ECLI:NL:HR:2022:655 - Hoge Raad - Hoge Raad vernietigt gedeeltelijke vrijspraak wegens onju...

Uitspraak

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

STRAFKAMER

Nummer20/01803

Datum10 mei 2022

ARREST

op het beroep in cassatie tegen een arrest van het gerechtshof ’s-Hertogenbosch, economische kamer, van 22 augustus 2018, nummer 20-003843-13, in de strafzaak

tegen

[verdachte],

gevestigd te [vestigingsplaats],

hierna: de verdachte.

1.Procesverloop in cassatie

Het beroep is ingesteld door het openbaar ministerie. Het heeft bij schriftuur een cassatiemiddel voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

De raadsvrouw van de verdachte, R. Croes-Hoogendoorn, advocaat te Leiden, heeft het beroep van het openbaar ministerie tegengesproken.

De verdachte heeft op grond van artikel 433 lid 2 van Pro het Wetboek van Strafvordering (hierna: Sv) incidenteel beroep ingesteld. Cassatiemiddelen zijn namens deze niet voorgesteld.

De advocaat-generaal B.F. Keulen heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring van de verdachte in het incidentele cassatieberoep en voorts tot vernietiging van de bestreden uitspraak, maar uitsluitend voor zover betreft de vrijspraak van het onder 1 sub a en b tenlastegelegde alsmede de strafoplegging, en tot terugwijzing van de zaak naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch teneinde in zoverre opnieuw op het bestaande hoger beroep te worden berecht en afgedaan.

De raadsvrouw van de verdachte heeft daarop schriftelijk gereageerd.

2.Beoordeling van de ontvankelijkheid van het incidentele beroep

De wet bepaalt binnen welke termijn een advocaat namens de verdachte een schriftuur met cassatiemiddelen (klachten) bij de Hoge Raad moet indienen. Aan die verplichting is niet voldaan. Het gevolg daarvan is dat de Hoge Raad het beroep van de verdachte niet in behandeling kan nemen (zie artikel 437 lid 2 Sv Pro).

3.Beoordeling van het cassatiemiddel in het principale beroep

3.1

Het cassatiemiddel komt op tegen de door het hof gegeven (gedeeltelijke) vrijspraak van het aan de verdachte onder 1 tenlastegelegde. Het voert daartoe onder meer aan dat het hof een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het in de tenlastelegging opgenomen, aan artikel 8.1 lid 1, aanhef en onder b, (oud) van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) ontleende bestanddeel “veranderen van de inrichting of de werking daarvan”.

3.2.1

Aan de verdachte is onder 1 tenlastegelegd dat:

“zij in of omstreeks de periode januari 2007 tot en met september 2008 te [plaats], al dan niet opzettelijk een in of op het perceel [a-straat 1] gelegen inrichting voor het opslaan, overslaan en bewerken van (gevaarlijke) afvalstoffen en overige materialen, zijnde een inrichting genoemd in Categorie 28.4 van de bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer behorende Bijlage I, vanaf 1 januari 2008 behorende tot een bij het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer aangewezen categorie inrichting, waarvoor het in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer bedoelde verbod geldt, nadat die inrichting was veranderd en/of de werking van die inrichting was veranderd, door

a. het niet meer afvoeren en verwerken van het bedrijfsafvalwater via het rioolstelsel en/of de afvalwaterbehandelingsinstallatie op het openbaar riool en/of

b. het niet meer gescheiden verwerken en/of afvoeren van het percolaat van de opslagvakken van afvalstoffen en het overige bedrijfsafvalwater en/of

c. het aanbrengen van één of meer bassins voor het opslaan en/of laten bezinken van afvalwater en/of regenwater,

voormelde inrichting zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad, althans ten aanzien van die veranderingen en/of die veranderde werking zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad.”

3.2.2

Het hof heeft de verdachte vrijgesproken van de onderdelen a. en b. van het onder 1 tenlastegelegde en de verdachte ter zake van onderdeel c. veroordeeld. De bestreden uitspraak bevat, voor zover hier van belang, de volgende overwegingen van het hof:

- over de aanleiding van de strafzaak:

“[verdachte] was in de ten laste gelegde periode de drijver van de inrichting gelegen aan de [a-straat 1] te [plaats]. (...)

