ECLI:NL:HR:2025:985

Uitspraak

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

STRAFKAMER

Nummer25/00406 CW

Datum24 juni 2025

ARREST

op het beroep in cassatie in het belang van de wet van de advocaat-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden tegen een arrest van het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 17 december 2024, nummer Wahv 200.342.627/01, in de zaak

van

[betrokkene] ,

hierna: de betrokkene.

1.De uitspraak van het hof

Op 17 december 2024 heeft het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in het kader van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) de beslissing van de kantonrechter vernietigd voor zover daarbij is beslist op het verzoek om een proceskostenvergoeding en de advocaat-generaal veroordeeld tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene tot een bedrag van € 2.187,50.

2.Het cassatieberoep

2.1

De advocaat-generaal B.F. Keulen heeft beroep in cassatie in het belang van de wet ingesteld. De voordracht tot cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. De vordering strekt tot vernietiging van het arrest van het hof.

2.2.

Het gaat in deze zaak om het volgende. Als aan iemand op grond van de Wahv (ook wel: de Wet Mulder) een administratieve sanctie wordt opgelegd, kan hij hiertegen bezwaar of administratief beroep instellen en daarna eventueel beroep bij de kantonrechter en hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Wordt dat bezwaar of beroep geheel of gedeeltelijk gegrond bevonden, dan geeft de Wahv recht op vergoeding van de kosten die de betrokkene “in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken”. Dit betreft de zogenoemde proceskostenvergoeding.
Sinds 1 januari 2024 bepaalt artikel 13a lid 2 Wahv dat voor zover die kosten betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, in beginsel een korting moet worden toegepast door het bedrag dat aan proceskostenvergoeding wordt uitgekeerd te vermenigvuldigen met 0,1 of 0,25. Die bepaling is door het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden in deze zaak buiten toepassing gelaten omdat de mogelijkheid niet valt uit te sluiten dat zij strijd oplevert met artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. In die bepalingen komt het discriminatieverbod tot uitdrukking, dat ook is neergelegd in onder meer artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR). De advocaat-generaal heeft in zijn vordering tot cassatie in het belang van de wet uiteengezet waarom deze opvatting van het hof volgens hem onjuist is. Hij vordert daarom dat de Hoge Raad dit arrest van het hof in het belang van de wet vernietigt.

3.De overwegingen van het hof

Het hof heeft in het bestreden arrest onder meer overwogen:

“De proceskostenvergoeding

Artikel 13a van de Wahv (nieuw)

3. De grondslag voor de vergoeding van de proceskosten is artikel 20d, vierde lid, juncto artikel 13a van de Wahv. Het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) is van toepassing. Per 1 januari 2024 is artikel 13a van de Wahv gewijzigd. Artikel 13a, tweede lid, van de Wahv (nieuw) is ingevoerd bij de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm (hierna: de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen).

4. Artikel 13a, eerste en tweede lid (nieuw), van de Wahv luiden als volgt:

“1. De kantonrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.

2. Het bedrag dat strekt tot vergoeding van de kosten, bedoeld in het eerste lid, na toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, wordt, voor zover die kosten betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in dat besluit, vermenigvuldigd met:

a. 0,25 indien de kosten zijn gemaakt in verband met de behandeling van het administratief beroep dan wel het beroep bij de rechtbank waarbij de bestreden administratieve sanctie wordt vernietigd of het sanctiebedrag wordt gewijzigd;

b. 0,1 in alle overige gevallen.”

5. Uit het overgangsrecht van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen volgt dat de nieuwe bepaling van toepassing is op rechtsmiddelen tegen na 31 december 2023 bekendgemaakte besluiten en beslissingen. In dit geval is het hoger beroep gericht tegen een beslissing van de kantonrechter die na die datum bekend is gemaakt en waarbij sprake is van een wijziging van het sanctiebedrag. Dit betekent dat op grond van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv bij de vaststelling van het bedrag dat strekt tot vergoeding van de daar genoemde proceskosten, gemaakt in de fase van het hoger beroep, de vermenigvuldigingsfactor 0,25 zou moeten worden toegepast.

