ECLI:NL:HR:2018:1973 - Hoge Raad - Hoge Raad over aansprakelijkheid Staat voor niet-tijdige ...

Uitspraak

19 oktober 2018

Eerste Kamer

17/03295

LZ/AS

Hoge Raad der Nederlanden

Arrest

in de zaak van:

1. STICHTING ENERGYCLAIM,
gevestigd te Delft,

2. [eiser 2] , handelend onder de naam [A] ,
wonende te [woonplaats] ,

3. [eiser 3] ,
wonende te [woonplaats] ,

4. DUTCH SOLAR SYSTEMS B.V.,
gevestigd te Enschede,

EISERS tot cassatie,

advocaat: mr. J.P. Heering,

t e g e n

de STAAT DER NEDERLANDEN,
zetelende te Den Haag,

VERWEERDER in cassatie,

advocaat: mr. M.W. Scheltema.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als EnergyClaim c.s. en de Staat.

1.Het geding in feitelijke instanties

Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar:

a. de vonnissen in de zaak C/09/432667/HA ZA 12-1425 van de rechtbank Den Haag van 24 april 2013 en 14 mei 2014;

b. het arrest in de zaak 200.158.433/01 van het gerechtshof Den Haag van 11 april 2017.

Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.

2.Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het hof hebben EnergyClaim c.s. beroep in cassatie ingesteld. De procesinleiding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De Staat heeft een verweerschrift tot verwerping ingediend.

De zaak is voor de Staat toegelicht door zijn advocaat.

De conclusie van de Advocaat-Generaal M.H. Wissink strekt tot verwerping van het cassatieberoep.

De advocaat van EnergyClaim c.s. heeft schriftelijk op die conclusie gereageerd.

3.Beoordeling van het middel

3.1

In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

( i) EnergyClaim is opgericht als opvolger van het in 2007 opgerichte Comité EnergyClaim en houdt zich bezig met de behartiging van belangen van bedrijven uit de energiebesparingsbranche. Eisers tot cassatie onder 2 en 3 zijn werkzaam op het terrein van energiebesparing en het verstrekken van energielabels. Eiser tot cassatie onder 4 is werkzaam op het terrein van de levering van duurzame energiesystemen.

(ii) Op 1 januari 2000 werd in Nederland het Energie Prestatie Advies (hierna: EPA) geïntroduceerd, waarmee inzicht werd verkregen in de energiezuinigheid van een woning. Volgens de overheid waren er grote aantallen EPA-adviseurs nodig om het beleid uit te voeren.

(iii) Vele bedrijven hebben investeringen gedaan in (onder meer) het opleiden van gecertificeerde EPA-adviseurs.
De Staat heeft in de periode 2000 tot en met 2005 met diverse regelingen het EPA in de markt gestimuleerd. Nederland liep met het EPA vooruit op de harmonisatie van voorschriften voor energielabels in de Europese Unie.
De Staat heeft op diverse momenten verkondigd dat, na invoering van deze voorschriften in Nederlandse wet- en regelgeving in 2006, een verplichting zou worden geïntroduceerd om een EPA of Energie Prestatie Certificaat aan te bieden bij verkoop of verhuur van woningen en gebouwen.

(iv) Op 4 januari 2003 is Richtlijn 2002/91/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2002 betreffende de energieprestatie van gebouwen (PbEG 2003, L 1/65; hierna: EPB-richtlijn) in werking getreden.
Op grond van de EPB-richtlijn moesten de lidstaten de noodzakelijke maatregelen nemen opdat minimumeisen voor de energieprestatie van gebouwen worden vastgesteld (art. 4) en ervoor zorgen dat bij de bouw, verkoop of verhuur van een gebouw aan de eigenaar, of door de eigenaar aan de toekomstige koper of huurder, een energieprestatiecertificaat met een geldigheid van maximaal tien jaar wordt verstrekt (art. 7). Voorts bepaalde de EPB-richtlijn (in art. 10) dat de lidstaten ervoor moesten zorgen dat (onder meer) de certificering van gebouwen op onafhankelijke wijze werd uitgevoerd door gekwalificeerde en/of erkende deskundigen die hetzij zelfstandig, hetzij in dienst van een openbaar of particulier orgaan optraden. De lidstaten dienden de bepalingen van de EPB-richtlijn uiterlijk op 4 januari 2006 om te zetten in hun nationale wet- en regelgeving (art. 15 lid Pro 1). Bij gebrek aan gekwalificeerde of erkende deskundigen hadden de lidstaten een extra termijn van drie jaar voor de integrale toepassing van de art. 7, 8 en 9 EPB-richtlijn (art. 15 lid Pro 2).

