Uitspraak
Gaza nr. AUA202300129 en 105 anderen
HET GERECHT IN AMBTENARENZAKEN VAN ARUBA
UITSPRAAK
op het bezwaar in de zin van
de Landsverordening ambtenarenrechtspraak (La) van:
[Klager sub 1] en 103 anderen (zoals aangegeven in bijlage 1),
wonende in Aruba,
KLAGERS,
gemachtigde: mr. E. Duijneveld,
en
[Klager sub 104], (AUA202300156),
en
[Klager sub 105], (AUA202300157),
wonende in Aruba,
KLAGERS,
gemachtigde: de advocaat mr. D.G. Kock
gericht tegen:
DE GOUVERNEUR VAN ARUBA,
zetelend in Aruba,
VERWEERDER,
gemachtigden: mrs. V.M. Emerencia, Y.F.M. Kaarsbaan, A.F.J. Caster en J.J.S. Poeran, (DWJZ).
PROCESVERLOOP
Bij onderscheiden landsbesluiten van september en oktober 2022 (de bestreden landsbesluiten) heeft verweerder ten aanzien van voornoemde klagers -voor zover hier van belang- telkens besloten hen met ingang van 1 januari 2018 in te passen ingevolge het Landsbesluit bijzondere rechtspositionele bepalingen douaneambtenaren (AB 1995 no. 59, zoals gewijzigd bij AB 2020 no. 15).
Hiertegen hebben klagers op verschillende data in januari 2023 bezwaar gemaakt bij dit gerecht, door indiening van een pro-forma bezwaarschrift. Op 31 maart 2023 hebben klagers hun bezwaar aangevuld met de gronden waarop het berust.
Verweerder heeft op 1 september 2023 een contramemorie in alle gevallen ingediend.
Het gerecht heeft de zaken gevoegd behandeld ter zitting van 11 december 2023. Klagers zijn verschenen bij hun gemachtigden. Een aantal klagers waren tevens in persoon aanwezig. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigden.
Het gerecht heeft verweerder hierna in de gelegenheid gesteld de (ontbrekende) op de zaken betrekking hebbende stukken in te dienen. Verweerder heeft op 18 en 20 december 2023 stukken ingediend.
Klagers hebben op 22 januari 2024 schriftelijk op de stukken gereageerd, waarna verweerder zich hierover schriftelijk heeft uitgelaten.
Het gerecht heeft vervolgens de mondelinge behandeling van de zaken voortgezet ter zitting van 25 maart 2024, waar klagers zijn verschenen bij hun gemachtigden en verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn voornoemde gemachtigden. Ter zitting waren tevens aanwezig enkele klagers in persoon en twee werknemers van de DRH, mevrouw E. Arendsz en mevrouw M. Vrolijk.
De uitspraak is nader bepaald op heden.
OVERWEGINGEN
De ontvankelijkheid
1.1
Ingevolge artikel 41, eerste lid, van de Landsverordening ambtenarenrechtspraak (hierna: La), dient het bezwaarschrift te worden ingediend binnen dertig dagen te rekenen vanaf de dag waarop de aangevallen beschikking is uitgesproken.
Het derde lid van dit artikel bepaalt dat, indien het bezwaar na de daarvoor bepaalde termijn is ingediend, de indiener niet op grond daarvan niet-ontvankelijk wordt verklaard, indien hij ten genoegen van de rechter aantoont het bezwaar te hebben ingebracht binnen dertig dagen na de dag waarop hij van de aangevallen beschikking kennis heeft kunnen dragen.
1.2
Klagers hebben hun bezwaarschriften na het verstrijken van de in artikel 41, eerste lid, van de La gestelde termijn ingediend.
Twee klagers hebben aangevoerd dat zij de e-mail met het bestreden landsbesluit op 13 december 2022 hebben ontvangen maar dat zij deze mail pas op 14 december 2022 hebben geopend. Deze twee klagers hebben op 14 januari 2023 het bezwaarschrift ingediend. Nu deze twee klagers op 14 december 2022 kennis hebben genomen van het bestreden landsbesluit en zij op 14 januari 2023 een bezwaarschrift hebben ingediend zijn zij ontvankelijk in hun bezwaar. De andere klagers hebben aangevoerd de bestreden landsbesluiten op 19 december 2022 te hebben ontvangen. Het tegendeel is uit de stukken niet gebleken. Deze klagers hebben hun bezwaarschriften op 18 januari 2023 ingediend en zijn ontvankelijk in hun bezwaar.