Standpunten van partijen

6. De gemachtigde voert - kort samengevat - aan dat er bij de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, namelijk van Wahv-zaken ten opzichte van andere bestuursrechtelijke procedures, met uitzondering van de WOZ- en bpm-zaken. Bij de andere bestuursrechtelijke procedures dan die genoemd in de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen wordt bij de vaststelling van de proceskostenvergoeding het Bpb onverkort toegepast, dat wil zeggen zonder vermenigvuldigingsfactoren, hetgeen leidt tot een aanzienlijk verschil in de hoogte van de proceskostenvergoeding in de verschillende bestuursrechtelijke procedures. De vermenigvuldigingsfactoren van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zijn daarmee in strijd met onder meer het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. De gemachtigde voert verder aan dat de vermenigvuldigingsfactoren als bedoeld in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv alleen van toepassing zijn op een proceskostenveroordeling door de kantonrechter. Anders dan bij WOZ- en bpm-zaken, waarbij door middel van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen (expliciet) is geregeld dat de vermenigvuldigingsfactoren ook van toepassing zijn op vergoeding van de proceskosten gemaakt in de bestuurlijke voorprocedure, brengt de systematiek van de Wahv mee dat aan de officier van justitie geen beroep op artikel 13a van de Wahv toekomt indien hij op grond van artikel 7:15 of 7:28 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een proceskostenvergoeding toekent.

7. De advocaat-generaal stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met artikel 14 van het EVRM. Kort samengevat en in de kern voert hij aan dat aan de wetgever bij het maken van onderscheid op grond van de verdragen een zeer ruime beoordelingsvrijheid (
margin of appreciation) toekomt en dat de onderhavige wetgeving inzake de proceskostenvergoeding, in aanmerking genomen deze ruime beoordelingsvrijheid die door de rechter dient te worden gerespecteerd, niet als discriminatoir kan worden aangemerkt. Van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen is hem niet gebleken. Voor zover daarvan wel sprake zou zijn, bestaat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor dit onderscheid. De advocaat-generaal is verder van mening dat de vermenigvuldigingsfactoren in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv wel door de officier van justitie kunnen worden toegepast in de fase van bezwaar en administratief beroep.

Toetsingskader

8. Op grond van artikel 94 van de Grondwet dient het hof in deze zaak te beoordelen of de toepassing van de bepaling van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

9. Artikel 14 van het EVRM luidt als volgt:

“Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”

10. Artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol van het EVRM luidt als volgt:

“Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”

11. De Wet herwaardering proceskostenvergoedingen maakt onderscheid tussen procedures ingevolge de Wahv en andere bestuursrechtelijke procedures, niet zijnde WOZ- en bpm-procedures, door middel van in de wet neergelegde vermenigvuldigingsfactoren, waardoor de proceskostenvergoeding die wordt toegekend op grond van het Bpb voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in Wahv-zaken wordt verlaagd. Weliswaar kan worden vastgesteld dat de toe te kennen vergoeding, volgens afspraken tussen de betrokkene en de gemachtigde, niet toevalt aan de betrokkene en dat er ook geen relatie is tussen de hoogte van de toegekende vergoeding en een eventuele door de betrokkene verschuldigde bijdrage aan de gemachtigde, maar dit neemt niet weg dat het gemaakte onderscheid in dit geval
discrimination by associationvan de betrokkene kan opleveren, zodat de gemachtigde hierop, namens de betrokkene, een beroep kan doen. Het door de wetgever gemaakte onderscheid raakt zo al niet het recht op toegang tot de rechter zoals neergelegd in artikel 6 van het EVRM, dan in ieder geval het door de regelgever vastgelegde recht op toekenning van een proceskostenvergoeding in bestuursrechtelijke zaken op grond van het Bpb.

12. Artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die waarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. De gemachtigde beroept zich op de ‘open norm’ (andere status) van artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Het onderscheid tussen procedures ingevolge de Wahv en overige bestuursrechtelijke procedures is geen onderscheid op grond van een inherent, dat wil zeggen onafscheidelijk aan een persoon verbonden criterium, zoals geslacht of ras. Bij beantwoording van de vraag of het gemaakte onderscheid discriminerend is, is de vraag of Wahv-zaken en de overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand als gelijke gevallen zijn aan te merken. Als dat zo is, is vervolgens de vraag of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor de ongelijke behandeling. In dat kader moet worden beoordeeld of sprake is van een legitiem doel en of de gekozen ongelijke behandeling redelijk en geschikt is om dat doel te bereiken.

