrechtelijke overeenkomst (gebruiksregeling) toegezonden. In de begeleidende brief werd aangegeven dat u géén privaatrechtelijke toestemming heeft gekregen voor een gebouwde steiger en/of het innemen van een ligplaats met een vaartuig in de Ringvaart van de Haarlemmermeerpolder. U heeft de privaatrechtelijke gebruiksregeling niet ondertekend.
Zoals u weet heeft de Rechtbank te Haarlem op 11/18 november 2009 uitspraak gedaan c.q. vonnis gewezen inzake een door ons aangespannen procedure, onder andere tegen u. De rechtbank heeft u veroordeeld tot verwijdering van de steiger en het betalen van ruim € 2000,- aan proceskosten.
(...)
Voor zover in rechte komt vast te staan dat u reeds een privaatrechtelijke overeenkomst met ons bent aangegaan maar dat deze nog niet door ons is opgezegd, zeggen wij de overeenkomst hierbij alsnog op tegen 1 maart 2010, althans tegen de rechtens vroegst mogelijke datum. (...)"
3.2 Het Hoogheemraadschap vordert in dit geding veroordeling van [verweerder] tot het verwijderen van de steiger op straffe van een dwangsom. Het legt daaraan ten grondslag dat [verweerder], nu hij niet een privaatrechtelijke gebruiksregeling met het Hoogheemraadschap wenst aan te gaan omdat hij geen gebruiksvergoeding wil betalen, zonder recht of titel gebruik maakt van de eigendommen van het Hoogheemraadschap. De vordering is door de rechtbank toegewezen.
[Verweerder] heeft een vordering in reconventie ingesteld die door de rechtbank is afgewezen en in hoger beroep en cassatie geen rol meer speelt.
3.3 Het hof heeft de vordering van het Hoogheemraadschap alsnog afgewezen. Het oordeelde, kort samengevat en voor zover in cassatie van belang, als volgt.
Allereerst heeft het hof de stelling van het Hoogheemraadschap verworpen dat een eventueel bestaande privaatrechtelijke gebruiksovereenkomst met [verweerder] zou zijn opgezegd bij zijn hiervoor in 3.1 onder (v) vermelde brief van 15 februari 2007 (rov. 3.2 - 3.6). De op 21 januari 1999 aan [verweerder] verleende ontheffing kan redelijkerwijs niet anders worden begrepen dan dat hij daarmee tevens toestemming heeft verkregen voor het privaatrechtelijk gebruik van het water of de waterbodem waarboven de steiger zich bevindt (rov. 3.8). Dat volgt in de eerste plaats uit de ontheffing zelf, die ziet op het maken en hebben van een steiger, terwijl niet is in te zien hoe ondanks toestemming voor het hebben van een steiger, de houder geen toestemming zou zijn verleend voor het gebruik van het onder de steiger gelegen water en de waterbodem (rov. 3.8.1). Het blijkt bovendien uit de algemene voorwaarden die aan de ontheffing zijn verbonden, waarvan enkele een duidelijk privaatrechtelijk karakter hebben (rov. 3.8.2). Voorts is van belang dat [verweerder] uit de (hiervoor in 3.1 onder (iii) geciteerde) tekst van de bij de ontheffing gevoegde mededelingen redelijkerwijs mocht afleiden dat, nu in het onderhavige geval de grond eigendom was van het Waterschap, geen toestemming nodig was van de eigenaar en dat deze toestemming kennelijk was vervat in de vergunning (rov. 3.8.3). De enkele omstandigheid dat de door [verweerder] voor de ontheffing betaalde eenmalige vergoeding van ƒ 150,-- 'retributie' wordt genoemd, hetgeen duidt op een publiekrechtelijke vergoeding, is onvoldoende voor het oordeel dat hij moest begrijpen dat het Waterschap zich het recht voorbehield om later een privaatrechtelijke gebruiksvergoeding te verlangen; het bewijsaanbod van het Hoogheemraadschap dat het bedrag van ƒ150,-- slechts een vergoeding inhield voor het verlenen van de ontheffing, wordt gepasseerd nu niet is aangegeven welke feiten en omstandigheden het betreft (rov. 3.8.4).