De bestreden landsbesluiten
2. Aan de bestreden landsbesluiten heeft verweerder - kort gezegd - ten grondslag gelegd dat klagers conform het ‘Landsbesluit, houdende algemene maatregelen, van 20 januari 2020 tot wijziging van het Landsbesluit bijzondere rechtspositionele bepalingen douaneambtenaren en de Bezoldigingsregeling Aruba 1986 (AB 2020 no. 15)’ (hierna aan te duiden als: het Lbham), zijn ingepast.
De bezwaargronden
3. Klagers zijn het niet eens met bezoldiging waarin zij bij de bestreden landsbesluiten zijn ingepast. Klagers hebben zich daarbij -samengevat en zakelijk weergegeven- op het standpunt gesteld, dat het salarishuis (de bezoldigingen) zoals opgenomen in het Lbham niet overeenstemt met het salarishuis zoals overeengekomen en opgenomen in het convenant van 27 juli 2017, zodat verweerder geen gebruik had mogen maken van het in het Lbham opgenomen salarishuis. Klagers beroepen zich op het vertrouwensbeginsel en stellen zich daarbij op het standpunt dat er keiharde toezeggingen zijn gedaan, zodat het Lbham onverbindend dient te worden verklaard. Verweerder heeft in redelijkheid niet tot een Lbham kunnen komen met daarin eenzijdig gewijzigde (lagere) bezoldigingen. Het Lbham op basis waarvan de individuele bestreden landsbesluiten zijn genomen, dient jegens klagers als onrechtmatige wetgeving te gelden, nu het in strijd is met artikel V. 10, lid 3 van de Staatsregeling, en buiten werking te worden verklaard. Aldus klagers.
Het verweer
4. Verweerder heeft zich -samengevat en zakelijk weergegeven- allereerst op het standpunt gesteld dat de bezwaren van klagers tegen het Lbham niet-ontvankelijk moeten worden verklaard omdat het Lbham geen beschikking is als bedoeld in artikel 35 van Pro de La, maar wordt gelijkgesteld met voorschriften van algemene strekking, die niet voor bezwaar vatbaar zijn.
Verder stelt verweerder dat het convenant geen afdwingbare verbintenis is, maar een inspanningsverbintenis. De uitvoering vergt nadere regelgeving. Het gaat in het Lbham om vaststelling van de rechtspositie van ambtenaren. Ambtenaren worden via een eenzijdige rechtshandeling door het bevoegd gezag aangesteld om werkzaam te zijn in openbare dienst en hun rechtspositie is wettelijk vastgesteld. Dit betekent dat de vakbond noch de betrokken ambtenaren rechtstreeks rechten kunnen ontlenen aan het convenant.
Ten derde stelt verweerder dat het Lbham niet in strijd is met enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, en zeker niet met het vertrouwensbeginsel, en daarom in stand dient te blijven. Reeds bij de instelling van de werkgroep in 2014, heeft de betreffende minister als randvoorwaarde gesteld, dat de voorstellen dienen te passen binnen de kaders van het “balanced budget akkoord” en als uitgangspunt dat de bezoldigingen van de douaneambtenaren niet hoger mogen uitvallen dan de politiebezoldigingen. Na het ondertekenen van het convenant hebben de betrokken minister en de DRH verdere besprekingen gehouden met de douanevakbond SADA omtrent het nieuwe salarishuis, zodat er geen sprake was van een keiharde toezegging door de betrokken minister.
Al zou er sprake zijn van een opgewekt vertrouwen, dan geldt dat de voorgestelde en in het convenant opgenomen bezoldigingsbedragen zo duidelijk in strijd zijn met wet- en (beleids)regelgeving, dat klagers in redelijkheid niet mochten vertrouwen op de invoering ervan. Het salarishuis waarover bij convenant overeenstemming is bereikt, is niet ten uitvoer gelegd omdat deze financieel niet haalbaar noch verantwoordelijk was voor het Land en een precedent scheppende werking heeft. Hierbij heeft verweerder gelet op de (negatieve) adviezen van de Raad van Advies (RvA), de Directie Wetgeving en Juridische Zaken (DWJZ) en het DRH. Het algemeen (financieel) belang van de overheid dient in deze zwaarder te wegen dan de individuele (financiële) belangen van klagers. Het convenant is daarom in aangepaste vorm uitgevoerd met inachtneming van de relevante financiële en juridische kaders (precedentschepping, financiële haalbaarheid, scheve verhoudingen binnen de overheidsdiensten), waarbij de voorgestelde bezoldigingen met Afl. 125,- zijn verlaagd.