Beoordeling

13. Aan de wetgever komt in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en, als dat zo is, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen toch verschillend te behandelen. De in dit kader gemaakte afwegingen van de wetgever kan het hof bij gebrek aan nadere informatie echter niet beoordelen. Hoewel een gedegen empirisch onderzoek niet is vereist en de wetgever beoordelingsvrijheid heeft, mag worden verwacht dat een begin van informatie beschikbaar is op basis waarvan het gemaakte onderscheid is gemaakt en op grond waarvan de afwegingen van de wetgever aan een rechterlijke toets kunnen worden onderworpen. Dat ontbreekt. Het hof overweegt in dit verband verder als volgt.

14. Het doel van de wetgever met de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen is blijkens de Memorie van Toelichting om in WOZ- en bpm-procedures de financiële prikkel weg te nemen om namens een belanghebbende een bezwaar- of beroepsprocedure te starten of door te procederen met de overwegende reden om een proceskostenvergoeding te verkrijgen. Dat doel zou moeten worden bereikt door de overcompensatie weg te nemen die er op dit moment is bij het toekennen van vergoedingen van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in het kader van die bestuursrechtelijke procedures. Op die manier zou weer worden aangesloten bij de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever om een tegemoetkoming te geven in de daadwerkelijk gemaakte kosten. Ingrijpen zou bovendien nodig zijn om overbelasting van het rechtssysteem te voorkomen. Het hof stelt vast dat de parlementaire stukken blijk geven van cijfers en informatie met betrekking tot die procedures. Gebleken is verder dat door zowel het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum als het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden van de Rijksuniversiteit Groningen onderzoek is gedaan naar de werkwijze en het verdienmodel van
no cure no pay-bureaus in het kader van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag.

15. Eerst tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer der Staten-Generaal is, als gevolg van het aannemen van het amendement van het kamerlid Inge van Dijk c.s., de werking van de Wet herwaardering proceskosten uitgebreid naar de (reguliere) procedure van de Wahv. Over Wahv-zaken is vrijwel geen concrete informatie verstrekt en zijn er geen (afgeronde) onderzoeken over de werkwijze en het verdienmodel van beroepsmatige rechtsbijstandverleners. In de Memorie van Toelichting is zelfs expliciet toegelicht waarom ervoor is gekozen de maatregelen niet tevens voor de Wahv-zaken te laten gelden. In de toelichting op het amendement is vervolgens slechts opgemerkt dat de
no cure no pay-problematiek zich ook voordoet bij Wahv-zaken, dat het aantal Wahv-zaken en de hoogte van het totaalbedrag aan uitgekeerde proceskostenvergoedingen sterk zijn gestegen en dat er signalen zijn ontvangen dat er in Wahv-zaken sprake is van overcompensatie als het gaat om de proceskostenvergoeding. Concrete informatie op basis waarvan kan worden beoordeeld of in het verband van de in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv neergelegde regeling, procedures ingevolge de Wahv niet als gelijke gevallen zijn aan te merken ten opzichte van alle andere bestuursrechtelijke procedures niet zijnde WOZ- en bpm-procedures, dan wel of deze procedures in voldoende mate als met WOZ- en bpm-zaken te vergelijken gevallen zijn aan te merken, ontbreekt evenwel. Ook tijdens de verdere totstandkoming van de wet is deze informatie niet naar voren gekomen. Dit maakt dat het voor het hof niet mogelijk is om te beoordelen of Wahv-zaken en de overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand als gelijke gevallen zijn aan te merken.

