ECLI:NL:PHR:1993:28 - Parket bij de Hoge Raad - Vaststelling legesplicht bij aanvraag ontgrondingsvergunn...

Conclusie

Nr. 28.642

Derde Kamer B

Provinciale leges

Parket, 29 juni 1993

Mr. Moltmaker

Conclusie inzake

De Provincie Noord-Brabant

tegen

[X]

Edelhoogachtbaar College

1.
Feiten en geschil

1.1 Voor de feiten verwijs ik naar punt 3 van de uitspraak van het hof.

1.2 Het geschil tussen partijen betreft het volgende:

Indien het op 30 december 1988 door belanghebbende bij Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant (G.S.) ingediende verzoek kan worden aangemerkt als een door G.S. in behandeling genomen aanvraag om een ontgrondingsvergunning, is belanghebbende op grond van de Legesverordening provincie Noord-Brabant, vastgesteld bij besluit van Provinciale Staten van 13 mei 1977 (hierna: de oude legesverordening) aan leges een bedrag van (afgerond, zie punt 2 hierna) f 2.500,-- verschuldigd.

De oude legesverordening werd met ingang van 1 februari 1989 vervangen door de Legesverordening provincie Noord-Brabant 1989, vastgesteld bij besluit van Provinciale Staten van 14 oktober 1988 (hierna: de nieuwe legesverordening). Indien de brief van belanghebbende aan G.S. van 15 november 1989, waarbij de nodige bescheiden werden overgelegd, als een zodanige aanvraag moet worden aangemerkt, is belanghebbende aan leges een bedrag van f 72.500,-- verschuldigd.

1.3 Het hof heeft geoordeeld (rov. 6, onder 1), dat het verzoek van 30 december 1988 voldoende concreet was en voldoende gegevens inhield om te worden aangemerkt als een aanvraag voor diensten in de zin van art. 11, onderdeel 11.3, juncto art. 1 van Pro de nieuwe legesverordening (waarin de oude legesverordening nog van toepassing wordt verklaard voor de heffing en invordering van leges voor diensten die voor 1 februari 1989 zijn aangevraagd).

1.4 Voorts overweegt het hof (rov. 6, onder 2), dat reeds de beoordeling door G.S. van de volledigheid van het verzoek moet worden aangemerkt als het in behandeling nemen van de aanvraag.

1.5 Naar het oordeel van het hof is de datumfictie van art. 2, lid 3, van de Ontgrondingenverordening niet van belang voor de toepassing van de nieuwe legesverordening; zij is daarin niet van overeenkomstige toepassing verklaard (rov. 6, onder 3).

1.6 Ten overvloede overweegt het hof nog (rov. 6, onder 4), dat de vorenbedoelde datumfictie slechts van toepassing is ingeval G.S. de aanvrager in de gelegenheid hebben gesteld het verzoek met de nodige gegevens aan te vullen, hetgeen i.c. niet is gebeurd.

1.7. Volgens rov. 6, onder 6, is de enkele omstandigheid, dat belanghebbende ervoor heeft gezorgd tijdig voor het in werking treden van de nieuwe legesverordening nog een verzoek in te dienen, niet in strijd met doel en strekking van die verordening.

1.8 G.S. hebben beroep in cassatie ingesteld tegen de uitspraak van het hof, onder aanvoering van een cassatiemiddel, bestaande uit zes onderdelen.

Onderdeel 1 komt op tegen het oordeel van het hof, dat het verzoek voldoende concreet is en voldoende gegevens inhoudt (rov. 6, onder 1).

Onderdeel 2 bestrijdt dat het verzoek in behandeling zou genomen (rov. 6, onder 2).

Onderdeel 3 acht het in rov. 6, onder 3, overwogene met betrekking tot de werking van de datumfictie onjuist, althans onbegrijpelijk.

Onderdeel 4 werpt bezwaren op tegen hetgeen door het hof in rov. 6, onder 4, ten overvloede is overwogen.