Tenslotte stelt verweerder, dat het standpunt van klagers dat de inpassing dient te geschieden conform het convenant geen hout snijdt, nu dat een vordering zou inhouden om bepaalde wetgeving tot stand te brengen. Dit kan niet in een procedure bij de rechter worden toegewezen, gelet op de scheiding tussen de wetgevende en rechtsprekende macht. De enige hogere regeling waarmee het Lbham in strijd zou kunnen zijn, is de Bezoldigingsregeling Aruba 1986 (BRA). Nu de bezoldigingsbedragen bij het Lbham hoger zijn dan die in de BRA is geen sprake van een handelen in strijd met een hogere regeling.
Verweerder concludeert dat de bezwaarschriften niet-ontvankelijk dan wel ongegrond dienen te worden verklaard.
Het geschil
5. In geschil is de vraag of verweerder heeft mogen beslissen om klagers in te passen in de bezoldigingen zoals vastgesteld in het Lbham. Bij de beoordeling neemt het gerecht het volgende in aanmerking.
De feiten
6.1
Klagers zijn allen douaneambtenaren werkzaam bij Departamento di Aduana (DAD).
6.2
Tot 1 januari 2013 was DAD onderdeel van de overheidsdienst Servicio di Impuesto y Aduana (SIAD).
6.3
Bij Landsbesluit van 27 december 2012 is de DAD met ingang van 1 januari 2013 ingesteld.
6.4
Bij ministeriële beschikking van 22 december 2016 heeft de minister van Financiën en Overheidsorganisatie, besloten met onmiddellijke ingang de werkgroep herziening van de functieomschrijving en inschaling douaneambtenaren in te stellen, met als taak een concept functieomschrijving en inschaling voor DAD te formuleren en aan te bieden aan de minister en waarbij de ingangsdatum van de nieuwe functieomschrijvingen en inschaling DAD na goedkeuring als ingangsdatum zal hebben 1 januari 2018.
6.5
In een schrijven van 19 april 2017 van de betreffende minister aan de leden van voornoemde werkgroep, staat -voor zover hier van belang- het volgende:
“(…) – dat de werkgroep bij voornoemde werkzaamheden het functie- en salarishuis van het KPA als benchmark mag gebruiken, indien en voor zover van toepassing (…)”.
6.6
In het op 6 juli 2017 door de DRH uitgebrachte advies, staat -voor zover hier van belang- het volgende:
“ (…) Advies:
U wordt geadviseerd om in te stemmen met:
1. de functiebeschrijvingen behorende bij de volgende vijf (5) functiegroepen van douaneambtenaren: Kommies, Hoofdkommies, Kommies-Verificateur, Verificateur en Inspecteur inclusief bijbehorende opleidingenmatrix;
2. het toekennen van één periodieke verhoging aan alle douaneambtenaren in een douanerang per 1 juli 2017;
3. het vaststellen van 1 januari 2018 als ingangsdatum voor de inpassing van douaneambtenaren in de nieuwe salarisstructuur Douaneschalen;
4. het verzenden van bijgevoegd concept salarisstructuur Douaneschalen (bijlage 4) naar DWJZ ter verdere afhandeling.
Bijlage 4 bij dit advies betreft de volgende Douaneschalen:
6.7
Op 7 juli 2017 heeft de ministerraad (BE-50/17) wat betreft het protocol salarishuis DAA ingestemd met:
- de functieomschrijvingen behorende bij de vijf (5) functiegroepen van douaneambtenaren: Kommies, Hoofdkommies, Kommies-Verificateur, Verificateur en Inspecteur, inclusief bijbehorende opleidingenmatrix;
- het toekennen van 1 periodieke verhoging aan alle douaneambtenaren in een douanerang per 1 juli 2017;
- het vaststellen van 1 januari 2018 als ingangsdatum voor de inpassing van de douaneambtenaren in de nieuwe salarisstructuur Douaneschalen;
- het verzenden van bijgevoegd concept salarisstructuur Douaneschalen (bijlage 4) naar de DWJZ ter verdere afhandeling.