16. Het hof is verder van oordeel dat, als veronderstellenderwijs moet worden uitgegaan van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld, evenmin informatie beschikbaar is op basis waarvan kan worden beoordeeld of een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat om de proceskostenvergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in Wahv-zaken te verlagen en in andere, niet door de wetgever genoemde bestuursrechtelijke zaken niet. Door de Minister voor Rechtsbescherming zijn cijfers over de instroom van ingestelde beroepen bij de officier van justitie en de kantonrechter verstrekt en percentages berekend over het aandeel van zaken waarin de betrokkenen worden bijgestaan door een professioneel gemachtigde. Dit geeft echter geen inzicht in een eventuele overcompensatie waardoor een financiële prikkel om te procederen ontstaat, of inzicht in de gestelde overbelasting van het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, het Centraal Justitieel Incassobureau en de rechtspraak. In dit verband acht het hof ook van belang dat uit de parlementaire stukken niet blijkt of en in hoeverre de wetgever daarbij heeft betrokken de vaste jurisprudentie van het hof met betrekking tot proceskostenvergoedingen in Wahv-zaken, erop neerkomende dat de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) wordt gehanteerd, dat slechts een proceskostenvergoeding wordt toegekend indien de inleidende beschikking wordt vernietigd of gewijzigd op het punt van de hoogte van het sanctiebedrag, de omschrijving van de gedraging of de feitcode en dat geen proceskostenvergoeding wordt toegekend voor fases in de procedure waarin bezwaren die leiden tot vernietiging of wijziging van de inleidende beschikking wel konden maar niet zijn aangevoerd. De omstandigheid dat de indiener van het amendement - niet nader geduide - signalen heeft ontvangen dat de inspanningen van een no cure no pay-bureau in Wahv-zaken niet in verhouding staan tot de hoogte van de proceskostenvergoeding, leidt, temeer waar het hier een maatregel betreft waarbij de proceskostenvergoeding zeer aanzienlijk wordt verlaagd, onder de gegeven omstandigheden en zonder nadere onderbouwing niet tot een ander oordeel.

Conclusie

17. Het voorgaande brengt mee dat in dit geval niet kan worden beoordeeld of de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zoals dat luidt per 1 januari 2024 verenigbaar is met artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Een dergelijke belemmering van de mogelijkheden tot effectieve rechterlijke toetsing kan ertoe leiden dat de rechter de betreffende bepaling buiten toepassing laat. Aangezien de mogelijkheid niet valt uit te sluiten dat de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv, in strijd is met het uit deze bepalingen voortvloeiende discriminatieverbod is het naar het oordeel van het hof aangewezen om de bepaling in dit geval buiten toepassing te laten.

18. Gegeven deze beslissing komt het hof niet toe aan beantwoording van de vraag of de bedoeling van de wetgever om een eenduidige regeling te treffen voor de proceskostenvergoeding in alle fases, waarbij de vergoeding die wordt toegekend door de officier van justitie aansluit bij de vergoeding die wordt toegekend door de kantonrechter, met de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen in de huidige redactie van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv op een juiste wijze tot uitdrukking is gebracht.

Berekening van de vergoeding

19. Gelet op wat hiervoor is overwogen, zal het hof bij de vaststelling van het bedrag dat strekt tot vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand het bepaalde in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv buiten toepassing laten.

20. De matiging van het sanctiebedrag vindt uitsluitend zijn grondslag in de overschrijding van de redelijke termijn van berechting in eerste aanleg. De proceskosten gemaakt in de fase van het administratief beroep komen niet voor vergoeding in aanmerking. Aan het indienen van een beroepschrift bij de kantonrechter dient 1 punt te worden toegekend. De waarde per punt bedraagt voor het beroep € 875,-. Gelet op de aard van de zaak wordt de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) toegepast. Aldus zal het hof de advocaat-generaal veroordelen in de kosten in de fase van het beroep bij de kantonrechter tot een bedrag van € 437,50 (= 1 x € 875,- x 0,5).

21. De proceskosten in hoger beroep komen eveneens voor vergoeding in aanmerking. Aan het indienen van een hoger beroepschrift en het verschijnen op de zitting bij het hof dienen in totaal 2 punten te worden toegekend. De waarde per punt bedraagt voor het hoger beroep € 875,-. Omdat de betrokkene in hoger beroep alleen in het gelijk wordt gesteld ten aanzien van de proceskostenvergoeding, wordt volgens vaste rechtspraak van het hof in beginsel de wegingsfactor 0,25 (gewicht van de zaak = zeer licht) toegepast. Gelet op het belang en de ingewikkeldheid van de voorliggende geschilpunten in deze specifieke zaak ziet het hof aanleiding om in afwijking van de vaste lijn van het hof de wegingsfactor 1 (gewicht van de zaak = gemiddeld) toe te passen. Aldus zal het hof de advocaat-generaal veroordelen in de kosten in de fase van hoger beroep tot een bedrag van € 1.750,- (= 2 x € 875,- x 1).”

4.Juridisch kader

4.1

Voor de beoordeling van het cassatiemiddel zijn de volgende bepalingen van belang.

- Artikel 13a leden 1 tot en met 3 Wahv:

b. 0,1 in alle overige gevallen.