( v) Nederland heeft gebruikgemaakt van de extra termijn van art. 15 lid 2 EPB Pro-richtlijn. De EPB-richtlijn is omgezet in het Besluit energieprestatie gebouwen (Stb. 2006, 608, en Stb. 2007, 216; hierna: Beg) en de Regeling energieprestatie gebouwen (Stcrt. 2006, 253; hierna: Reg). Het Beg en de Reg zijn op 1 januari 2008 in werking getreden. In het Beg en de Reg zijn geen expliciete bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhavingssancties opgenomen. Er werd zoveel mogelijk aangesloten bij het reeds op nationaal niveau bestaande, privaatrechtelijke kader voor energiecertificering van gebouwen.

(vi) De kwaliteitseisen waaraan een gecertificeerd adviseur moet voldoen om energielabels af te geven, zijn vastgelegd in een nationale beoordelingsrichtlijn en twee ISSO publicaties.

(vii) De Europese Commissie heeft Nederland op 8 februari 2006 in gebreke gesteld ten aanzien van de niet-tijdige omzetting van de EPB-richtlijn. Deze ingebrekestelling is na de vaststelling van het Beg en de Reg op 17 oktober 2007 geseponeerd. De Europese Commissie heeft op 6 april 2011 een tweede, aanvullende inbreukprocedure geopend met betrekking tot de invoering van art. 7 EPB Pro-richtlijn. Deze ingebrekestelling is op 16 juli 2015 geseponeerd na wijzigingen van het Beg en de Reg.

(viii) De EPB-richtlijn is met ingang van 1 februari 2012 ingetrokken en vervangen door Richtlijn 2010/31/EU van het Europees Parlement en de Raad van 19 mei 2010 betreffende de energieprestatie van gebouwen (herschikking) (PbEU 2010, L 153/13; hierna: herziene EPB-richtlijn; de EPB-richtlijn en de herziene EPB-richtlijn worden hierna gezamenlijk aangeduid als de EPB-richtlijnen). De herziene EPB-richtlijn bepaalt dat de lidstaten de regels vaststellen inzake de toepasselijke sancties en alle nodige maatregelen treffen opdat de (op de herziene EPB-richtlijn gebaseerde) nationale regels worden toegepast (art. 27). De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. De lidstaten moesten de Commissie uiterlijk op 9 januari 2013 in kennis stellen van die bepalingen.
De omzettingstermijn van de herziene EPB-richtlijn is verstreken op 9 juli 2012, maar de meeste bepalingen van de herziene EPB-richtlijn dienden uiterlijk 9 januari 2013 door de lidstaten te worden toegepast (art. 28).

(ix) De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) heeft op 16 december 2011 een wetsvoorstel ingediend dat strekte tot invoering van de herziene EPB-richtlijn. Het wetsvoorstel is op 20 december 2012 door de Tweede Kamer verworpen.
De Tweede Kamer heeft het kabinet via moties opgeroepen tot vereenvoudiging van het systeem. Vervolgens heeft de minister in 2013 en 2014 de mogelijkheden voor een vereenvoudigd energielabel voor woningen besproken met de Tweede Kamer. Het vereenvoudigde energielabel is uiteindelijk met de bepalingen van de herziene EPB-richtlijn in de loop van 2014 geïmplementeerd.
Het nieuwe Beg en de nieuwe Reg zijn op 1 januari 2015 in werking getreden (Stb. 2014, 294, respectievelijk Stcrt. 2014, 29575).