Ten slotte is nog relevant dat [verweerder] vele jaren daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van de steiger, zonder dat er enige aanwijzing is dat het Hoogheemraadschap dit als een onrechtmatig gebruik - al dan niet gedoogd - van zijn eigendommen aanmerkte (rov. 3.8.5). De aan [verweerder] verleende vergunning ziet dan ook niet alleen op de (publiekrechtelijke) ontheffing van het verbod uit de Keur, maar tevens op het (privaatrechtelijke) gebruik van het onder de steiger gelegen water en de waterbodem; dit betekent dat de ontheffing aldus is ingericht, dat de publiekrechtelijke ontheffing en de privaatrechtelijke toestemming voor het gebruik van het water en de ondergrond, onlosmakelijk verweven zijn geraakt (rov. 3.8.6). Uit het voorgaande volgt dat [verweerder] met de aanwezigheid van zijn steiger in de Ringvaart niet zonder recht of titel gebruik maakt van eigendommen van het Hoogheemraadschap, maar dat de ontheffing uit 1999 hem dat recht en die titel geeft, waarbij deze ontheffing tot op heden geldt, zoals tussen partijen niet in discussie is (rov. 3.9). De brief van het Hoogheemraadschap van 25 januari 2010 houdt geen intrekking van de ontheffing uit 1999 in, en gelet op hetgeen hiervoor is overwogen kan het Hoogheemraadschap [verweerder] zijn privaatrechtelijke recht of titel niet ontnemen zonder intrekking of wijziging van de publiekrechtelijke ontheffing (rov. 3.10).
3.4.1 Vooropgesteld wordt dat onderdeel 1.1 van het middel terecht tot uitgangspunt neemt dat de publiekrechtelijke bevoegdheid ontheffing te verlenen van het verbod in de Keur voor het hebben van werken zoals een steiger, moet worden onderscheiden van de privaatrechtelijke bevoegdheid toestemming te geven voor het gebruik van het water en de waterbodem waarop de steiger rust. Het verbod en de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing daarvan zijn immers gebaseerd op de taak van het Waterschap met betrekking tot de waterstaatsbelangen van zijn gebied en zijn gereglementeerd in de desbetreffende publiekrechtelijke regelgeving (de Keur). De verlening van de ontheffing geschiedt na afweging van de bij de ontheffing betrokken belangen tegen de belangen die verband houden met de bescherming van de waterstaatkundige verzorging van het beheersgebied van het Waterschap. De bevoegdheid tot het geven van privaatrechtelijke toestemming is gebaseerd op het eigendomsrecht van het Waterschap en ziet op het bijzondere gebruik van het water en de waterbodem door derden - dat wil zeggen ander gebruik dan overeenkomstig zijn publieke bestemming - en de (eventueel) daaraan te verbinden voorwaarden zoals het betalen van een vergoeding. Het aanleggen en hebben van een steiger is een dergelijk bijzonder gebruik. Het Waterschap was niet reeds op grond van het verlenen van de ontheffing gehouden om privaatrechtelijke toestemming tot dat bijzondere gebruik te geven, nu de ontheffing slechts geweigerd kan worden in verband met de waterstaatkundige belangen die door het betrokken verbod van de Keur beschermd worden. Genoemd onderscheid brengt dan ook mee dat een verleende ontheffing niet zonder meer een privaatrechtelijke toestemming tot een bepaald bijzonder gebruik impliceert.
