Uitspraak
Uitspraak: 29 juni 2012
Zaaknr: RvBAz 2011/49397
RAAD VAN BEROEP
IN AMBTENARENZAKEN
Uitspraak
in de zaak tussen:
[ambtenaar]
oorspronkelijk klager,
thans appellant en geïntimeerde,
gemachtigde: mr.drs. D.D. Zahavi MBA,
en:
DE REGERING VAN CURAÇAO
oorspronkelijk verweerder,
thans geïntimeerde,
gemachtigde: mr. S. Klarenbeek.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1 Bij Landsbesluit van 23 januari 2008 is de heer [ambtenaar] (hierna: [ambtenaar]) met ingang van 1 september 2007 ontheven uit de functie van Medewerker Wijkteam Punda en benoemd tot Medewerker Politie Dienst.
1.2 Bij brief van 27 november 2009 heeft [ambtenaar] de korpschef verzocht het ertoe te leiden dat [ambtenaar] met ingang van 1 september 2008 wordt ingeschaald in salarisschaal 8. [ambtenaar] heeft geen reactie ontvangen op voormeld verzoek.
1.3 Bij schriftelijke aanzegging van 13 januari 2010 en vervolgens bij dienstopdracht van 15 januari 2010, heeft de chef van het Wijkteam Punda [ambtenaar] aangezegd c.q. opgedragen met ingang van 18 januari 2010 in uniform in ploeg 1 van genoemd wijkteam zijn werkzaamheden te verrichten.
1.4 [ambtenaar] heeft bezwaar gemaakt tegen de gegeven dienstopdracht en daarbij verzocht om per 1 september 2008 te worden aangemerkt als rechercheur dan wel teamleider en te worden ingeschaald in de bijbehorende schaal 9 dan wel 8.
1.5 Bij verzoekschrift van 20 januari 2010 heeft [ambtenaar] in een voorlopige voorzieningenprocedure verzocht om schorsing van de dienstopdracht. Bij beslissing bij voorraad van 3 maart 2010 heeft de voorlopige voorzieningenrechter de werking van de dienstopdracht geschorst totdat in de bodemprocedure op het bezwaar van [ambtenaar] zal zijn beslist.
1.6 Het bezwaarschrift van [ambtenaar] is door het Gerecht in ambtenarenzaken (hierna het Gerecht) bij uitspraak in de bodemprocedure van 20 mei 2011, GAZ 2010/8 gegrond verklaard voor zover het bezwaar is gericht tegen de weigering om te beslissen op het verzoek van 27 november 2009. Het bezwaar is ongegrond verklaard voor zover dit is gericht tegen de dienstopdracht van 15 januari 2010.
1.7 Partijen hebben hoger beroep ingesteld en tevens een contra-memorie ingediend.
1.8 De beroepen zijn behandeld door de Raad van beroep in Ambtenarenzaken (hierna: de Raad) ter zitting van 24 april 2012. [ambtenaar] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde voornoemd. De regering heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. R. Bottse. Voorts is verschenen […], Hoofd HRM Politie.
1.9 De uitspraak is nader bepaald op heden.
2. Wettelijke bepalingen
2.1 Artikel 35, eerste lid, van de Regeling ambtenarenrechspraak 1951 (hierna: Rar) bepaalt, voor zover relevant, dat een bezwaarschrift kan worden ingediend tegen een weigering om te beschikken.
2.2 Artikel 41, eerste lid, van de Rar bepaalt dat het bezwaarschrift tegen een weigering moet worden ingediend binnen dertig dagen na de dag waarop de aangevallen weigering is uitgesproken. Het tweede lid bepaalt dat een orgaan wordt geacht de weigering tot het nemen van een beschikking of het verrichten van een handeling te hebben uitgesproken, die het binnen de daarvoor bepaalde tijd of, waar een tijdsbepaling ontbreekt, binnen redelijke tijd een verplichte beschikking niet genomen of een verplichte handeling niet verricht heeft. In dit geval loopt de termijn van dertig dagen van de dag, waarop de weigering geacht wordt te zijn uitgesproken.
3. Beoordeling
3.1 Hoger beroep Regering
3.1.1 Het door de Regering ingediende hoger beroep is gericht tegen de opdracht van het Gerecht aan de Regering om alsnog te beslissen op het verzoek van [ambtenaar] van 27 november 2009.