Volgens onderdeel 5 is rov. 6, onder 5, van de uitspraak onjuist of onvoldoende begrijpelijk, niet alleen op grond van het gestelde in de onderdelen 1 tot en met 4 van het middel, maar ook omdat het hof niet (voldoende gemotiveerd) heeft beslist op de essentiële stelling van G.S. dat belanghebbendes verzoek zodanig summier en onvolledig was en ook door belanghebbende als een nog onvolledig en nader aan te vullen verzoek is gepresenteerd, dat G.S. het - feitelijk en rechtens - slechts hebben aangemerkt en slechts konden aanmerken als een aankondiging van een op een later tijdstip in te dienen aanvraag.

Onderdeel 6 richt zich tegen rov. 6, onder 6, van de uitspraak met het betoog, dat een redelijke wetstoepassing meebrengt, dat niet met behulp van kennelijk prematuur en desbewust wezenlijk onvolledig ingediende verzoeken om diensten, de toepasselijkheid van de nieuwe legesverordening mag worden verijdeld.

1.8 Namens belanghebbende is een vertoogschrift in cassatie ingediend, waarna de zaak ter zitting van Uw Raad d.d. 9 september 1992 namens G.S. nog nader schriftelijk is toegelicht.

2
Het bedrag van de leges

2.1 Tussen partijen is niet in geschil, dat als het cassatiemiddel faalt, het aan leges verschuldigde bedrag f 2.500,-- bedraagt. Omdat ik dat bedrag niet in de overgelegde stukken kon terugvinden, heb ik daarover bij de raadsman van de provincie inlichtingen ingewonnen. Deze heeft geantwoord bij brief van 17 mei 1993.

2.2 Blijkens die brief is het aannemelijk, dat het bedrag van f 2.500,-- de afronding vormt van het bedrag van f 2.487,--, vermeld in art. 2, onderdeel IV, lid 1, onder b, van de oude legesverordening zoals deze gold per 1 januari 1989, dus zonder de aftrek van het onder a van die bepaling vermelde bedrag van f 249,-- aangezien laatstvermeld bedrag niet door belanghebbende werd betaald (ter gelegenheid van het in behandeling nemen van zijn aanvraag).

2.3 Belanghebbendes verzoek kwam bij G.S. binnen op 30 december 1988. Op dat moment gold een tarief van f 2.462,--, eventueel te verminderen met een bedrag van f 247,-- indien dat bedrag was voldaan bij het in behandeling nemen van de aanvraag.

2.4 Partijen zijn kennelijk van mening, dat indien i.c. sprake was van een in behandeling genomen aanvraag in de zin van art. 2 van Pro de oude legesverordening, die aanvraag niet eerder in behandeling is genomen dan in begin 1989, zodat alsdan een bedrag van f 2.487,-- verschuldigd is. Ik zie geen bezwaar om partijen in dit opzicht te volgen, zodat Uw Raad bij ongegrond bevinding van het cassatiemiddel de verschuldigde leges ambtshalve tot dat bedrag zou kunnen verminderen.

3
Beoordeling van het cassatiemiddel

3.1
Onderdeel 1

3.1.1 In de uitspraak van het hof worden bepalingen van de nieuwe legesverordening en van de Ontgrondingenverordening Noord-Brabant (hierna: Ontgrondingenverordening) geciteerd. In art. 11, lid 3, slot, van de nieuwe legesverordening wordt bepaald dat de oude legesverordening van kracht blijft voor de heffing en invordering van leges voor diensten die vóór de datum van inwerkingtreding van de nieuwe verordening zijn aangevraagd.

3.1.2 In rov. 6, onder 1, van de uitspraak zou kunnen worden gelezen, dat het hof aan het begrip dienst in art. 11, lid 3, de uitleg geeft die dit begrip in (art. 1 van Pro) de nieuwe verordening heeft en dat dit begrip ruimer zou kunnen zijn dan hetgeen onder de oude verordening zou zijn belast. Ik neem aan dat het hof dit laatste niet heeft bedoeld. Een dergelijke uitleg zou m.i. in strijd zijn met de bedoeling van de provinciale wetgever en de strekking van art. 11, lid 3, slot van de nieuwe verordening. Naar mijn mening wil die bepaling slechts die aanvragen behandelen op de voet van de oude verordening, die in overeenstemming met de uitleg van de onder de oude verordening geldende bepalingen aan legesheffing waren onderworpen.