( x) Het huidige systeem werkt als volgt. Op basis van openbare gegevens, zoals het bouwjaar en bepaalde kenmerken van de woning, is een voorlopig energielabel vastgesteld. Woningeigenaren kunnen dit voorlopige energielabel via een webtool aanvullen met de belangrijkste energetische woningkenmerken. De woningeigenaar moet daarvoor, indien nodig, digitaal bewijsstukken aanleveren. Een erkend energielabeldeskundige controleert op afstand de juistheid van de gegevens en de aangeleverde bewijsstukken en kan eventueel extra bewijsstukken opvragen. Na akkoord van de erkende energielabeldeskundige en toestemming van de woningeigenaar om een definitief energielabel te registreren, verstrekt de beheerder van de webtool (een onderdeel van het ministerie van Economische Zaken) het energielabel. Het toezicht en de handhaving berusten sinds 1 januari 2015 bij de Inspectie Leefomgeving en Transport van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (hierna: ILT). De ILT controleert op het aanwezig zijn van het energielabel bij oplevering, verkoop of verhuur van een woning. In geval van overtredingen kan de ILT een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete opleggen.

(xi) Naar aanleiding van de invoering van de herziene EPB-richtlijn heeft de Europese Commissie in 2012 een derde inbreukprocedure tegen Nederland geopend. In deze inbreukprocedure maakte de Europese Commissie aanvankelijk bezwaar tegen het uitblijven van een melding door Nederland van de maatregelen ter invoering van de richtlijn. In een aanvullend met redenen omkleed advies van 29 april 2015 maakte de Europese Commissie onder meer bezwaar tegen de detaillering van de energieadviezen en de sancties in geval van niet-naleving. Aan de bezwaren van de Europese Commissie is tegemoetgekomen met aanpassingen van de Woningwet op 1 juli 2015 en het Beg in november 2015, waarna de Europese Commissie de ingebrekestelling op 25 februari 2016 heeft ingetrokken. Op 22 juli 2016 heeft Nederland een nieuwe ingebrekestelling ontvangen van de Europese Commissie. Deze vierde inbreukprocedure heeft betrekking op de uitvoering van de (maatregelen ter invoering van de) herziene EPB-richtlijn. Deze inbreukprocedure is nog niet afgerond.

3.2.1

De vorderingen van EnergyClaim c.s. in dit geding behelzen, kort samengevat en voor zover in cassatie van belang, het volgende. Primair vorderen EnergyClaim c.s. een verklaring voor recht dat de Staat in strijd handelt met Europees recht dan wel art. 6:162 BW Pro, door de EPB-richtlijn te laat of onjuist te implementeren, en door te handelen in strijd met het Europeesrechtelijke en Nederlandsrechtelijke beginsel van gerechtvaardigd vertrouwen en diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Subsidiair vorderen EnergyClaim c.s. een verklaring voor recht dat de Staat ten onrechte geen nadeelcompensatie heeft aangeboden. Meer subsidiair vorderen zij veroordeling van de Staat tot betaling van een bedrag van ruim € 37 miljoen bij wijze van nadeelcompensatie. Tevens vorderen EnergyClaim c.s. veroordeling van de Staat om de EPB-richtlijn alsnog binnen zes maanden correct in te voeren, op straffe van verbeurte van een dwangsom.

3.2.2

De rechtbank heeft de vorderingen van EnergyClaim c.s. afgewezen.

3.2.3

Het hof heeft het vonnis van de rechtbank bekrachtigd en daartoe, samengevat en voor zover in cassatie van belang, als volgt overwogen.