3.1.2 In de bestreden uitspraak heeft het Gerecht geoordeeld dat sprake is van een prematuur ingediend bezwaarschrift nu de periode gelegen tussen het verzoek en de indiening van het bezwaarschrift gericht tegen de weigering om te beslissen minder dan twee maanden bedraagt. Nu evenwel ter zitting is komen vast te staan dat de Regering nog niet heeft beslist binnen de termijn van vier en twaalf maanden na indiening van het verzoek, heeft het Gerecht aanleiding gezien om de Regering op te dragen alsnog binnen een termijn van vier maanden te beslissen. Het Gerecht heeft hierbij voorts geoordeeld dat het feit dat [ambtenaar] zijn verzoek heeft gericht aan de korpschef geen aanleiding geeft om anders te beslissen, omdat van de korpschef mag worden verwacht dat hij in een geval als het onderhavige een verzoek als dat van [ambtenaar] doorzendt aan het in casu bevoegde gezag.
3.1.3 De Regering meent dat het oordeel van het Gerecht dat sprake is van een prematuur ingediend bezwaarschrift dient te leiden tot het niet-ontvankelijk verklaren daarvan. Het door het Gerecht gegeven oordeel oordeel is in strijd met de regelen van het procesrecht, de goede procesorde en de rechtszekerheid. De Regering meent voorts dat de korpschef geen doorzendplicht heeft. De Regering acht het in dit geval voorts van belang dat [ambtenaar] zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Van een gemachtigde mag worden verwacht bekend te zijn met het Besluit Rechtspositie KPNA 2000, alsmede met degene die conform bedoeld rechtspositiebesluit moet worden aangemerkt als het bevoegd gezag.
3.1.4 [ambtenaar] heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
3.1.5 De Raad overweegt als volgt.
3.1.5.1 Volgens vaste jurisprudentie van de Raad is sprake van een redelijke tijd zoals bedoeld in artikel 41, tweede lid, van de Rar, na verloop van vier maanden tot een jaar na indiening van een verzoek, afhankelijk van de ingewikkeldheid van het verzoek en de bekendheid van het bestuursorgaan met de desbetreffende materie (zie onder meer de uitspraak van de Raad van 10 juni 2008, nrs. 2007/55, 56 en 57). Indien sprake is van bijzondere feiten of omstandigheden kan sprake zijn van een redelijke termijn korter dan vier maanden of langer dan een jaar.
3.1.5.2 De termijn gelegen tussen het verzoek van [ambtenaar] en het door hem ingediende bezwaarschrift is twee maanden. Van een zodanig eenvoudig te nemen beschikking op het verzoek, dat van de Regering binnen acht weken een reële beschikking mocht worden verwacht, is naar het oordeel van de Raad geen sprake. De vraag is vervolgens of de Regering al zodanig bekend was met de materie dat op grond daarvan binnen twee maanden een beschikking mocht worden verwacht. In dit verband acht de Raad van belang dat [ambtenaar] reeds op 27 juni 2008 een verzoek heeft ingediend om te worden geplaatst bij het Bureau Technische Recherche dan wel een andere speciale dienst. Op dat verzoek heeft [ambtenaar] geen reactie ontvangen. Voorts blijkt uit de gedingstukken dat [ambtenaar] met zijn leiding reeds langere tijd in overleg was over zijn werkzaamheden en zijn positie in de organisatie. Men was derhalve reeds bekend met de aan het verzoek ten grondslag liggende problematiek. Het verzoek was naar zijn aard voorts niet zo complex dat bij een herhaald verzoek niet voortvarend door de rechtsvoorganger van de Regering daarop kon worden beslist. Relevant acht de Raad voorts dat het daartoe bevoegde orgaan blijkbaar wel in staat is geweest om [ambtenaar] na zijn verzoek van 7 november 2009 op 15 januari 2010 een dienstopdracht te geven. Gegeven het voorgaande ziet de Raad aanleiding om een beslistermijn van twee maanden in het voorliggende geval niet zodanig kort te achten dat van de Regering binnen deze termijn geen beslissing mocht worden verwacht.
Ten aanzien van de door de Regering betwiste doorzendplicht overweegt de Raad dat hoewel de Rar niet voorzien in een wettelijke verplichting daartoe, het Gerecht naar het oordeel van de Raad met juistheid heeft overwogen dat van de korpschef mag worden verwacht dat hij een verzoek om inschaling zonodig doorgeleidt naar de bevoegde instantie. Het niet doorzenden van een dergelijk verzoek levert naar het oordeel van de Raad strijd op met het zorgvuldigheidsbeginsel. In het gegeven dat [ambtenaar] gebruik maakte van professionele rechtsbijstand ziet de Raad geen aanleiding om anders te beslissen. De grief van de Regering treft geen doel.