Het terrein van de inrichting van [verdachte] bestond hoofdzakelijk uit opslagvoorzieningen ten behoeve (gevaarlijke) bedrijfsafvalstoffen (TOP I en II) en categorie I bouwstoffen (TOP III). TOP I en II waren geheel voorzien van een vloeistofdichte asfaltverharding welke in combinatie met de betonnen keerwanden de opslagvakken vormden. Een aantal van deze opslagvakken was voorzien van een dak en zijwanden. In deze vakken werden de afvalstoffen opgeslagen. (...)

Binnen de inrichting kon verontreinigd materiaal worden opgeslagen dat een potentiële bodemverontreiniging of verontreiniging van oppervlaktewater als gevolg van uitloging kan veroorzaken indien hiertoe geen doelmatige voorzieningen zijn aangebracht. Tevens konden stoffen binnen de inrichting worden opgeslagen als ongerijpt slib, land- en tuinbouwfolie die, indien hiervoor geen geurbeperkende voorzieningen worden getroffen, geuroverlast naar de omgeving tot gevolg kunnen hebben.

Blijkens de Wvo-vergunning was, om vermenging van verschillende (afval)waterstromen te voorkomen, een meervoudig gescheiden rioolstelsel op het terrein aangebracht, (...)

Bij besluit van 31 maart 2006 heeft het Waterschap Brabantse Delta de lozingsvoorzieningen op de riolering en het oppervlaktewater van [verdachte] afgesloten omdat deze artikel 30a van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en een aantal voorschriften had overtreden. (...)

In de loop van het onderzoek zijn door verbalisanten diverse bedrijfscontroles verricht op het terrein van [verdachte] aan de [a-straat 1] te [plaats]. Hierbij is op verschillende momenten geconstateerd dat er veel water in de opslagvakken stond.”

- over de uitleg van het hof van het wettelijk kader:

“Uit het wettelijk systeem, waarbij overtredingen van voorschriften, gesteld bij of krachtens de Wet milieubeheer op grond van de Wet op de economische delicten (...) strafbaar gesteld worden, volgt dat het verboden is om zonder vergunning of ontheffing of in strijd met de aan de vergunning verbonden voorschriften bepaalde handelingen of bepaalde activiteiten te verrichten dan wel de inrichting of werking van de inrichting te veranderen. De vragen welke activiteiten of welke handelingen verboden zijn en wanneer sprake is van een verboden wijziging van (de werking van) de inrichting dienen te worden beantwoord aan de hand van de omschrijving van de vergunde activiteiten in de verleende vergunning of ontheffing. Er is hierbij sprake van een gelede normstelling. Die beantwoording dient - in beginsel - te geschieden in samenhang met de voorschriften die aan de vergunning of ontheffing zijn verbonden. In de vergunning dient het bevoegd gezag daarbij zo duidelijk mogelijk aan te geven voor welke vergunningplichtige activiteiten de vergunning is verleend. In het wettelijk systeem behoeft daarbij de aanduiding van de activiteiten niet in extenso in de vergunning zelf te worden opgenomen en kan worden verwezen naar (delen van) de aanvraag op basis waarvan de vergunning wordt verleend.”

- over de gegeven vrijspraak van de onderdelen a. en b. van het onder 1 tenlastegelegde:

“[verdachte] wordt onder 1 verweten zich schuldig te hebben gemaakt aan overtreding van een voorschrift gesteld bij of krachtens artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer [hierna aangeduid als: Wm].
Deze bepaling luidde ten tijde van het ten laste gelegde als volgt:

“Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting waartoe een gpbvinstallatie behoort:
o a. op te richten;
o b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;
o c. in werking te hebben.”

Kort weergegeven is aan [verdachte] ten laste gelegd dat zij in de ten laste gelegde periode een inrichting zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad, althans die inrichting heeft veranderd en/of die veranderde inrichting zonder daartoe verleende vergunning in werking heeft gehad. In de tenlastelegging zijn drie specifieke situaties [hof: onder a., b. en c.]opgenomen, waardoor de (werking van de) inrichting zou zijn veranderd, te weten:
a. het niet meer afvoeren en verwerken van het bedrijfsafvalwater via het rioolstelsel en/of de afvalwaterbehandelingsinstallatie op het openbaar riool en/of
b. het niet meer gescheiden verwerken en/of afvoeren van het percolaat van de opslagvakken van afvalstoffen en het overige bedrijfsafvalwater en/of
c. het aanbrengen van één of meer bassins voor het opslaan en/of laten bezinken van afvalwater en/of regenwater.