3.1.3 In verband daarmee lijken mij de volgende bepalingen van de oude legesverordening, zoals deze luidden per 1 januari 1989 van belang:

Artikel 1

Voor het door of vanwege de provincie verlenen van diensten worden leges geheven overeenkomstig de bepalingen van deze verordening en volgens de daarbij vermelde tarieven.

Artikel 2

De leges bedragen voor de verstrekking van

I. Enz.

IV.
Ontgrondingenwet

1. a. het in behandeling nemen van een aanvraag om een vergunning ingevolge de Ontgrondingenwet of om een verlenging van een zodanige vergunning

f 249,--

b. een vergunning of een verlenging als bedoeld

onder a indien de aanvraag betreft een terrein

van: ... 7 hectaren of meer verminderd met hetgeen krachtens het bepaalde onder a is voldaan.

f 2.487,--

c. enz.

3.1.4 Waar het i.c. dus om gaat is de uitleg van de woorden ‘’een aanvraag om een vergunning ingevolge de Ontgrondingenwet''.

Enerzijds lijkt het mij duidelijk, dat een briefje dat slechts de enkele volzin bevat ’’Ik verzoek u mij een ontgrondingsvergunning te verlenen'' niet als een aanvraag om een vergunning ingevolge de Ontgrondingenwet in de zin van art. 2 van Pro de oude legesverordening kan worden aangemerkt.

Anderzijds zou het m.i. te ver gaan om aan te nemen dat van een zodanige aanvraag eerst sprake kan zijn indien deze geheel perfect is, d.w.z. indien op grond van de daarin vermelde gegevens de vergunning zonder meer kan worden afgegeven. Tussen deze twee uitersten ligt ergens de grens waarbij nog wel c.q. niet meer van een aanvraag in vorenbedoelde zin sprake is.

3.1.5 Naar het mij voorkomt stelt het middel terecht, dat de vraag of er sprake is van een voldoende concrete aanvraag voor een vergunning ingevolge de Ontgrondingenwet in beginsel moet worden beoordeeld op basis van hetgeen ingevolge art. 7 van Pro die wet en de op art. 5, tweede lid, van die wet gebaseerde provinciale ontgrondingenverordening voor het verlenen van een vergunning aan gegevens nodig is. Zoals gezegd zouden de verstrekte gegevens op onderdelen m.i. onvolledig mogen zijn (zie ook art. 2 lid 3 van Pro de Ontgrondingenverordening, dat ervan uitgaat dat een aanvraag onvolledig kan zijn), maar als op tal van essentiële punten de gegevens ontbreken, krijgt naar mijn mening het verzoek meer het karakter van een aankondiging dat een aanvraag zal worden ingediend, dan dat het zelf als een aanvraag kan gelden. Het verzoek is dan immers in het geheel niet geschikt om tot het beoogde doel (de vergunning) te geraken. Aan welke kant van de bedoelde grens een verzoek ligt zal van geval tot geval aan de hand van de omstandigheden moeten worden beoordeeld.

3.1.6 Een - door de aard van de materie enigszins mank gaande - vergelijking dringt zich op met de discussie omtrent de vraag wanneer de vereiste aangifte is gedaan in de zin van art. 29 Algemene Pro wet inzake rijksbelastingen. Zie de jurisprudentie en literatuur vermeld in de Vakstudie Algemeen Deel, AWR art. 29, aant. 10 en 11. Ook deze vraag moet beantwoord worden vanuit de materiële eisen die de desbetreffende belastingwet aan het doen van aangifte stelt, aan de hand van de omstandigheden van het geval.