3.1.6 Het Gerecht heeft, zij het deels op andere gronden, in zoverre terecht geoordeeld dat de Regering alsnog binnen vier maanden dient te beslissen op het verzoek van [ambtenaar].
3.2 Hoger beroep [ambtenaar]
3.2.1 Het beroep van [ambtenaar] richt zich tegen de ongegrond verklaring door het Gerecht van het bezwaar tegen de dienstopdracht.
3.2.2 Het Gerecht heeft in de bestreden uitspraak onder meer overwogen dat uit de niet betwiste functieomschrijving van een Medewerker Politie Dienst blijkt dat er van een medewerker zowel administratieve werkzaamheden als uitvoerende c.q. patrouille/surveillance werkzaamheden worden verwacht. Uit de benoeming van [ambtenaar] blijkt niet dat voor hem in dit kader een uitzondering is gemaakt. Evenmin blijkt uit de benoeming dat deze slechts zag op het verrichten van werkzaamheden binnen ploeg 5 van het Wijkteam Punda. Ook is niet gebleken van toezeggingen in die richting aan [ambtenaar]. Hij had er derhalve rekening mee kunnen houden en, ook na langere tijd werkzaam te zijn geweest in ploeg 5, dienen te houden dat hij belast kon worden met verschillende werkzaamheden als Medewerker van ploeg 1 van het Wijkteam Punda met de bijbehorende onregelmatige werktijden. Het Gerecht is van oordeel dat bij voormelde dienstopdracht slechts sprake is van een wijziging van de indeling van [ambtenaar] in een andere ploeg van het Wijkteam Punda. Niet kan worden gesteld dat door de dienstopdracht sprake is van een wijziging in functie, betrekking, werkkring dan wel plaats van tewerkstelling. Voorts is geen sprake van demotie dan wel degradatie. Ook in ploeg 1 zal [ambtenaar] werkzaamheden verrichten in de functie van Medewerker Politie Dienst, bij het Bureau Wijkteam Punda.
3.2.3. [ambtenaar] voert daartegen het volgende aan.
[ambtenaar] stelt al een aantal jaar werkzaamheden te verrichten die geen onderdeel uitmaken van de FUWASYS functiebeschrijving Medewerker wijkteam, doch als rechercheur werkzaam te zijn met coördinerende aansturende taken en deel uit te maken van team 5, welk team op de eerste van het Politiebureau te Punda is gevestigd. Hij voert daar werkzaamheden uit als teamleider. Hij is tien jaar geleden gevraagd om een team van rechercheurs te gaan leiden. De dienstopdracht betreft feitelijk een wijziging van zijn functie.
3.2.4 De Regering heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
3.2.5 De Raad overweegt als volgt.
3.2.5.1 Een dienstopdracht is een opdracht aan een ambtenaar om iets te doen of na te laten. De Raad overweegt dat een aan een ambtenaar gegeven dienstopdracht in het algemeen een beschikking is, houdende een publiekrechtelijke rechtshandeling waarbij het rechtspositioneel belang van de ambtenaar rechtstreeks betrokken is. Een dienstopdracht is derhalve vatbaar voor bezwaar en beroep. Een opdracht die niet meer is dan een sturingsmiddel in de interne arbeidsverhoudingen, waarvan de leiding van de organisatie zich kan bedienen is niet een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking of handeling. Het Gerecht heeft met juistheid overwogen dat in het voorliggende geval sprake is van een dienstopdracht waarbij het rechtspositioneel belang van [ambtenaar] rechtstreeks is betrokken.
3.2.5.2 In geschil is de vraag of de Regering in redelijkheid de bestreden dienstopdracht heeft kunnen geven.
3.2.5.3 De Raad stelt allereerst vast dat de dienstopdracht niet is voorzien van enige grondslag of motivering.
3.2.5.4 De Regering heeft in zijn contra-memorie gesteld dat [ambtenaar] administratieve taken verrichtte, behorende bij de functie van Medewerker wijkteam. De reden hiervoor was een schaarste aan brigadiers die wel over voldoende capaciteiten beschikten om de adminstratieve taken behorende bij zijn taken, te verrichten zoals het opnemen van aangiftes van burgers. [ambtenaar] heeft voor een langere tijd vrijwel uitsluitend administratieve taken uitgevoerd. Er is evenwel geen sprake van het leiden van onderzoeken naar strafbare feiten. [ambtenaar] hoort voorts 100% inzetbaar te zijn en naast het verrichten van administratieve taken ook inzetbaar te zijn voor het lopen van patrouille. Dat hij langere tijd is ontzien maakt het vorenstaande niet anders.