3.4.2 Voor zover de onderdelen 1 - 4 opkomen tegen het oordeel van het hof dat [verweerder] in januari 1999 privaatrechtelijke toestemming heeft gekregen voor het gebruik van het water en de waterbodem waarboven de steiger zich thans bevindt, kunnen zij evenwel niet tot cassatie leiden nu dat oordeel zelfstandig gedragen kan worden door hetgeen het hof in rov. 3.8.3 heeft overwogen. Daarin heeft het hof immers geoordeeld dat [verweerder] uit de hiervoor in 3.1 onder (iii) geciteerde mededeling die bij de ontheffing was gevoegd, redelijkerwijs mocht afleiden dat in dit geval, waarin de grond (het water en de waterbodem) eigendom was van het Waterschap, "geen toestemming nodig is van de eigenaar, en dat deze kennelijk is vervat in de vergunning". Daarmee heeft het hof tot uitdrukking gebracht dat [verweerder] op grond van de bij de ontheffing gevoegde mededeling redelijkerwijs mocht aannemen dat hij, naast de ontheffing, tevens de vereiste privaatrechtelijke toestemming van het Waterschap als eigenaar van de ondergrond had verkregen voor het hebben van een steiger op/boven het water en de waterbodem. Anders dan de onderdelen 3 - 3.2 in verbinding met onderdeel 1.1 daartegen aanvoeren, geeft dat oordeel niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting, nu het niet is gebaseerd op de publiekrechtelijke ontheffing maar op de bij de ontheffing gevoegde mededeling van het Waterschap. Gelet op de tekst van die mededeling is dat oordeel ook niet onbegrijpelijk.
3.4.3 Het Hoogheemraadschap heeft derhalve voor het overige geen belang bij behandeling van de onderdelen 1 - 4, voor zover daarmee geklaagd wordt over het oordeel dat aan [verweerder] gelijktijdig met het verlenen van de ontheffing tevens privaatrechtelijke toestemming is gegeven voor het hebben van een steiger op en boven de grond van het Hoogheemraadschap.
Ook de klacht van onderdeel 7, die betrekking heeft op de beweerde opzegging van de privaatrechtelijke gebruiksovereenkomst bij brief van 15 februari 2007, kan niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO Pro, geen nadere motivering nu die klacht niet noopt tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
3.5.1 Onderdeel 5 is gericht tegen rov. 3.10, waarin het hof het (in hoger beroep gedane) beroep van het Hoogheemraadschap op opzegging van de privaatrechtelijke gebruiksovereenkomst door middel van de brief van 25 januari 2010 heeft verworpen. Volgens het onderdeel heeft het hof miskend dat het Hoogheemraadschap voor het gebruik van het aan hem toebehorende water en de waterbodem op grond van zijn eigendomsrecht een vergoeding mag verlangen en dat, indien [verweerder] weigert die vergoeding te voldoen, het Hoogheemraadschap in beginsel het verdere gebruik kan beëindigen en zo nodig een bestaande gebruiksovereenkomst kan opzeggen. Het onderdeel beroept zich daartoe tevens op de in de onderdelen 1 - 4 geformuleerde klachten.
3.5.2 Het onderdeel treft doel. Het Hoogheemraadschap heeft in hoger beroep gesteld dat, voor zover sprake zou zijn van een gebruiksrecht van [verweerder] op grond van een duurovereenkomst die niet rechtsgeldig bij brief van 15 februari 2007 is opgezegd (hetgeen blijkens het hiervoor in 3.4 overwogene inderdaad tot uitgangspunt genomen moet worden), het die overeenkomst en het gebruiksrecht van [verweerder] alsnog rechtsgeldig bij brief van 25 januari 2010 heeft opgezegd (MvA onder 1.5, 2.57, 2.69 en 2.81). Het hof heeft het beroep op deze opzegging verworpen op grond van zijn met elkaar samenhangende oordelen "dat de publiekrechtelijke ontheffing en de privaatrechtelijke toestemming voor het gebruik van het water en de ondergrond onlosmakelijk verweven zijn geraakt" (rov. 3.8.6), dat "de ontheffing geldt tot op heden, zoals tussen partijen niet in discussie is" (rov. 3.9), en dat "het Hoogheemraadschap [verweerder] zijn privaatrechtelijke recht of titel niet [kan] ontnemen, zonder intrekking of wijziging van de publiekrechtelijke ontheffing" (rov. 3.10). Zoals onderdeel 1.1 terecht heeft aangevoerd (zie hiervoor in 3.4.1), berusten deze oordelen op de onjuiste rechtsopvatting dat de verleende ontheffing de privaatrechtelijke toestemming impliceert. In zoverre treft ook het tegen rov. 3.8.1 gerichte onderdeel 1.5 in verbinding met onderdeel 1.1 doel, aangezien het hof in die overweging ten onrechte uit de omstandigheid dat de verleende ontheffing "ziet op het maken en hebben van een steiger", afleidt dat [verweerder] daarmee tevens toestemming moet hebben verkregen voor het (privaatrechtelijk) gebruik van het onder de steiger gelegen water en de waterbodem. Anders dan het hof in rov. 3.10 overweegt, staat de omstandigheid dat de publiekrechtelijke ontheffing niet is ingetrokken of gewijzigd, dan ook niet in de weg aan beëindiging van de privaatrechtelijke toestemming door middel van opzegging.