3. Onverminderd het vijfde lid vinden uitbetalingen ingevolge een beslissing op het administratief beroep of uitspraak op beroep op grond van deze wet uitsluitend plaats op een bankrekening die op naam staat van degene tot wie de beschikking waarbij de administratieve sanctie is opgelegd, is gericht.”

- Artikel 7:15 leden 2 en 4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb):

“2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

4. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.”

- Artikel 7:28 leden 2 en 5 Awb:

“2. De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. In dat geval stelt het beroepsorgaan de vergoeding vast die het bestuursorgaan verschuldigd is.

5. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de kosten waarop de vergoeding uitsluitend betrekking kan hebben en over de wijze waarop het bedrag van de kosten wordt vastgesteld.”

- Artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb):

“Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:

a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,

(...).”

- Artikel 2 leden 1 en 3 Bpb:

“1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:

a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de bijlage opgenomen tarief;

(...)

3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.”

- Artikel 14 EVRM, in de Nederlandse vertaling:

- Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, in de Nederlandse vertaling:

“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.

De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”

- Artikel 1 lid 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, in de Nederlandse vertaling:

4.2.1

Het huidige tweede lid van artikel 13a Wahv is ingevoerd als onderdeel van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm (hierna: Whpkv). De geschiedenis van de totstandkoming van deze wet is weergegeven in de vordering van de advocaat-generaal onder 10 tot en met 23. Deze totstandkomingsgeschiedenis kan als volgt worden samengevat.

4.2.2

Het oorspronkelijke wetsvoorstel dat tot de Whpkv heeft geleid, voorzag in een voorstel voor nieuwe artikelen in de Wet waardering onroerende zaken (hierna: Wet WOZ) en de Wet op de belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992 (hierna: Wet bpm), te weten: de artikelen 30a Wet WOZ en 19a Wet bpm. De achtergrond van dit wetsvoorstel was dat in deze rechtsgebieden in toenemende mate rechtsbijstand zou plaatsvinden op basis van het principe van
no cure no payen dat er hierbij indicaties waren voor overmatig en oneigenlijk gebruik van bezwaar- en beroepsprocedures. Rechtsbijstandverlening op grond van dit principe van
no cure no payziet daarbij op afspraken tussen de belanghebbende en de rechtsbijstandverlener op grond waarvan (i) de belanghebbende geen financieel risico loopt bij inschakeling van de rechtsbijstandverlener, omdat geen instapvergoeding verschuldigd is noch een percentage van de bespaarde belasting als vergoeding moet worden afgestaan, en (ii) de belanghebbende eventuele proceskostenvergoedingen afdraagt aan de rechtsbijstandverlener. Het doel van dit wetsvoorstel was om overcompensatie weg te nemen door vergoedingen beter te laten aansluiten op inspanningen die in bezwaar- en beroepsprocedures daadwerkelijk moeten worden geleverd en perverse financiële prikkels weg te nemen. (Vgl. ook HR 17 januari 2025, ECLI:NL:HR:2025:46, rechtsoverwegingen 3.2 tot en met 3.4.)

4.2.3

Uit de memorie van toelichting bij het oorspronkelijke wetsvoorstel blijkt dat de staatssecretaris zich op het moment van de indiening van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer realiseerde dat vergelijkbare problematiek ook leek te spelen bij zogenoemde Mulder-zaken (de zaken waar artikel 13a Wahv betrekking op heeft), maar dat hij op dat moment de voorkeur eraan gaf deze problematiek eerst nader in kaart te brengen alvorens ook in dit rechtsgebied nieuwe wettelijke voorzieningen te treffen. Daarnaast blijkt uit de memorie van toelichting dat de staatssecretaris heeft stilgestaan bij de vraag hoe de voorgenomen wetswijziging zich verhoudt tot hoger recht, in het bijzonder tot het discriminatieverbod. Mede op grond van twee onderzoeken, van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (hierna: WODC) en het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden, concludeerde de staatssecretaris dat sprake is van wezenlijke verschillen tussen WOZ- en bpm-procedures en de meeste andere bestuursrechtelijke procedures en daarom een onderscheid in de hoogte van vergoedingen gerechtvaardigd is.

