Conclusie
J.V.D.W.
Nr. 15.745
Zitting 2 juni 1995
Mr Koopmans
Conclusie inzake:
[eiser]
tegen
[verweerder]
Edelhoogachtbaar College,
1. Het cassatiemiddel stelt uitsluitend de vraag aan de orde of art. 2a Pachtnormenbesluit 1977 al dan niet verbindend is. Volgens deze bepaling, ingevoegd bij KB 8 okt. 1992, Stb. 542, kan de pachtprijs, indien de pachter ingevolge art. 116, onder b, Waterschapswet geen pachtersomslag is verschuldigd, worden verhoogd met maximaal 50% van de waterschapslasten. Bedoeld art. 116, onder b, bepaalt dat het waterschap bevoegd is omslagen te heffen van hen die krachtens een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst het gebruik hebben van ongebouwde onroerende zaken. Of van die bevoegdheid gebruik wordt gemaakt beslist het reglement van het desbetreffende waterschap, vast te stellen door provinciale staten; zie art. 133 lid 1 Grondwet Pro en art. 2 lid 1 Waterschapswet Pro.
Het middel betoogt dat art. 2a Pachtnormenbesluit in strijd is met art. 14 lid 1 Pachtwet Pro en met opzet en strekking van de Waterschapswet, terwijl het bovendien het wettelijk kader van de Pachtwet te buiten zou gaan.
2. De feitelijke achtergrond van het geschil is de volgende (rb., r.o. 3.1).
De niet verschenen verweerder in cassatie, [verweerder], is uit hoofde van een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst pachter van een perceel landbouwgrond van 10 ha. te [woonplaats], in westelijk Noordbrabant. [eiser], eiser tot cassatie, gebruikt deze grond sinds januari 1993 krachtens een overeenkomst die door partijen als een overeenkomst van bruikleen wordt beschouwd. In die overeenkomst is bepaald dat [eiser] voor het gebruik van de grond geen vergoeding aan [verweerder] is verschuldigd, behoudens dat hij gehouden is de gebruikerslasten en -heffingen, waaronder de waterschapslasten, aan [verweerder] te voldoen voor zover deze zelf die lasten verschuldigd is aan zijn verpachter. Er moet van worden uitgegaan dat het waterschap in het desbetreffende gebied niet rechtstreeks aan de pachters een heffing oplegt ter zake van het gebruikersdeel van de waterschapslasten.
[eiser] weigert de vergoeding voor waterschapslasten aan [verweerder] te betalen. Hij verdedigt die houding met een beroep op de onverbindendheid van art. 2a Pachtnormenbesluit, waaruit zou voortvloeien dat [verweerder] als pachter niet verplicht was waterschapslasten aan zijn verpachter te betalen. [verweerder] heeft zich tot de rb. gewend, die op zijn vordering voor recht heeft verklaard dat art. 2a niet onverbindend is wegens strijd met art. 14 Pachtwet Pro of met de Waterschapswet.
3. Ik laat, evenals de rb., in het midden of de overeenkomst tussen [verweerder] en [eiser] wel als bruikleen moet worden beschouwd, en of niet veeleer sprake is van een pachtovereenkomst (onderpacht). Dit laatste lijkt mij waarschijnlijker; zie ook Hof Arnhem (pachtkamer) 26 okt. 1964 De Pacht 1965 no. 2564; Losbl. Pachtwet (Heisterkamp), aantek. 97 op art. 1. Voor de bevoegdheid van de rb. maakt dit echter geen verschil, nu daarvoor niet op de werkelijke rechtsverhouding maar op de stellingen van de aanlegger moet worden gelet. Art. 157 Rv Pro. laat dan toe dat partijen de rb. kiezen in plaats van de kantonrechter, omdat art. 131 Pachtwet Pro in de gegeven situatie toepassing mist. Verg. ook Snijders-Ynzonides-Meijer, Nederlands burgerlijk procesrecht (Zwolle 1993) no. 195.