3.5.3 Ook hetgeen het hof in rov. 3.8.4 en 3.8.5 heeft overwogen, kan zijn oordeel in rov. 3.10 niet dragen.
Onderdeel 3.5 klaagt terecht, dat (het hof in rov. 3.8.4 heeft miskend dat) [verweerder] aan het heffen van een eenmalige retributie bij de verlening van de ontheffing niet het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat het Hoogheemraadschap later geen privaatrechtelijke gebruiksvergoeding meer zou verlangen voor het gebruik van het water en de waterbodem.
Ook het tegen rov. 3.8.5 gerichte onderdeel 4.1 treft doel. Het onderdeel voert terecht aan dat de overweging van het hof dat [verweerder] vele jaren daadwerkelijk gebruik heeft gemaakt van de steiger, zonder dat het Hoogheemraadschap dit als een onrechtmatig gebruik heeft aangemerkt, onvoldoende is om aan te nemen dat het Hoogheemraadschap vertrouwen heeft gewekt dat geen vergoeding gebaseerd op zijn eigendomsrecht meer zou worden gevraagd, of dat het naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar is dat het Hoogheemraadschap dat thans alsnog doet. Het onderdeel verwijst naar diverse door het Hoogheemraadschap in de feitelijke instanties gestelde omstandigheden ter rechtvaardiging van het alsnog vragen van een vergoeding en - toen [verweerder] weigerde die te betalen - ter rechtvaardiging van de opzegging van het gebruiksrecht door middel van de brief van 25 januari 2010, op welke opzegging de vordering tot verwijdering van de steiger mede is gebaseerd. Die omstandigheden houden onder meer in dat het Hoogheemraadschap na de fusie van vier waterschappen een uniform eigendommenbeleid heeft vastgesteld, gebaseerd op marktconformiteit, en dat de positie van [verweerder] door het aangaan van de privaatrechtelijke gebruiksregeling niet onredelijk wordt verzwaard, waarbij mede wordt gewezen op het feit dat deze regeling drie overgangstermijnen van elk drie jaar kent. Het hof heeft een en ander ten onrechte niet in zijn beoordeling betrokken.
3.6 Nu onderdeel 5, in verbinding met de hiervoor besproken klachten van de onderdelen 1 - 4, doel treft, is ook het daarop voortbouwende onderdeel 6 gegrond.
De niet besproken klachten van het middel behoeven geen behandeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het gerechtshof te Amsterdam van 12 juli 2011;
verwijst het geding naar het gerechtshof te 's-Gravenhage ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt [verweerder] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van het Hoogheemraadschap begroot op € 881,99 aan verschotten en € 2.600,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president E.J. Numann als voorzitter en de raadsheren J.C. van Oven, C.A. Streefkerk, A.H.T. Heisterkamp en M.A. Loth, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer J.C. van Oven op 9 november 2012.