6.8
Op 21 juli 2017 hebben de minister van Financiën en Overheidsorganisatie, de (directeur van de) DAD, de (voorzitter van de) SADA en de Landsbemiddelaar een convenant getekend, waarin het volgende staat:
“ (…)
OVERWEGENDE:
- dat voornoemde werkgroep een nieuw functiehuis heeft voorgesteld voor de douanerangen van DAA (bijlage 1);
- dat voornoemde werkgroep eveneens een separaat salarishuis heeft voorgesteld voor de douanerangen van DAA (bijlage 2);
ZIJN OVEREENGEKOMEN DAT:
- voornoemd functiehuis per 1 januari 2018 zal worden ingevoerd;
- voornoemd salarishuis per 1 januari 2018 zal worden ingevoerd;
- in aanloop naar voornoemd salarishuis de ambtenaren van DAA per 1 juli 2017 een periodiek krijgen toegekend;
- per 1 januari 2018 de inpassing in voornoemd salarishuis kan geschieden volgens bijlage 2;
- per 1 januari 2018 artikel 7 van Pro voornoemd convenant ten uitvoer kan komen;
- per 1 januari 2018 een regeling wordt ingevoerd waarbij een douane ambtenaar in maximum van schaal 8 of lager, vier jaren voor zijn pensionering bevorderd kan worden naar de naast hogere rang en een douaneambtenaar in schaal 9 of hoger vier jaren voor zijn pensionering een extra periodiek krijgt toegekend;
- de werkgroep hiermee haar taakstelling volledig heeft volbracht;
- de minister op 7 juli 2017 de instemming heeft verkregen van de ministerraad voor het vorenstaande mede op basis van advies DRH;
- hierna het vorenstaande zal worden geformaliseerd middels een Lb-ham;
- ingeval van toekomstige aanpassingen van het salarishuis KPA dit aanleiding kan zijn voor aanpassing voor het salarishuis DAA;
(…)”.
In Bijlage 2 van het Convenant zijn de Douaneschalen opgenomen. Deze komen met uitzondering van schaal 8 overeen met de douaneschalen in bijlage 4 van het op 6 juli 2017 door de DRH uitgebrachte advies.
6.9
Bij Landsbesluit van 2 augustus 2017 heeft verweerder besloten aan douaneambtenaren werkzaam bij het Departamento di Aduana, die voorkomen op het overzicht van douaneambtenaren in een douanerang die hiervoor in aanmerking komen, met ingang van 1 juli 2017 een periodieke verhoging toe te kennen.
6.1
Op 22 september 2017 hebben de algemene verkiezingen plaatsgevonden in Aruba. Kort hierna trad een nieuw Kabinet aan, werden nieuwe ministeries ingesteld en werd de ambtsopvolger van de minister van Financiën en Overheidsorganisatie, de minister van Financiën, Economische Zaken en Cultuur.
6.11
Bij schrijven van 25 oktober 2017 van de Directie Wetgeving en Juridische Zaken (DWJZ) gericht aan de DRH, adviseert DWJZ het volgende:
“(…) Het bovenstaande betekent ook dat de verantwoordelijkheden van de politieambtenaren zwaarder zijn dan die van de douaneambtenaren. Daarbij worden politieambtenaren, gelet op de aard en de reikwijdte van hun taken en de daaruit voortvloeiende werkzaamheden, aan meer risico’s blootgesteld dat de douaneambtenaren. In verband hiermee kan niet onvermeld blijven dat politieambtenaren een essentiële schakel vormen in de rechtshandhavingsketen van Aruba. Dit is niet het geval ten aanzien van het [DAD] of de douaneambtenaren. Er kan dus geen vergelijking worden gemaakt tussen de bestuursrechtelijke toezichtbevoegdheden van douaneambtenaren en de algemene handhavings- en opsporingsbevoegdheden van politieambtenaren, ten gunste van de douaneambtenaren in het kader van de wettelijke regeling van hun rechtspositie. (…). Tot besluit dient voorkomen te worden dat een precedent wordt geschapen op basis van een onjuist beeld over de reikwijdte en het gewicht van bestuursrechtelijke toezichtsbevoegdheden. In de toekomt zouden ook toezichtambtenaren van andere diensten zich namelijk in gunstige zin kunnen gaan vergelijken met de politieambtenaren en nieuwe, hogere bezoldigingen kunnen gaan verlangen met als argument dat zij meer bevoegdheden hebben dan de politieambtenaren. (…)”.
6.12
Bij brieven van 5 januari 2018, 30 januari 2018, en 1 februari 2018 heeft SADA de nieuw aangetreden minister van Financiën verzocht om onder meer duidelijkheid over de uitvoering van het convenant.
6.13
Bij brief van 8 februari 2018 heeft de minister SADA geïnformeerd dat zij zonder de nodige ambtelijke adviezen van o.a. DWJZ, geen adequate beslissing kan nemen en dat zij in afwachting is van bedoelde adviezen.