4.2.4

Als gevolg van een amendement is artikel 13a Wahv onderdeel geworden van het wetsvoorstel. De achtergrond daarvan was dat de indieners van het amendement van oordeel waren, mede in verband met na de indiening van het oorspronkelijke wetsvoorstel ontvangen signalen uit de rechtspraktijk, dat sprake was van urgente problematiek bij het Parket CVOM, het CJIB en de rechtspraak als gevolg van procedures die door
no cure no pay-bureaus worden ingesteld tegen opgelegde verkeersboetes op grond van de Wahv. Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer heeft de staatssecretaris te kennen gegeven dat het kabinet dit amendement steunt en – na raadpleging van het openbaar ministerie en het CJIB –onderschreven dat sprake is van urgente problematiek als gevolg van beroepen ingesteld door
no cure no pay-bureaus. Een en ander is tijdens de behandeling van het geamendeerde wetsvoorstel ook gedeeltelijk onderbouwd met cijfermateriaal en voor het overige heeft de staatssecretaris toegezegd de uitkomsten van een lopend WODC-onderzoek naar het oneigenlijk gebruik van proceskostenvergoedingen binnen het bestuursrecht bij de monitoring en evaluatie van het wetsvoorstel te betrekken. Ten slotte is door de staatssecretaris benadrukt dat de toegang tot het recht voor de burger gewaarborgd moet blijven, dat de proceskostenvergoeding bedoeld is als tegemoetkoming voor de burger in door derden verleende rechtsbijstand en niet als verdienmodel voor
no cure no pay-bureaus en dat het doel van het wetsvoorstel is om de vergoeding meer in overeenstemming te brengen met de daadwerkelijk verrichte inspanningen van de rechtsbijstandverlener.

4.2.5

Het daarna verschenen rapport van het WODC-onderzoek naar deze problematiek, dat mede is gebaseerd op interviews met praktijkdeskundigen, onder meer op het gebied van de Wahv, en waarvan de resultaten zijn samengevat in de vordering van de advocaat-generaal in onderdelen 24 tot en met 36, bevestigt dat de problematiek waarvoor de Whpkv een oplossing beoogt te bieden, zich evenzeer voordoet bij de Wahv.

5.Werkingssfeer van de regeling

5.1

Over de werkingssfeer van de regeling van artikel 13a lid 2 Wahv, welke bepaling ook van toepassing is op het administratief beroep en bezwaar bij de officier van justitie, merkt de Hoge Raad het volgende op.

5.2

De wetgever heeft in de Whpkv, ook met de beperkingen van proceskostenvergoedingen in procedures over de Wahv, het oog gehad op gevallen die zich daardoor kenmerken dat aan de belanghebbende rechtsbijstand wordt verleend door een beroepsmatig optredende gemachtigde, dan wel een kantoor, waarvan het bedrijfsmodel eruit bestaat dat (i) wordt opgetreden op basis van
no cure no pay, (ii) daarbij zodanige afspraken met de cliënten worden gemaakt dat het bedrag van eventuele proceskostenvergoedingen aan de gemachtigde of aan het kantoor wordt afgedragen, en (iii) de procedures op een zodanige wijze worden gevoerd dat de daarin toegekende proceskostenvergoedingen de in redelijkheid gemaakte kosten ver overtreffen. Aanwijzingen dat dit laatste het geval is, kunnen bijvoorbeeld worden gevonden in de omstandigheid dat vaak geheel of ten dele gebruik wordt gemaakt van gestandaardiseerde tekstblokken die niet zijn toegespitst op de betreffende zaak. (Vgl., in relatie tot de proceskostenvergoedingen op grond van de Wet WOZ en de Wet bpm, HR 17 januari 2025, ECLI:NL:HR:2025:46, rechtsoverweging 3.5.1, en HR 25 april 2025, ECLI:NL:HR:2025:670, rechtsoverweging 3.4.)

5.3

Gevallen die kennelijk niet de in 5.2 bedoelde kenmerken hebben, moeten in het licht van het doel van de regeling over proceskostenvergoedingen in de Whpkv worden aangemerkt als bijzondere gevallen in de zin van artikel 13a lid 2 Wahv, met als gevolg dat in die gevallen geen aanleiding bestaat tot vermenigvuldiging van de op basis van het Bpb berekende forfaitaire vergoeding met de factor 0,25 of 0,10. Zo’n uitleg van het begrip bijzondere gevallen draagt bij aan de verwezenlijking van het in artikel 17 lid 1 van de Grondwet begrepen recht op toegang tot een onafhankelijke en onpartijdige rechter. Met deze afbakening van de werkingssfeer wordt tevens recht gedaan aan de bedoeling van de wetgever om de proceskostenvergoedingen meer in lijn te brengen met de daadwerkelijk verrichte inspanningen van de rechtsbijstandverlener. De stelplicht en de bewijslast met betrekking tot feiten die meebrengen dat het om zo’n bijzonder geval gaat, rusten op de belanghebbende.