De vraag die materieel gezien in cassatie aan de orde is betreft niet de onderpacht maar de verhouding tussen [verweerder] en zijn verpachter, waarnaar de zg. bruikleenovereenkomst voor de verschuldigdheid van de waterschapslasten verwijst.
4. Volgens het eerste onderdeel van het middel is art. 2a Pachtnormenbesluit in strijd met art. 14 lid 1 Pachtwet Pro. Daarin wordt met nietigheid bedreigd elk beding in een pachtovereenkomst waardoor de geldelijke lasten welke de verpachter door publiekrechtelijke lichamen worden opgelegd, geheel of ten dele ten laste van de pachter komen.
De strekking van art. 14 lid 1 is Pro te voorkomen dat de verpachter het risico van een tevoren niet te berekenen verhoging der lasten zou kunnen afwentelen op de pachter. Daardoor zou nl. de toetsing van de pachtprijs door de grondkamer worden bemoeilijkt. Zie mem. v. toel. (Zitting 1954–55, 3884 nr. 3) p. 38. Art. 14 keert Pro zich daarom niet tegen de mogelijkheid dat bij de berekening van de pachtprijs rekening wordt gehouden met de lasten die op het gepachte rusten; de bepaling wil slechts voorkomen dat de pachter met het risico van onbekende verhogingen dier lasten wordt opgescheept. Zie Ph.A.N. Houwing, De Pacht 1961, p. 73–74 en 1973 p. 201; Hof Arnhem, als aangehaald.
De wijziging die art. 2a Pachtnormenbesluit in dit stelsel heeft gebracht is de volgende. Toen de Waterschapswet in 1991 de mogelijkheid invoerde om de pachter rechtstreeks in de waterschapslasten aan te slaan, zat daarbij de bedoeling voor ook pachters als belangencategorie te doen deelnemen aan het waterschapsbestuur; zie Groene Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet, Tekst en commentaar (Deventer 1994) p. 731–732. De invoering van de mogelijkheid een pachtersomslag op te leggen had echter tot gevolg dat de financiële verhouding tussen pachter en verpachter werd gewijzigd. Zie mem. v. toel. (Vergaderjaar 1986–87, 19.995 nr. 3) p. 85–86. De nota van toelichting op art. 2a Pachtnormenbesluit gaat ervan uit dat de waterschapslasten voordien deels in de pachtprijs waren opgenomen en dat de invoering van de pachtersomslag maakt dat van de pachtnormen het fictief aan waterschapslasten toe te rekenen deel moet worden afgescheiden (Stb. 1992, 542, p. 4–5). Indien de pachtersomslag niet wordt opgelegd, zou de normprijs dan met maximaal 50% van de waterschapslasten verhoogd moeten worden.
Onderdeel 1 stuit hierop af. Zie ook rb., r.o. 3.6.
5. Het derde onderdeel betreft eveneens de uitlegging van de Pachtwet. Art. 3 Pachtwet Pro bepaalt dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden vastgesteld ‘’ten aanzien van de hoogst toelaatbare pachtprijs’’. Art. 2 Pachtnormenbesluit Pro 1977 zou zulke regels inhouden, maar het ingevoegde art. 2a zou niets zeggen over de hoogst toelaatbare pachtprijs: het zou slechts de grondkamer machtigen om het gebruikersdeel van de waterschapslasten in rekening te brengen aan de pachter. Deze stelling is bij de rb. niet aan de orde geweest, maar zij is van zuiver juridische aard en vergt geen nieuw feitelijk onderzoek, zodat zij in cassatie kan worden onderzocht; Veegens, Cassatie in burgerlijke zaken (3e dr. 1989) no. 127.