6.14
Op 16 november 2018 heeft de minister van Justitie, Veiligheid en Integratie het ontwerp-landsbesluit houdende algemene maatregelen, tot wijziging van het Landsbesluit bijzondere rechtspositionele bepalingen douaneambtenaren (AB 1989 no. GT 37) en de Bezoldigingsregeling Aruba 1986 (AB 1996 no. GT 10) aan de Gouverneur aangeboden met het verzoek dit voor te leggen aan de Raad van Advies. De schalen in Bijlage B van dat ontwerp-landsbesluit komen overeen met de schalen behorende bij Bijlage 2 van het Convenant, met dien verstande dat daarbij is opgenomen de functie van adjunct-verificateur der invoerrechten en accijnzen.
6.15
Op 19 november 2018 heeft de Raad van Advies (RvA) advies uitgebracht ter zake van voornoemd ontwerp-landsbesluit. In het advies staat onder meer:
“(…)
1.2
Vastgesteld wordt dat het op grond van artikel 101 van Pro de Landsverordening materieel ambtenarenrecht voorgeschreven advies van de Centrale Commissie voor Georganiseerd Overleg in Ambtenarenzaken (CCGOA) ontbreekt. De Raad spreekt wederom zijn bezorgdheid uit over deze gang van zaken (…).
(…)
1.4
Met het ontwerp wordt de weg naar een specifieke bezoldigingsregeling voor de douaneambtenaren voortgezet. De afgelopen jaren zijn onder meer aparte bezoldigingsregelingen voor politie en brandweer vastgesteld. De Raad constateert dat hiermee een verdere versnippering van ambtelijke regelingen plaats vindt, met het gevaar dat de regelingen steeds verder uit elkaar gaan lopen. Dit terwijl de rechtspositie van een grote groep ambtenaren in overheidsdienst ongewijzigd blijft. Op deze groep blijft immers de Bezoldigingsregeling 1986 (AB 1996 no. GT 10) (BRA 1986) van toepassing. Een integrale herziening van de BRA werd al in 1990, bijna dertig jaar geleden, aangekondigd maar heeft tot heden niet plaatsgevonden. Gelet hierop onderstreept de Raad wederom - mede met het oog op het gelijkheidsbeginsel - het belang van een spoedige integrale herziening van de BRA.
1.5
De keuze voor de voorgestelde nieuwe inschaling wordt onvoldoende gemotiveerd. Niet inzichtelijk wordt gemaakt hoe de loonschalen en indeling in de treden - die aanmerkelijk afwijken van de BRA - zijn opgemaakt. Aan de loonschalen en indeling in treden behoort een functiewaarderingssysteem ten grondslag te liggen. Geconstateerd wordt echter dat in de toelichting een beschouwing ontbreekt die enig licht zou kunnen werpen op de (wijze van) totstandkoming van de nieuwe bezoldigingsbedragen en bijbehorende treden. Dit klemt des te meer nu de voorgestelde nominale bezoldigingsbedragen -zonder enige uitleg- een verhoging inhouden ten opzichte van de in de BRA opgenomen schalen.
Ter vergelijking worden enkele in het oog springende voorbeelden aangegeven.
(…)
- De Adjunct-Inspecteur der invoerrechten en accijnzen wordt thans bezoldigd op het niveau van schaal 9 van de BRA. De eerste trede daarvan bedraagt Afl. 4.565,- en de zevende trede bedraagt Afl. 5.135,-. Volgens de voorgestelde inschaling zal de douaneambtenaar die deze rang bekleedt bezoldigd worden op het niveau van douaneschaal 7, de eerste trede zijnde Afl. 5.975,- en de zevende tevens laatste trede zijnde Afl. 6.535,-. Het verschil tussen de oude en nieuwe bezoldiging is alsdan Afl. 1.410,- onderscheidenlijk Afl. 1.400,- per maand ten voordele van de douaneambtenaar (verhoging van ongeveer 16%). Dit zal tot gevolg hebben dat bijvoorbeeld een beginnend academicus in deze douanerang beduidend meer zal verdienen dan een beginnend academicus in schaal 9 BRA.
- De Hoofdinspecteur der invoerrechten en accijnzen wordt thans bezoldigd op het niveau van schaal 15 (zonder treden) van de BRA zijnde Afl. 8.370,-. Volgens de voorgestelde inschaling zal de douaneambtenaar die deze rang bekleedt bezoldigd worden op het niveau van douaneschaal 13, de eerste trede zijnde Afl. 8.655,- en de vijfde tevens laatste trede zijnde Afl. 8.925,-. Opmerkelijk is dat dit laatste bezoldigingsbedrag zelfs hoger is dan schaal 16 van de BRA (Afl. 8.915,-), zijnde de hoogste schaal die de BRA kent (daarin komt bijvoorbeeld de rang van Directeur der Belastingen voor).