Aan het hof ligt de beantwoording van de vraag voor of de onder a. en b. weergegeven situaties met betrekking tot de verwerking van de afvalwaterstromen binnen de inrichting ertoe hebben geleid dat zonder vergunning de (werking van de) inrichting is veranderd.

Het hof overweegt in dit verband als volgt.

Het hof stelt voorop dat hetgeen onder 1 is ten laste gelegd uitsluitend betrekking heeft op de vergunning verleend op grond van de Wet milieubeheer [hierna aangeduid als: Wm-vergunning]die op 3 juli 2001 door de Gedeputeerde Staten van de Provincie Noord-Brabant [hierna aangeduid als: de Provincie] is verleend aan de voorganger van [verdachte].

Het hof stelt in dit verband vast dat blijkens onderdeel 4 van het besluit (het ‘dictum’; pag. 2193) niet alle onderdelen van de aanvraag deel uitmaken van de Wm-vergunning, maar slechts hoofdstuk 5, onderdelen Stof en Geur, het monitoringsvoorstel TOP I en II hoofdstuk 5, onderdeel Bodem en voorts het bedrijfsnoodplan en het akoestisch rapport.

Het hof ziet zich derhalve gesteld voor de vraag hoe de Wm-vergunning dient te worden uitgelegd.

Daaromtrent is het volgende van belang.

Bij brief van 13 december 2007 is namens [A] B.V. [hierna aangeduid als: [A]] door een advocaat van Simmons & Simmons aan de Provincie het verzoek gedaan tot - kort gezegd - handhavend optreden jegens [verdachte] dan wel aanpassing/intrekking van de Wm-vergunning van [verdachte]. Daartoe is (onder meer) aangevoerd dat voorheen bij [verdachte] sprake was van drie waterstromen (schoon hemelwater, grijs water en zwart water), maar dat [verdachte] haar bedrijfsvoering heeft gewijzigd door grijs en zwart water samen te voegen. Bovendien zou afvalwater mogelijk worden uitgereden over gereinigde grond.

De Provincie heeft voornoemd verzoek tot handhavend optreden per brief d.d. 11 januari 2008 afgewezen en heeft dat als volgt gemotiveerd:

“Op 26 september 2007 en 21 december 2007 heeft een medewerker van de Regionale Milieudienst West-Brabant een milieucontrole bij TOP [het hof begrijpt hier en hierna telkens: [verdachte]] uitgevoerd. Tijdens deze controles zijn van de gecontroleerde onderdelen geen veranderingen ten aanzien van de huidige milieuvergunning geconstateerd. Het door u naar voren gebrachte uitrijden van afvalwater over (verontreinigde) grond is niet bij deze controles betrokken. Ten aanzien van afvalwaterstromen wijkt de werkwijze van TOP af van hetgeen in de aanvraag is beschreven. Echter, dit onderdeel van de aanvraag is niet in de huidige vergunning opgenomen, omdat het niet vermeld staat in het dictum van onze vergunning van 3 juli 2001, onder de onderdelen van de gewaarmerkte aanvraag. Dat betekent dat artikel 8.1 Wm niet wordt overtreden. Wij zijn dan ook van oordeel dat handhavend optreden ten aanzien van artikel 8.1 Wm niet aan de orde is.”

De Provincie heeft een afschrift van deze brief verzonden naar [verdachte]. Hieruit volgt dat de vergunningverlener op dit onderdeel een restrictieve uitleg heeft gegeven aan de inhoud van de Wm-vergunning. Daaruit blijkt dat de verwerking en afvoer van het bedrijfsafvalwater op het openbaar riool en het niet meer gescheiden verwerken en afvoeren van de verschillende afvalwaterstromen volgens de vergunningverlener geen onderdeel uitmaakten van de Wmvergunning. Volgens de vergunningverlener heeft [verdachte], door te handelen zoals in de tenlastelegging is omschreven, dan ook niet in strijd gehandeld met artikel 8.1 Wm.

Het hof volgt de interpretatie van de Provincie. Het betreft hier immers het standpunt van de vergunningverlenende instantie zelf, welk standpunt in de ten laste gelegde periode ook expliciet is gecommuniceerd met [verdachte]. Daarbij merkt het hof op dat de interpretatie van de Wmvergunning door de Provincie niet op voorhand als onbegrijpelijk of onjuist kan worden beschouwd.

Het hof merkt op dat wel in strijd is gehandeld met de Wvo-vergunning, maar dit is niet ten laste gelegd.