Om aansprakelijkheid te kunnen aannemen dient te zijn voldaan aan het Unierechtelijke dan wel Nederlandsrechtelijke relativiteitsvereiste. (rov. 26)

De EPB-richtlijnen hebben in de eerste plaats de bescherming van milieubelangen tot doel. Daarnaast dienen de EPB-richtlijnen de belangen van eigenaars en gebruikers van gebouwen, die baat hebben bij duidelijkheid over de energieprestaties van die gebouwen. Aan de grondslag, considerans en inhoud van de EPB-richtlijnen zijn geen aanwijzingen te ontlenen dat ook is bedoeld de belangen te dienen van bedrijven waarvoor EnergyClaim c.s. opkomen.
Dat wordt niet anders door de door EnergyClaim c.s. aangehaalde arresten van het HvJEU in de zaken Danske Slagterier (HvJEU 24 maart 2009, zaak C-445/06, ECLI:EU:C:2009:178) en Jutta Leth (HvJEU 14 maart 2013, zaak C-420/11, ECLI:EU:C:2013:166, NJ 2013/364). Anders dan in die zaken kan in het onderhavige geval niet worden geoordeeld dat sprake is van een zodanig nauwe samenhang tussen de doelstelling van de geschonden norm en de belangen van eisers, dat de beschermingsdoelstelling van die norm zich mede tot de belangen van eisers uitstrekt. Bovendien stelt het relativiteitsvereiste grenzen aan de groep benadeelden die vergoeding kunnen vorderen van schade die zij lijden als gevolg van de overtreding van een norm.
Dat veronderstelt dat die groep kan worden afgebakend, hetgeen in het geval van de bedrijven waarvoor EnergyClaim c.s. opkomt niet goed mogelijk is. Op grond van het voorgaande is niet voldaan aan het Unierechtelijke relativiteitsvereiste. (rov. 27-31)

Bij de beantwoording van de vraag of is voldaan aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW Pro, komt het volgens vaste rechtspraak van de Hoge Raad aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan dient te worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. (rov. 32)

Tussen het door de EPB-richtlijnen nagestreefde algemene belang van het terugdringen van energiegebruik en de belangen van EnergyClaim c.s. bestaat geen nauwe samenhang. De belangen van EnergyClaim c.s. kunnen ook niet worden vereenzelvigd met de belangen van eigenaars en gebruikers van gebouwen, die mede door de EPB-richtlijnen worden gediend. Anders dan EnergyClaim c.s. betogen, zijn certificeringsdeskundigen evenmin materieel begunstigden van de EPB-richtlijnen. Bovendien wordt met de EPB-richtlijnen niet beoogd de belangen te dienen van bedrijven waarvoor EnergyClaim c.s. opkomen. Uitlatingen van Nederlandse overheidsinstanties, waarop door EnergyClaim c.s. een beroep is gedaan, zijn niet relevant voor de bepaling van de reikwijdte van instrumenten van Unierecht. (rov. 33-37)

De Staat komt in het algemeen een ruime mate van vrijheid toe om wet- en regelgeving en beleid te wijzigen, ook als daardoor eerdere verwachtingen of vooruitzichten teniet worden gedaan. Dat laatste behoort in beginsel tot het normale ondernemersrisico. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat het bevoegde bestuursorgaan concrete toezeggingen heeft gedaan, waardoor gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Algemene informatie en toezeggingen van algemene strekking vormen in beginsel geen bron van gewettigde verwachtingen. De brieven, uitlatingen en publicaties waarop EnergyClaim c.s. zich beroepen, bevatten geen dermate concrete toezeggingen dat daarmee bij EPA-adviseurs de gerechtvaardigde verwachting kan zijn gewekt dat zij een bepaalde omzet zouden kunnen behalen met energieprestatiecertificering. Aan het oorspronkelijke voorstel van de minister – en aan de communicatie daarover naar de markt – hebben de bij EnergyClaim c.s. aangesloten bedrijven geen gerechtvaardigde verwachtingen kunnen ontlenen. De minister had – ook jegens deze bedrijven – de vrijheid om van dit voorstel terug te komen toen het politiek niet haalbaar bleek. Het enige document waarin een concrete omzetverwachting wordt uitgesproken is het VROM rapport ‘Risicoprofiel Beroepsaansprakelijkheid EPA-adviseur’ van augustus 2000. Nog daargelaten de vraag of het eenmalig vermelden van een omzetverwachting tot aansprakelijkheid leidt, dateert dit document van voor de inwerkingtreding van de EPB-richtlijnen. (rov. 41-42)