De stelling lijkt mij echter niet aannemelijk. De waterschapslasten vormen één van de berekeningselementen van de hoogst toelaatbare pachtprijs. Dat was ook vòòr de invoering van art. 2a Pachtnormenbesluit het geval. De omstandigheid dat in sommige gebieden de pachtersomslag is ingevoerd en in andere niet, bewerkstelligt dan dat de waterschapslasten als separaat bestanddeel in de normering meespelen wanneer de omslag niet door het waterschap wordt opgelegd. Ook de Pachtwet zelf erkent dat, door een verzoek tot tussentijdse herziening van de pachtprijs mogelijk te maken wanneer in het desbetreffende gebied de pachtersomslag wordt ingevoerd of wanneer aan de heffing van die omslag een einde wordt gemaakt. Zie art. 19, lid 1, onder c, Pachtwet, zoals het sinds de invoering van de Waterschapswet luidt.
6. Het tweede onderdeel verdedigt dat het litigieuze art. 2a in strijd is met opzet en strekking van de Waterschapswet. Daarin worden deelneming in de gemene lasten en zeggenschap in het bestuur immers aan elkaar gekoppeld. Art. 2a zou echter tot gevolg hebben dat aan de pachter de lasten in rekening worden gebracht zonder dat hij zeggenschap verkrijgt; die zeggenschap zou hij wel hebben wanneer hij diezelfde lasten rechtstreeks aan het waterschap zou moeten voldoen.
De schriftelijke toelichting legt er met een zeker recht de nadruk op dat de trits belang-betaling-zeggenschap een richtinggevende gedachte is in de waterschapswetgeving. Zie o.a. J.J.I. Verburg (red.), De Waterschapswet (Zwolle 1992) p. 53; Groene Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet p. 620. Deze gedachte is niet in de wet neergelegd, maar zij kan uit de samenhang van een aantal bepalingen worden afgeleid; de rb. (r.o. 3.7) wijst in dit verband op art. 11 e.v., art. 19 en Pro art. 119 Waterschapswet Pro. Uit diezelfde bepalingen blijkt echter ook dat de genoemde trits wel tot inspiratiebron kan hebben gediend maar toch niet onverkort geldt, in die zin dat zij zich tot rechtsregel zou hebben ontwikkeld welke zonder uitzondering of nuancering van toepassing zou zijn. De rb. wijst er terecht op (eveneens in r.o. 3.7) dat art. 13 lid 1 en Pro art. 19 lid 2 de Pro mogelijkheid openen om voor de stemgerechtigdheid zekere eisen te stellen aan aard en omvang van het belang en aan de hoogte van de betaalde bijdrage in de lasten. Meer dan een algemene leidraad is in de trits belang-betaling-zeggenschap dus niet te vinden. Zoals Verburg c.s., a.w. p. 87, het formuleren, deze trits ziet op de positie van categorieën belanghebbenden, al trekt de wet die gedachte een enkele maal door naar het individuele niveau. Noch uit de geschiedenis noch uit de systematiek van de wet valt af te leiden dat elke vorm van deelneming in de waterschapslasten noodzakelijkerwijs stemgerechtigdheid zou meebrengen. Daarmee valt de bodem onder de cassatieklacht vandaan.
7. Het onderdeel wijst er op dat in het thans bestaande stelsel een niet geheel te rechtvaardigen onderscheid kan ontstaan tussen pachters die rechtstreeks de pachtersomslag betalen en daarmee zeggenschap in het waterschapsbestuur kunnen verkrijgen, en pachters die indirect aan de waterschapslasten bijdragen via een toeslag op de pachtprijs, en die van zeggenschap verstoken blijven. Dat verschil is echter een noodzakelijke consequentie van de keus die de wetgever heeft gemaakt, toen in art. 116 Waterschapswet Pro de mogelijkheid maar niet de verplichting werd neergelegd om aan pachters omslagen op te leggen. Art. 2a Pachtnormenbesluit doet niet veel meer dan de gevolgen daarvan opvangen in de financiële verhouding tussen pachter en verpachter. Zoals de rb. opmerkt: in die verhouding beoogt de Waterschapswet geen regeling te geven.
Al met al meen ik daarom dat ook onderdeel 3 niet tot cassatie kan leiden.
8. Ik concludeer tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,