Met de verdediging is het hof van oordeel dat de verdachte moet worden vrijgesproken van de onder a. en b. ten laste gelegde handelingen voor wat betreft feit 1.”

3.3.1

De in deze zaak relevante wettelijke bepalingen luidden in de tenlastegelegde periode zoals hierna is weergegeven. Het hof heeft niet vastgesteld dat sprake is van een geval ‑ zoals bedoeld in de conclusie van de advocaat-generaal onder 44 - waarin de toepasselijkheid van die bepalingen op grond van artikel 22.1 lid 2 (oud) Wm is uitgezonderd, zodat in cassatie van die toepasselijkheid moet worden uitgegaan.

- Artikel 8.1 leden 1 en 3 (oud) Wm, zoals die luidden tussen 1 oktober 2000 en 1 januari 2008:

“1. Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting:

a. op te richten;

b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;

c. in werking te hebben.

(...)

3. Het verbod bedoeld in het eerste lid, onder b, geldt niet met betrekking tot veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften.”

- Artikel 8.1 (oud) Wm, zoals dat luidde tussen 1 januari 2008 en 1 oktober 2010:

“1. Het is verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting waartoe een gpbvinstallatie behoort:

a. op te richten;

b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;

c. in werking te hebben.

2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen andere categorieën van inrichtingen worden aangewezen, waarvoor de in het eerste lid bedoelde verboden gelden.

3. Voor een inrichting als bedoeld in het eerste lid dan wel voor een inrichting die behoort tot een aangewezen categorie van inrichtingen als bedoeld in het tweede lid, geldt het verbod, bedoeld in het eerste lid, onder b, niet met betrekking tot veranderingen van die inrichting of van de werking daarvan, die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften.

4. Voor een inrichting die behoort tot een aangewezen categorie van inrichtingen als bedoeld in het tweede lid, geldt het verbod, bedoeld in het eerste lid, onder b, evenmin met betrekking tot veranderingen van die inrichting of van de werking daarvan, voor zover daarop regels, gesteld krachtens een algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 8.40, van toepassing zijn.”

- Artikel 8.19 lid 2 (oud) Wm, zoals dat luidde tussen 1 oktober 2000 en 1 januari 2008. Door inwerkingtreding van de Wet van 22 november 2006 (Stb. 2006, 606) is dit artikellid per 1 januari 2008 zonder inhoudelijke wijzigingen vernummerd tot lid 1:

“Een voor een inrichting verleende vergunning geldt tevens voor veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder voorwaarde dat:

a. deze veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;

b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk overeenkomstig de krachtens het zevende lid, onder a, gestelde regels aan het bevoegd gezag is gemeld, en

c. het bevoegd gezag aan de vergunninghouder schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering voldoet aan de aanhef en onderdeel a en de verandering naar zijn oordeel geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25.”

3.3.2

De relevante wetsgeschiedenis is weergegeven in de conclusie van de advocaat-generaal onder 14, 16, 17 en 19. De daar onder 14 weergegeven memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet van 25 april 2000 tot wijziging van de Wet milieubeheer (meldingenstelsel) (Stb. 2000, 188), houdt onder meer het volgende in over het uit de artikelen 8.1 (oud) en 8.19 (oud) Wm voortvloeiende stelsel van meldings- en vergunningsverplichtingen in het geval van een verandering van (de werking van) de inrichting als bedoeld in artikel 8.1 lid 1, aanhef en onder b, (oud) Wm.

“De voorgestelde wet maakt een onderscheid in veranderingen welke zonder meer, met een melding dan wel pas na een vergunningwijziging mogen worden doorgevoerd:

a) Veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften (inclusief de aanvraag om de vergunning voorzover deze overeenkomstig artikel 8.11, eerste lid, van de Wm deel uitmaakt van de vergunning) (artikel 8.1, derde lid).