3.3

Onderdeel 1 van het middel is gericht tegen het oordeel van het hof dat niet is voldaan aan het Unierechtelijke relativiteitsvereiste. Onderdeel 2 keert zich tegen het oordeel van het hof dat niet is voldaan aan het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW Pro.

Onderdeel 1.1 voert aan dat het hof heeft blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, nu de EPA-adviseurs van essentieel belang zijn voor het verwezenlijken van de hoofddoelstellingen van de EPB-richtlijnen. In het verlengde hiervan klaagt onderdeel 1.2 dat het hof heeft miskend dat (ook) voor vergoeding in aanmerking komt schade die wordt geleden door benadeelden van wie de belangen zo nauw samenhangen met de hoofddoelstelling van de geschonden Unierechtelijke norm, dat zij daaraan ook rechten kunnen ontlenen.

Onderdeel 2.1 verwijt het hof te hebben miskend dat onder de door de norm beschermde belangen ook de belangen kunnen vallen die zijn afgeleid van de direct door de norm geadresseerde belangen en daarmee zodanig nauw samenhangen dat zij daaronder moeten worden begrepen. Onderdeel 2.2 bevat een op onderdeel 2.1 voortbouwende motiveringsklacht.

3.4.1

Deze klachten lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Daarbij wordt het volgende vooropgesteld.

3.4.2

Het HvJEU heeft maatstaven ontwikkeld voor de buitencontractuele aansprakelijkheid van een lidstaat voor de niet-naleving van het Unierecht. Zie onder meer HvJEU 19 november 1991, gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, ECLI:EU:C:1991:428, NJ 1994/2 (Francovich), en HvJEU 5 maart 1996, gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, ECLI:EU:C:1996:79, NJ 1997/145 (Brasserie du Pêcheur en Factortame).

Voor aansprakelijkheid van een lidstaat voor schade die particulieren lijden doordat een richtlijn niet tijdig of niet juist in nationaal recht is omgezet gelden de voorwaarden dat (i) de geschonden regel van Unierecht ertoe strekt aan particulieren rechten toe te kennen, (ii) sprake is van een voldoende gekwalificeerde schending van de regel van Unierecht, en (iii) een rechtstreeks causaal verband bestaat tussen deze schending en de door de particulieren geleden schade. Het Unierecht sluit niet uit dat de lidstaat naar nationaal recht onder minder beperkende voorwaarden aansprakelijk is. Indien dat het geval is, verplicht het Unierechtelijke gelijkwaardigheidsbeginsel ertoe dat de rechter die minder beperkende voorwaarden toepast. (Vgl. HR 18 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2723, NJ 2016/166.)

3.4.3

De niet-tijdige of onjuiste omzetting van een EU-richtlijn in het nationale recht is in strijd met de op een lidstaat rustende verplichting uit hoofde van art. 4 lid 3 van Pro het Verdrag betreffende de Europese Unie en art. 288, derde volzin, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en om die reden naar Nederlands recht onrechtmatig in de zin van art. 6:162 BW Pro. Met die onrechtmatigheid is in beginsel ook de toerekenbaarheid aan de Staat gegeven. (Vgl. HR 18 september 2015, ECLI:NL:HR:2015:2723, NJ 2016/166.)