3.1.7 In subonderdeel 1c van het cassatiemiddel wordt een opsomming gegeven van hetgeen aan - naar mijn mening essentiële - gegevens ontbreekt. Gelet daarop en tevens op het gestelde in de subonderdelen 1b en 1d van het middel, heeft het hof m.i. ten onrechte beslist (aangenomen dat een zodanige beslissing in rov. 6, onder 1, valt te lezen, zie punt 3.1.2), dat het verzoek voldoende concreet is en voldoende gegevens inhoudt om als een aanvraag voor een vergunning ingevolge de Ontgrondingenwet te kunnen dienen.

3.1.8 Indien het verzoek naar zijn inhoud niet is te beschouwen als een aanvraag in vorenbedoelde zin, doet de vraag of het verzoek al dan niet in behandeling is genomen niet meer ter zake. M.a.w. als conform rov. 6, onder 2, van de uitspraak zou moeten worden aangenomen dat het verzoek in behandeling is genomen, wordt het verzoek
niet daardooreen aanvraag. De tweede volzin van rov. 6 onder 2, kan dus geen argument vormen voor het gestelde in de eerste volzin van rov. 6, onder 2.

3.1.9 Bij gegrondbevinding van onderdeel 1 van het middel, behoeven de andere onderdelen van het middel geen bespreking meer. Voor het geval Uw Raad over onderdeel 1 in andere zin zou oordelen, wijd ik nog enkele beschouwingen aan de andere onderdelen.

3.2
Onderdeel 2

3.2.1 Op grond van hetgeen ten processe door partijen is aangevoerd, heeft het hof feitelijk vastgesteld, dat G.S. de volledigheid van het verzoek hebben beoordeeld. Tot nadere motivering was het hof m.i. niet gehouden. Onderdeel 2 faalt in zoverre.

3.2.2 Eenmaal aangenomen, dat er van een voldoende concrete en voldoende gegevens bevattende aanvraag sprake is, is naar het mij voorkomt de beoordeling van de volledigheid door G.S. aan te merken als het in behandeling nemen van de aanvraag. Ik zie geen reden voor een beperkte opvatting van dit begrip. Zodra een verzoek (aanvraag) een bepaalde aandacht krijgt van G.S. is het m.i. in behandeling genomen. Een onderscheid tussen handelingen met betrekking tot een ingediend verzoek die wèl en handelingen die niet als een in behandeling nemen kunnen worden aangemerkt, lijkt mij in de praktijk niet hanteerbaar. M.i. stuiten daarop alle subonderdelen van onderdeel 2 af.

3.2.3.Zo is het argument dat G.S. geen legesnota hebben verstuurd (zie subonderdeel 2b) ten hoogste een bevestiging van het eigen standpunt van G.S. dat het verzoek niet in behandeling is genomen. De oorzaak van het niet verzenden zou overigens ook kunnen zijn gelegen in het standpunt van G.S. als omschreven in onderdeel 1 van het middel.

3.2.4 Met betrekking tot subonderdeel 2e merk ik nog op, dat in het vertoogschrift in cassatie terecht wordt aangevoerd, dat G.S. bevoegd blijven ook na het verstrijken van de in art. 11 Ontgrondingenwet Pro genoemde termijn een beslissing te nemen en dat tegen de in art. 13 van Pro die wet bedoelde fictieve weigering beroep openstaat ingevolge art. 17, lid 3, van die wet totdat G.S. schriftelijk hebben beslist.

3.3
Onderdeel 3

3.3.1 Indien het onder 3.1 verdedigde standpunt juist is, dat het karakter van een verzoek moet worden beoordeeld met inachtneming van de daaraan in de Ontgrondingenwet en de Ontgrondingenverordening te stellen (essentiële) eisen, is er m.i. alle aanleiding dit ook uit te strekken tot een bepaling als art. 2, derde lid, slotzin van de Ontgrondingenverordening.