5.4

Verder heeft te gelden dat de regeling over de beperkingen van proceskostenvergoedingen in de Whpkv niet van toepassing is op de proceskosten die de belanghebbende in hoger beroep heeft gemaakt, als hij zich in die instantie met succes verweert tegen een rechtsmiddel dat is ingesteld door het openbaar ministerie. Gelet op doel en strekking van die regeling in de Whpkv kan in zulke gevallen namelijk niet worden gezegd dat de procedure in hogere instantie wordt gevoerd met het oog op het verkrijgen van een proceskostenvergoeding. Daarbij is niet van belang of de procedure in hogere instantie betrekking heeft op een vernietiging of een wijziging van het bestreden besluit. (Vgl., in relatie tot de proceskostenvergoedingen op grond van de Wet WOZ en de Wet bpm, HR 17 januari 2025, ECLI:NL:HR:2025:46, rechtsoverweging 3.5.3.)

6.Ongerechtvaardigde ongelijke behandeling?

6.1.1

In het arrest van 17 januari 2025 is de Hoge Raad in een belastingzaak ingegaan op de Whpkv, voor zover deze wijzigingen betreft in de Wet WOZ en de Wet bpm. Centraal in dat arrest staat de vraag of met de in deze wetten ingevoerde bepalingen – artikel 30a Wet WOZ en artikel 19a Wet bpm – een onderscheid wordt gemaakt dat moet worden aangemerkt als een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling van gelijke gevallen, waardoor zij in strijd zouden komen met artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM en artikel 26 IVBPR.

6.1.2

Bij de beantwoording van die vraag heeft de Hoge Raad het volgende tot uitgangspunt genomen. De genoemde verdragsbepalingen verbieden een ongelijke behandeling van gevallen die als gelijke gevallen zijn te beschouwen, als een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor dat verschil in behandeling ontbreekt. Zo’n rechtvaardiging ontbreekt als het gemaakte onderscheid geen gerechtvaardigde doelstelling heeft of als geen redelijke verhouding bestaat tussen de maatregel die het onderscheid maakt en het daarmee beoogde gerechtvaardigde doel. Daarbij komt aan de wetgever een zekere vrijheid (“margin of appreciation”) toe bij de beoordeling van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en, zo ja, of dan een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. Bij kwesties op het gebied van de heffing en invordering van belastingen is die beoordelingsvrijheid in het algemeen ruim. Als het niet gaat om onderscheid op basis van aangeboren kenmerken van een persoon, zoals geslacht, seksuele oriëntatie, ras en etnische afkomst, moet het oordeel van de wetgever op die gebieden worden geëerbiedigd, tenzij het evident van redelijke grond is ontbloot. Een zo ruime marge komt de wetgever echter niet toe als het gaat om beperkingen van proceskostenvergoedingen in fiscale procedures, omdat daarbij de toegang tot de rechter aan de orde is. Wel heeft de wetgever daarbij een zekere beoordelingsmarge.