Uit het nieuwe derde lid van artikel 8.1 van de Wm volgt dat veranderingen die overeenkomen met de vergunning en de daarin opgenomen beperkingen en voorschriften, zonder melding en zonder vergunningwijziging kunnen worden doorgevoerd. Indien het bevoegd gezag toepassing heeft gegeven aan artikel 8.13, eerste lid, onder g, zal de vergunninghouder het bevoegd gezag wel van bepaalde veranderingen uit deze categorie op de hoogte moeten stellen.

b) Veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan, die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder voorwaarde dat:

a. deze niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;

b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk aan het bevoegd gezag is gemeld en

Op voorwaarde dat de gevolgen van de verandering voor het milieu blijven binnen de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting mag veroorzaken ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, kan de betrokken verandering met inachtneming van de daaromtrent in artikel 8.19 van de Wm gestelde regels in beginsel worden afgedaan met een melding.

c) Veranderingen die tot gevolg hebben dat de nadelige gevolgen voor het milieu, veroorzaakt door de inrichting, de grenzen van de vergunning overschrijden.

Voor veranderingen die ertoe leiden dat de toegestane milieubelasting van de inrichting wordt overschreden - dus leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen toestaan - is steeds een aanvraag tot wijziging van de vergunning nodig. Uit de systematiek van hoofdstuk 8 (artikel 8.1, eerste en derde lid, juncto artikel 8.19, tweede lid) volgt dat het bevoegd gezag de grenzen voor toekomstige veranderingen trekt door middel van de vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen. De vergunning bepaalt de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu mag veroorzaken. Daarmee wordt dan tevens aangegeven dat buiten die grenzen veranderingen slechts mogelijk zijn door middel van een wijzigingsaanvraag (en de daarmee gepaard gaande rechtsbescherming).”

(Kamerstukken II 1998/99, 26552, nr. 3, p. 7 en 8)

3.4

De tenlastelegging is toegesneden op artikel 8.1 lid 1, aanhef en onder b, (oud) Wm. Daarom moet worden aangenomen dat de in de tenlastelegging voorkomende uitdrukking “die inrichting (...) veranderd en/of de werking van die inrichting (...) veranderd” is gebruikt in de betekenis die die uitdrukking heeft in die bepaling.

3.5.1

Uit het hiervoor onder 3.3.1 weergegeven samenstel van bepalingen volgt dat het in het algemeen op grond van artikel 8.1 lid 1, aanhef en onder b, Wm verboden was (de werking van) een inrichting zonder een daartoe verleende vergunning te veranderen, tenzij sprake was van een uitzondering omschreven in de artikelen 8.1 lid 3 (na 1 januari 2008 ook lid 4), dan wel 8.19 lid 2 (na 1 januari 2008 vernummerd tot lid 1) Wm, zoals deze bepalingen luidden ten tijde van het tenlastegelegde. Uit de wetsgeschiedenis zoals weergegeven onder 3.3.2 komt naar voren dat de wetgever met dat verbod het oog heeft gehad op gevallen waarin de verandering ertoe leidt dat “de toegestane milieubelasting van de inrichting” wordt overschreden. Mede in dit licht bezien moet worden aangenomen dat artikel 8.1 lid 1, aanhef en onder b, (oud) Wm ook van toepassing is in gevallen waarin de verandering weliswaar niet een werkwijze of activiteit betreft die specifiek in de eerder verleende vergunning is omschreven, maar die verandering wel leidt tot een andere inrichting of tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken.

3.5.2

Het hof heeft kennelijk geoordeeld dat slechts dan sprake is van het “veranderen” van (de werking van) de inrichting in de zin van artikel 8.1 lid 1, aanhef en onder b, (oud) Wm, als het gaat om een verandering van een werkwijze of activiteit die deel uitmaakt van de vergunde activiteiten zoals omschreven in de eerder verleende vergunning. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is die opvatting te beperkt. De op die uitleg gebaseerde gedeeltelijke vrijspraak van het onder 1 tenlastegelegde, getuigt van een onjuiste rechtsopvatting.

3.6

De klacht is terecht voorgesteld. Gelet op de beslissing die hierna volgt, is bespreking van het restant van het cassatiemiddel niet nodig.

4.Beslissing

De Hoge Raad:

- verklaart het incidentele beroep van de verdachte niet-ontvankelijk;

- vernietigt de uitspraak van het hof, maar uitsluitend wat betreft de beslissingen over de onderdelen a. en b. van het onder 1 tenlastegelegde en de strafoplegging;

- wijst de zaak terug naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch, opdat de zaak ten aanzien daarvan opnieuw wordt berecht en afgedaan;

- verwerpt het principale beroep van het openbaar ministerie voor het overige.

Dit arrest is gewezen door de vice-president V. van den Brink als voorzitter, en de raadsheren A.L.J. van Strien en T. Kooijmans, in bijzijn van de waarnemend griffier H.J.S. Kea, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
10 mei 2022.