3.3.2 Ik ben daarom geneigd om aan te nemen, dat zelfs als onderdeel 1 van het cassatiemiddel faalt omdat het verzoek - onder de omstandigheden van dit geval - voldoende concreet is en voldoende gegevens bevat om als aanvraag te worden aangemerkt, onderdeel 3 van het middel terecht is voorgesteld, aangezien art. 2, lid 3, Ontgrondingenverordening bepaalt, dat een aanvraag welke niet voldoet aan de te stellen eisen kan worden aangevuld met de nodige gegevens, in welk geval de aanvraag geacht wordt te zijn binnengekomen op de dag waarop de aanvullingen zijn ontvangen. Zoals in het cassatiemiddel is uiteengezet, heeft die bepaling niet alleen formele maar ook materiële betekenis.

3.3.3 Moet het verzoek daarentegen geheel op zichzelf worden bezien, dus los van de eisen die de wettelijke bepalingen waarop het verzoek zich richt daaraan stellen, dan zal dit middelonderdeel moeten falen.

3.4
Onderdeel 4

3.4.1 Uit de uitspraak van het hof blijkt, dat belanghebbende heeft gesteld, dat tussen hem en de afdeling ontgrondingen van de provincie tussen 30 december 1988 en mei 1989 intensief overleg is gevoerd over de voorwaarden waaraan belanghebbendes verzoek zou moeten voldoen en over de inhoud van het ontgrondingsplan en dat in mei 1989 de provinciale planologische commissie het groene licht heeft gegeven voor belanghebbendes plan zoals dat in november 1989 definitief is ingediend.

3.4.2 In het licht hiervan acht middelonderdeel 4 het naar mijn mening terecht onbegrijpelijk dat het hof in rov. 6 onder 4, slot, overweegt, dat vaststaat, dat G.S. de aanvrager niet in de gelegenheid hebben gesteld het verzoek met de nodige gegevens aan te vullen.

Als argument voor het standpunt, dat art. 2, lid 3, slot, van de Ontgrondingenverordening i.c. geen toepassing zou kunnen vinden, kan deze rov. derhalve niet dienen.

3.5
Onderdeel 5

In rov. 6, onderdelen 1 en 2, van de uitspraak geeft het hof naar mijn mening wel degelijk - impliciet - een oordeel over de in dit middelonderdeel omschreven essentiële stelling. Het middelonderdeel mist derhalve feitelijke grondslag.

3.6
Onderdeel 6

3.6.1 Middelonderdeel 6 stelt, dat G.S. meer hebben aangevoerd dan de in rov. 6, onder 6, van de uitspraak aangeduide ‘’enkele omstandigheid'' en voorts, dat niet alleen gehandeld is in strijd met doel en strekking van de nieuwe legesverordening maar ook met die van de oude legesverordening en van de Ontgrondingenwet en -verordening.

3.6.2 Met betrekking tot de ‘’enkele omstandigheid'' merk ik op, dat het middelonderdeel niet aangeeft welke andere omstandigheden worden bedoeld. Bovendien zou het feit, dat er nog meer omstandigheden waren die belanghebbende tot zijn handelwijze hebben gebracht, het standpunt van G.S. eerder verzwakken dan versterken.

3.6.3 Belanghebbende betaalt ingevolge de uitspraak van het hof leges op basis van de oude legesverordening. Zijn handelen kan derhalve bezwaarlijk in strijd worden geacht met doel en strekking van die legesverordening. Voorts zijn de Ontgrondingenwet en de Ontgrondingenverordening geen belastingwetten, zodat het ontgaan van leges niet met de strekking van die wettelijke voorschriften in strijd kan zijn.

3.6.4 Rov. 6, onder 6, is op zichzelf m.i. juist. Het daartegen gerichte onderdeel 6 van het middel faalt op grond van het gestelde in de punten 3.6.2 en 3.6.3.

4
Conclusie

Onderdeel 1 van het middel en subsidiair de onderdelen 3 en 4 van het middel gegrond oordelend, concludeer ik tot vernietiging van de uitspraak van het hof en tot bevestiging van de uitspraak van G.S. op het bezwaarschrift.

De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,

Vaststelling legesplicht bij aanvraag ontgrondingsvergunning provincie Noord-Brabant

Conclusie