Voor de volledigheid wordt een vergelijkend overzicht van de betreffende schalen als bijlage aan dit advies gevoegd.
De Raad acht de discrepantie in de voorgestelde hogere bezoldigingen ten opzichte van de in de BRA schalen opgenomen bezoldiging onwenselijk en vraagt zich af welke objectieve gronden ten grondslag liggen aan deze hogere bezoldiging. De noodzaak van de voorgestelde bezoldigingen dient deugdelijk te worden onderbouwd waarbij tevens ingegaan wordt op de vraag of en in hoeverre in dit verband sprake zal zijn van een uitstralingseffect onderscheidenlijk kans op precedentwerking naar de overige diensten van het Land die geen bijzondere rechtspositie kennen en onder de werking van de BRA vallen.
(…)
1.7
Indien geen objectieve gronden aan het geschetste onderscheid tussen de douaneambtenaren en de andere ambtenaren binnen de overheidsdienst ten grondslag liggen dan ware de onderhavige voorstellen te heroverwegen (zie 1.5 en 1.6).
(…)
5. Conclusie en advies
De Raad kan zich voor het overige weliswaar met de doelstelling, doch niet met de inhoud van het onderhavige ontwerp verenigen en adviseert U niet te besluiten conform de daarin neergelegde voorstellen, dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden. (…)”.
6.16
Bij schrijven van 4 januari 2019 heeft de DRH puntsgewijs gereageerd op voormeld advies van de Raad van Advies en antwoord gegeven op de daarin geformuleerde vragen. Daarbij heeft de DRH nogmaals verzocht om voor het gehele ambtelijk apparaat een functiehuis te ontwikkelen waarbij zoveel mogelijk generieke functies worden beschreven, en de BRA (salarisstructuur) te herzien.
6.17
Op 14 juni 2019 heeft DRH een raming opgemaakt van de financiële gevolgen (spin-off effect) bij implementatie van het convenant. Als conclusie staat vermeld, dat een implementatie van het convenant indien dit van toepassing wordt geacht voor het geheel aan overheidspersoneel, Afl. 31.759.200,- zal kosten, waarbij geen rekening is gehouden met werkgeverslasten en persoonlijke toelages.
6.18
Op 22 augustus 2019 heeft DWJZ advies uitgebracht naar aanleiding van bedoelde raming. In het advies staat onder meer:
“(…)
Conclusie
Ten aanzien van de toekenning van een extra periodiek ingaande 1 juli 2017 aan de douaneambtenaren en de introductie van ingaande 1 januari 2018 van specifieke schalen voor douaneambtenaren (relevante punten 1 en 2 van het Convenant) acht ik de kans op precedentwerking klein. Wel wijs ik erop dat niet zonder meer een vergelijking kan worden gemaakt tussen de werkzaamheden van douaneambtenaren en de ambtenaren van de andere executieve diensten (bijvoorbeeld KPA) om een gelijke of zelfs hogere bezoldiging voor douaneambtenaren te rechtvaardigen. Verder valt een hogere bezoldiging van het academisch opgeleide douanepersoneel ten opzichte van datzelfde personeel bij de rest van de overheid niet te rechtvaardigen.
Ten aanzien van de toekenning van een extra schaal c.q. periodiek in de laatste vier jaar voor pensionering (relevant punt 3 van het Convenant) acht ik wel een reële kans op precedentwerking richting de rest van het overheidspersoneel aanwezig. Afgaande op het advies van 14 juni 2019 van DRH kan dit uiteindelijk verstrekkende financiële gevolgen voor het Land hebben.”.
6.19
Bij brief van 10 september 2019 heeft de voorzitter van de vakbond SADA acties aangekondigd naar aanleiding van de mededeling in de vergadering van 9 september 2019 van de betreffende minister over het openbreken van de overeenkomst met betrekking tot een nieuwe functiehuis en salarisstructuur.
6.2
Bij (mondeling) vonnis van dit gerecht van 11 september 2019 (zaaknummer AUA201903094 KG), zoals opgenomen in het proces-verbaal van 11 september 2019, in het kort geding tussen het Land en de gevoegde partijen KvK en ATIA enerzijds en SADA anderzijds, heeft het gerecht SADA onder meer bevolen om alle acties en stakingen te staken en gestaakt te houden vanaf 12 september 2019 tot 12 oktober 2019. In de uitspraak staat onder meer:
“(…) Desalniettemin dient het Land de gevolgen van het sluiten van het convenant met SADA te onderkennen. Zij had niet kunnen volstaan met de enkele mededeling over haar onmogelijkheid het convenant uit te voeren. Hierbij geldt dat het gerecht zich niet mengt in de vraag of het Land tot nakoming is gehouden. Het Land heeft immers gewezen op haar slechte financiële situatie en de door haar ontvangen negatieve adviezen. Duidelijk is dat partijen zich thans op de nieuwe situatie dienen te beraden en dat daarvoor nader, intensief overleg noodzakelijk is. (…)”.