6.1.3

De Hoge Raad heeft vervolgens geoordeeld dat de regeling over de beperkingen van proceskostenvergoedingen in de Whpkv, voor zover deze wet wijzigingen betreft in de Wet WOZ en de Wet bpm, een legitiem doel dient, namelijk voorkomen dat proceskostenvergoedingen in veel gevallen dermate hoog uitvallen dat afbreuk wordt gedaan aan het uitgangspunt van het Besluit dat proceskostenvergoedingen niet méér beogen te zijn dan een tegemoetkoming in de werkelijk gemaakte proceskosten. Verder heeft de Hoge Raad in dat arrest geoordeeld dat de beperking van proceskostenvergoedingen op grond van de Whpkv niet van toepassing is als aan de belanghebbende rechtsbijstand wordt verleend door een beroepsmatig optredende gemachtigde, dan wel een kantoor, waarvan het bedrijfsmodel kennelijk niet de hiervoor in 5.2 bedoelde kenmerken heeft dat (i) wordt opgetreden op basis van
no cure no pay, (ii) daarbij zodanige afspraken met de cliënten worden gemaakt dat het bedrag van eventuele proceskostenvergoedingen aan de gemachtigde of aan het kantoor wordt afgedragen, en (iii) de procedures op een zodanige wijze worden gevoerd dat de daarin toegekende proceskostenvergoedingen de in redelijkheid gemaakte kosten ver overtreffen. Onder die omstandigheden moet geoordeeld worden dat de regeling over de beperkingen van proceskostenvergoedingen in de Whpkv, voor zover het de Wet WOZ en de Wet bpm betreft, niet verder gaat dan nodig is om dit doel te bereiken. (Vgl. HR 17 januari 2025, ECLI:NL:HR:2025:46, rechtsoverwegingen 3.5.2 en 3.6.3.)

6.2

Er bestaat geen grond om ten aanzien van de beperking van de proceskostenvergoedingen op grond van artikel 13a Wahv, waarvoor dezelfde beoordelingsmaatstaven hebben te gelden, tot een ander oordeel te komen. Daarbij neemt de Hoge Raad, gelet op wat onder 4.2 aan de orde is gekomen, in aanmerking dat (a) ook op het gebied van de Wahv sprake is van een aanzienlijke toename van het aantal procedures, (b) er signalen vanuit de rechtspraak en het openbaar ministerie waren dat een toenemend en zeer aanzienlijk deel van die procedures wordt gevoerd door professionele rechtsbijstandsverleners die daarbij doorgaans optreden op basis van het principe van
no cure no pay, welk beeld door onderzoek van het WODC is bevestigd, en (c) zowel vanuit de rechtspraak als vanuit het openbaar ministerie signalen zijn gegeven dat deze vorm van dienstverlening op het gebied van de Wahv in het algemeen resulteert in proceskostenvergoedingen die aan de rechtshulpverlener ten goede komen en die zo hoog uitvallen dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan het uitgangspunt dat proceskostenvergoedingen niet méér beogen te zijn dan een tegemoetkoming in de werkelijk gemaakte proceskosten. Op grond hiervan moet worden geoordeeld dat de wetgever in redelijkheid aanleiding heeft kunnen vinden om voor de procedures waarop artikel 13a lid 2 Wahv van toepassing is, vergelijkbare vermenigvuldigingsfactoren in de wet op te nemen als in artikel 30a Wet WOZ en artikel 19a Wet bpm, en dat ook deze regeling in de Wahv een doelstelling dient die voor de toepassing van de onder 4.1 genoemde verdragsbepalingen als legitiem moet worden aangemerkt. Gelet op de hiervoor onder 5 beschreven afbakening van de werkingssfeer daarvan, kan ook van deze regeling niet worden gezegd dat de wetgever verder is gegaan dan nodig om dat doel te bereiken. Van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling is daarom geen sprake.

7.De beoordeling van het cassatiemiddel

7.1

Het cassatiemiddel komt op tegen het oordeel van het hof dat bij de toekenning van een vergoeding van proceskosten artikel 13a lid 2 Wahv buiten toepassing moet worden gelaten.

7.2

Het hof heeft geoordeeld dat de mogelijkheid niet valt uit te sluiten dat de toepassing van artikel 13a lid 2 Wahv in strijd is met het uit artikel 14 EVRM in samenhang met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM voortvloeiende discriminatieverbod en dat daarom artikel 13a lid 2 Wahv buiten toepassing moet worden gelaten. Dit oordeel getuigt van een onjuiste rechtsopvatting. Uit wat onder 6 is overwogen, volgt immers dat een inhoudelijke toetsing van de regeling van artikel 13a lid 2 Wahv tot de slotsom leidt dat van een ongerechtvaardigde ongelijke behandeling – en dus van strijd met de door het hof genoemde verdragsbepalingen – geen sprake is.

7.3

Het cassatiemiddel slaagt.

8.Beslissing

De Hoge Raad vernietigt in het belang van de wet de uitspraak van het hof.

Dit arrest is gewezen door de vice-president M.J. Borgers als voorzitter, en de raadsheren M.W.C. Feteris, A.L.J. van Strien, M. Kuijer en T. Kooijmans, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van
24 juni 2025.