3.2.5.5 Blijkens de FUWASYS functiebeschrijving verricht een Medewerker wijkteam werkzaamheden gericht op orde en hulpverleningen; werkzaamheden gericht op het houden van toezicht en controle binnen het aangewezen gebied; verkeerstaken en werkzaamheden gericht op de criminaliteitsbeheersing onder meer door het opnemen van eenvoudige meldingen/aangiften van misdrijven; het verzamelen van informatie ten behoeve van recherche-onderzoeken en het uitvoeren van eenvoudige onderzoeken.
3.2.5.6 Van de gedingstukken maakt deel uit een brief van 27 juni 2008 van [ambtenaar] waarin hij heeft verzocht om overplaatsing naar het Bureau Technische Recherche. [ambtenaar] heeft er in de brief op gewezen dat hij thans nog is ingedeeld bij de Algemene Politiedienst terwijl hij al zeven jaar is belast met opsporing bij het Wijkbureau Punda. De toemalige Chef Wijkteam Punda de heer [...] en vervolgens de waarnemend Bureauchef Wijkteam Punda de heer [...] hebben hem expliciet de taak en het werkgebied voor het verrichten van justitiële opsporingsonderzoeken en het begeleiden/coachen van adspirantrechercheurs toegewezen. Deze taak verricht hij tot de dag van vandaag. Bij een reorganisatie heeft [ambtenaar] desgevraagd door de heer [...], Chef Wijkteam Punda, een rol gespeeld als een van de trekkers. [ambtenaar] wijst in deze brief voorts op zijn opleidingsniveau.
3.2.5.7 De in deze brief gegeven lezing van [ambtenaar]s werkzaamheden wordt ondersteund door een memorandum van de Chef Wijkteam Punda waarnemend Inspekteur [...] van 13 september 2006, waarin is vermeld dat [ambtenaar] als medewerker rechercheur werkzaam is bij het Bureau Wijkteam Punda. [ambtenaar] heeft blijkens dit Memorandum onder andere als taak het verrichten van verschillende justitiële onderzoeken die aan hem zijn opgedragen. Tevens is hij belast met het begeleiden van de adspirant-rechercheurs die aan hem zijn toevertrouwd.
3.2.5.8 De lezing van [ambtenaar] wordt voorts ondersteund door een vijftal door [ambtenaar] overgelegde verklaringen, waaronder een verklaring van de heer [ ], gewezen Inspecteur van Politie bij het Wijkteam Punda. Deze verklaringen bevestigen het bestaan van een rechercheploeg als vijfde ploeg. De heer [ ] heeft hiertoe verklaard dat [ambtenaar] als rechercheur werkte en daadwerkelijk het Rechercheteam (ploeg 5) bij Wijkteam Punda leidde. [ambtenaar] werd door de Chefs Wijkteam ingezet als hoofd van de recherche.
[ ] heeft onder meer verklaard dat bij zijn komst in het jaar 2002 bij het wijkteam Punda, [ambtenaar] al bij de rechecheurs zat. [ambtenaar] had daar de leiding en was degene die verantwoordelijk was voor de dagelijkse werkzaamheden van de rechercheploeg. In de maand december van het jaar 2006 kwam de heer [...] bij wijkteam Punda werken als chef van het wijkteam. Bij zijn komst werd de recherche opnieuw gestructureerd en is [ambtenaar] als coördinator aangewezen. Uit de verklaring volgt dat iedereen werkzaam bij wijkteam Punda ervan op de hoogte is dat [ambtenaar] het hoofd van is van de rechercheploeg en dat justitiële onderzoeken, van een niet eenvoudig of complex karakter aan deze rechercheploeg moeten worden doorgegeven. De heer [...] heeft dit proces of werkwijze duidelijk beschreven in zijn memo van 26 februari 2007 aan alle teamleiders en medewerkers van het wijkteam Punda.
Van de verklaring van de heer [...] maakt deel uit een memo gericht aan alle teamleiders van het Wijkteam Punda en alle Medewerkers van het Wijkteam Punda met een omschrijving van het rechercheproces en onder meer de opname- en afhandeling van gecompliceerde aangifte(n) door het rechercheteam van het Wijkteam. In dit memo wordt voorts gesproken over het “rechercheteam van het Wijkteam Punda”.
3.2.5.9 De Raad overweegt dat de voormelde verklaringen de door [ambtenaar] in zijn verzoek van 27 juni 2008 omschreven werkzaamheden welke hij sinds medio 2001/2002 zou verrichten, ondersteunen. De enkele stelling van de Regering dat de verklaringen zijn geschreven door vrienden van [ambtenaar] acht de Raad onvoldoende om deze uitvoerige verklaringen van (voormalige) collega’s als ongeloofwaardig terzijde te leggen. Mede gelet op de overgelegde verklaringen acht de Raad het niet onaannemelijk dat [ambtenaar] feitelijk sinds een aantal jaren werkzaamheden als rechercheur verrichtte in een apart rechercheteam (team 5) en dat [ambtenaar] een coördinerende rol binnen dit team vervulde.