6.21
Bij schrijven van 25 september 2019 heeft DRH, naar aanleiding van de op 9 september 2019 gehouden bespreking tussen de minister van Financiën, Economische Zaken en Cultuur, de minister van Justitie, Veiligheid en Integratie, de bestuursleden van SADA, de Landsbemiddelaar, DWJZ en DRH, nieuwe bezoldigingsschalen voorgesteld die o.a. inhouden dat de D-schalen met ingang van 1 januari 2018 worden verhoogd met een vast bedrag van Af. 25,-.
6.22
Op 8 oktober 2019 en 21 november 2019 heeft DRH nader geadviseerd over de totstandkoming van de nieuwe bezoldigingsschalen, de financiële situatie en de begrotingsnormen. Uit laatstgenoemd advies kan worden afgeleid dat op 22 oktober 2019 een overleg heeft plaatsgevonden tussen de ministers, DRH en DWJZ met SADA, over de (onmogelijkheid tot) uitvoering van het convenant.
6.23
Op 13 november 2019 heeft SADA onder zaaknummer AUA201904485 bij dit gerecht een bodemzaak geëntameerd tegen het Land waarin onder meer wordt gevorderd dat het gerecht het Land beveelt tot nakoming van het convenant. Bij vonnis van 16 juni 2021 is SADA niet-ontvankelijk verklaard in haar vorderingen. Dit vonnis is bij vonnis van het Hof van 5 september 2023 (met zaaknummer AUA2021H00150) in hoger beroep bevestigd.
6.24
Bij brief van 22 november 2019 heeft de minister van Financiën SADA bericht over de beslissing van de ministerraad en de termijn voor uitvoering van de beslissing. Daarbij is aangegeven, dat het Land zal zorgdragen voor de aanpassing van het ontwerp-landsbesluit zodat het meer in lijn zal zijn met het advies van de Raad van Advies.
6.25
Bij brief van 28 november 2019 heeft SADA de betreffende minister bericht, dat zij haar standpunt, dat er sprake is van een overeenkomst tussen haar en het Land die niet unilateraal door het Land kan worden opengebroken, handhaaft.
6.26
Bij AB 2020 no. 15, uitgegeven op 23 januari 2020, heeft de Minister van Justitie, Veiligheid en Integratie het Lbham, dat strekt tot uitvoering van het convenant, afgekondigd.
In bijlage B zijn Douaneschalen opgenomen, die er als volgt uitzien:
6.27
Bij vonnissen van 9 december 2020 (KG nr. AUA202002583) en van 16 juni 2021 (AR nr. AUA201904485), in (kort) gedingen tussen SADA en het Land, waarbij SADA heeft gevorderd dat het gerecht het Lbham buiten werking c.q. buiten toepassing zal verklaren, is SADA telkens niet-ontvankelijk verklaard, omdat -kort gezegd- zij in deze de weg naar de bestuursrechtelijke rechter diende te bewandelen.
wettelijk kader
7.1
Ingevolge artikel 13, eerste lid, van de Landsverordening materieel ambtenarenrecht (Lma) geschieden aanstelling en bevordering, voor zover daaromtrent regelen zijn vastgesteld, overeenkomstig deze regelen.
7.2
De aanstelling en bevorderingseisen zijn geregeld in het Landsbesluit bijzondere rechtspositionele bepalingen douaneambtenaren (AB 1995 no. 59 zoals laatstelijk gewijzigd bij AB 2020 no. 15).
In bijlage A van het Lbham is een gewijzigd functiehuis opgenomen. In bijlage B van het Lbham zijn de bezoldigingsschalen voor de douaneambtenaren opgenomen.
Beoordeling
8. Het gerecht stelt voorop dat het Lbham een wet in materiële zin is, inhoudende algemeen verbindende voorschriften. Tegen dit soort besluiten van algemene strekking, is geen bezwaar of beroep mogelijk. Beoordeeld dient te worden, of er gronden zijn het Lbham buiten toepassing te laten en de bestreden beschikkingen om die reden te vernietigen. Getoetst dient dan ook te worden aan het evenredigheidsbeginsel.