3.4.4

Zowel de hiervoor in 3.4.2 bedoelde Unierechtelijke norm als het Nederlandse recht kent een relativiteitsvereiste. Het Unierechtelijke relativiteitsvereiste houdt in dat voor aansprakelijkheid is vereist dat de geschonden bepaling van Unierecht ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen, aldus dat de schade die de particulier stelt als gevolg van die schending te hebben geleden, onder de beschermingsdoelstelling van de richtlijn valt. Zie onder meer HvJEU 14 maart 2013, C-420/11, ECLI:EU:C:2013:166, NJ 2013/364 (Jutta Leth), punten 33, 36 en 44. Het Nederlandse relativiteitsvereiste houdt voor zover hier van belang in dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden (art. 6:163 BW Pro).

In een geval als het onderhavige stelt zowel het Unierecht als het Nederlandse recht de eis dat komt vast te staan dat de niet-tijdig of onjuist omgezette EU-richtlijn mede strekt tot bescherming van de individuele vermogensbelangen van de gedupeerden, althans dat laatstgenoemde belangen zodanig nauw samenhangen met de door de richtlijn nagestreefde doelstellingen dat de schade die is ontstaan als gevolg van niet-tijdige of onjuiste omzetting, valt onder het beschermingsbereik van de richtlijn.

3.5.1

De EPB-richtlijnen zijn gebaseerd op verdragsbepalingen die zien op milieu en energie (zie de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 5.2.1 en 5.3.1), en hebben als doelstelling (het stimuleren van) de verbetering van de energieprestatie van gebouwen. Om deze doelstelling te verwezenlijken voorzien de richtlijnen in maatregelen die onder meer bestaan in het bepalen van de energieprestatie van gebouwen, het stellen van eisen aan die energieprestatie en in energiecertificering van gebouwen. Deze energiecertificering dient te worden verricht door gekwalificeerde of erkende deskundigen die hetzij zelfstandig hetzij in dienst van een openbaar of particulier orgaan daartoe energieprestatiecertificaten verstrekken (art. 10 EPB Pro-richtlijn, respectievelijk art. 17 herziene Pro EPB-richtlijn). Met een energieprestatiecertificaat wordt de eigenaar of gebruiker van een gebouw in staat gesteld de energieprestatie van dat gebouw te beoordelen en te vergelijken met de energieprestatie van andere gebouwen.

3.5.2

Met de EPB-richtlijnen is beoogd te komen tot positieve milieueffecten als gevolg van verbeterde energieprestaties van gebouwen. Het feit dat voor de verwezenlijking van de doelstelling van de EPB-richtlijnen de betrokkenheid van met het opstellen van energiecertificaten belaste deskundigen vereist is, betekent niet dat de economische en financiële belangen van deze deskundigen worden beschermd door die richtlijnen, en evenmin dat die belangen zodanig nauw samenhangen met de door die richtlijnen nagestreefde doelstellingen dat zij op die grond onder het beschermingsbereik van die richtlijnen vallen. (Vgl. HvJEU 14 maart 2013, C-420/11, ECLI:EU:C:2013:166, NJ 2013/364 (Jutta Leth), punt 36.)

3.5.3

De Hoge Raad ziet geen aanleiding aan het HvJEU prejudiciële vragen te stellen over de uitleg van de EPB-richtlijnen, nu over die uitleg redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan voor zover van belang voor de beslissing van de onderhavige zaak.

3.5.4

De klachten van de onderdelen 1 en 2 stuiten op het vorenstaande af.

3.6

De overige klachten van het middel kunnen evenmin tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO Pro, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.

4.Beslissing

De Hoge Raad:

verwerpt het beroep;

veroordeelt EnergyClaim c.s. in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 6.575,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris, vermeerderd met de wettelijke rente over deze kosten indien EnergyClaim c.s. deze niet binnen veertien dagen na heden hebben voldaan.

Dit arrest is gewezen door de vice-president C.A. Streefkerk als voorzitter en de raadsheren A.H.T. Heisterkamp, M.V. Polak, M.J. Kroeze en C.H. Sieburgh, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer M.V. Polak op
19 oktober 2018.