3.2.5.10 Ten aanzien van het door de Regering ter zitting gestelde dat team 5 niet bestaat, wijst de Raad er op dat in de contra-memorie van de Regering het bestaan van team 5 wordt erkend en dat in de hiervoor weergegeven verklaringen eveneens melding wordt gemaakt van team 5 als (apart) rechercheteam. Dienaangaande overweegt de Raad voorts dat de Regering geen dan wel onvoldoende inzicht heeft gegeven in de organisatiestructuur, bijvoorbeeld door het overleggen van een organogram.
3.2.5.11 Voor zover van de zijde van de Regering is betoogd dat de door [ambtenaar] verrichte werkzaamheden, zoals het opstellen van dienstrooster en onderhouden van contacten met het openbaar ministerie, onderdeel uitmaakt van de administratieve taken van een Medewerker overweegt de Raad blijkens de overgelegde FUWASYS functiebeschrijvingen van een Medewerker wijkteam en Teamleider blijkt dat deze taken juist onderdeel uitmaken van de functiebeschrijving van Teamleider.
3.2.5.12 In zijn contra-memorie en ter zitting heeft de Regering gesteld een roulatiebeleid te hanteren waarbij elke medewerker om de drie maanden tot een jaar dient te rouleren. Het Wijkteam Punda bestaat uit verschillende ploegen. De medewerkers horen te rouleren in de verschillende ploegen. Deze roulatie betekent niet dat [ambtenaar] een andere functie gaat vervullen. Van overplaatsing is evenmin plaatse, aldus de Regering. In de door [ambtenaar] overgelegde gedingstukken, waaronder de verklaring van de heer [ ], wordt het bestaan van een dergelijk roulatiebeleid betwist. De Raad overweegt dat door de Regering dienaangaande geen beleidstuk of richtlijn is overgelegd waaruit het bestaan van dergelijk beleid blijkt. Evenmin is aannemelijk geworden dat in de praktijk aan dergelijk beleid uitvoering wordt gegeven.
3.2.6 Gegeven het voorgaande heeft de Regering in de dienstopdracht noch anderszins voldoende aannemelijk gemaakt dat de dienstopdracht is gegeven op grond van door de Regering gehanteerd roulatiebeleid. De Raad acht evenmin aannemelijk dat de dienstopdracht die voor [ambtenaar] een verregaande wijziging van zijn taken betreft welke hij gedurende een aantal jaar heeft verricht, geen degradatie of demotie betreft. Gelet hierop heeft de Regering de dienstopdracht van 15 januari 2010 in redelijkheid niet kunnen geven.
3.2.7 De Raad zal de uitspraak van het Gerecht, voor zover inhoudende de ongegrond verklaring van het bezwaar gericht tegen de dienstopdracht, vernietigen en doen hetgeen het Gerecht had behoren te doen en het bezwaarschrift van [ambtenaar] alsnog gegrond verklaren en de dienstopdracht van 15 januari 2010 vernietigen.
3.3 Er is aanleiding [ambtenaar] op zijn verzoek een schadevergoeding toe te kennen als tegemoetkoming in de door hem in de onderhavige procedure en de bezwaarsprocedure gemaakte kosten. Aansluitend bij het besluit proceskosten bestuursrecht zal de Raad die vergoeding vaststellen op fl. 2800,-, telkens één punt voor het bezwaarschrift, het beroepschrift, het verschijnen ter zitting van het Gerecht en het verschijnen ter zitting van de Raad, waarde per punt fl. 700,- wegingsfactor 1.
4. Beslissing
De Raad van Beroep:
- vernietigt de uitspraak van het Gerecht voor zover het bezwaarschrift van [ambtenaar] hierbij ongegrond is verklaard;
- verklaart het bezwaar van [ambtenaar] gegrond;
- vernietigt de dienstopdracht van 15 januari 2010;
- veroordeelt geïntimeerde tot het betalen van een schadevergoeding aan [ambtenaar] ten bedrage van fl. 2800,- (achtentwintighonderd gulden).
Aldus gegeven door mrs. M.T. Boerlage, voorzitter, J. Sybesma en S. Verheijen, leden, en door de voorzitter bekend gemaakt op 29 juni 2012 in tegenwoordigheid van de griffier.