8.1
In dit geval staat vast, dat het salarishuis (bijlage B van het Lbham) voor alle douaneambtenaren een financiële vooruitgang met zich brengt, vergeleken met het salarishuis van vóór de totstandkoming van dat Lbham. Waar klagers het in feite niet mee eens zijn, is de hoogte van die financiële vooruitgang, nu zij hadden verwacht een verhoging van meer dan 10% op hun bezoldiging te gaan ontvangen, en aan deze verwachting niet is tegemoetgekomen.
8.2
Dat de (geringere) verhoging in strijd is met het vertrouwensbeginsel, zoals klager hebben betoogd, is niet gebleken. Uit de hierboven geschetste gang van zaken, volgt namelijk dat de douanevakbond (en naar het gerecht aanneemt, haar leden) reeds in ieder geval vanaf september 2019, ermee bekend was (waren) dat het salarishuis zoals opgenomen in het convenant niet ongewijzigd kon blijven of zonder meer bij Lbham zou worden ingevoerd, en dat partijen zich op de nieuwe situatie dienden te beraden en dat daarvoor nader, intensief overleg noodzakelijk was. Gebleken is dat de betreffende ministers en de DRH, meermalen met de douanevakbond aan tafel hebben gezeten, en dat de douanevakbond daarbij telkens hardnekkig haar ingenomen standpunt, dat het convenant onverkort diende te worden uitgevoerd, heeft gehandhaafd. Dat er niet nader intensief overleg is gepleegd, ligt dan ook niet aan het bestuursorgaan. Gelet hierop is het gerecht van oordeel dat verweerder, wat betreft het salarishuis, zich voldoende heeft ingespannen om op zorgvuldige wijze te komen tot een (financieel) verantwoordelijke uitvoering van hetgeen de douanevakbond en de minister in eerste instantie hadden afgesproken. Aan zijn inspanningsverplichting voortvloeiende uit het convenant heeft verweerder dan ook voldaan.
8.3
Nu het Lbham op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en alle douaneambtenaren die daarvoor in aanmerking komen, een financiële vooruitgang in hun bezoldiging hebben genoten, is naar het oordeel van het gerecht geen sprake van enige schending van het vertrouwens- of evenredigheidsbeginsel.
9. Nu klagers met ingang van 1 januari 2018 wat betreft hun bezoldiging correct zijn ingepast conform het Lbham, dient hun bezwaar voor zover hiertegen gericht, ongegrond te worden verklaard. Iedere verdere beslissing in voorkomende gevallen, voor zover het bezwaar van de klager is gericht tegen een bij de bestreden beschikking gegeven bevordering, dan wel tegen een foutieve inpassing wat betreft de schaal en/of dienstjaar, wordt aangehouden.
10. Voor de klagers waarvoor deze uitspraak tevens een einduitspraak is, geldt dat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding bestaat.
BESLISSING
De rechter in dit gerecht:
- verklaart het bezwaar voor zover gericht tegen inpassing in het salarishuis conform het Lbham ongegrond;
- houdt in voorkomende gevallen iedere verdere beslissing aan.
Deze beslissing is gegeven door mr. N.K. Engelbrecht, rechter in ambtenarenzaken, bijgestaan door M.R. de Cuba, griffier, en uitgesproken ter openbare terechtzitting op 1 juli 2024, in tegenwoordigheid van de griffier.
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen hoger beroep instellen bij de Raad van beroep in ambtenarenzaken. Daarbij dient de volgende termijn in acht te worden genomen:
- Als de indiener van het hoger beroep of zijn gemachtigde bij de uitspraak aanwezig is geweest: Binnen dertig dagen na de dag van de uitspraak;
- In de andere gevallen: Binnen dertig dagen na de dag van de toezending of de terhandstelling van een afschrift van de uitspraak.
Het beroepschrift moet worden ingediend bij:
De griffie van de Raad van Beroep in ambtenarenzaken
J.G. Emanstraat 51
Oranjestad
Aruba
U wordt verzocht bij het indienen van het beroepschrift het volgende in acht te nemen:
1. Leg bij het beroepschrift een afschrift over van deze uitspraak;
2. Onderteken het beroepschrift en vermeld het volgende:
a. de naam en het adres van de indiener of de gemachtigde,
b. de datum van ondertekening,
c. waartegen u in hoger beroep komt,
d. waarom u het niet eens bent met deze uitspraak (de gronden van het hoger beroep).
Voor het instellen van hoger beroep is geen griffierecht verschuldigd.