Conclusie
Nr. 263 Mr Van den Berge
Derde Kamer A Conclusie inzake:
AKW 1987 X
Parket, 6 maart 1995 tegen:
het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank
Edelhoogachtbaar College,
1.Feiten en procesverloop.
1.1.Het beroep in cassatie is gericht tegen de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 29 december 1992, nr. KBW 1990/7 .
1.2.Verzoeker tot cassatie (hierna: verzoeker) is sedert 1970 door het Joegoslavische bedrijf Monting in Nederland gedetacheerd.
Hij was in 1987 Nederlands ingezetene maar bezat de Joegoslavische nationaliteit.
1.3.Bij beschikking van 12 februari 1988 heeft de Raad van Arbeid te Rotterdam (rechtsvoorganger van de Sociale Verzekeringsbank) geweigerd aan verzoeker kinderbijslag toe te kennen over het derde en vierde kwartaal van 1987, onder overweging dat op hem uitsluitend de Joegoslavische sociale verzekeringswetgeving van toepassing was en hij derhalve, hoewel Nederlands ingezetene, niet was aan te merken als verzekerde in de zin van de Algemene Kinderbijslagwet.
1.4.De (voormalige) Raad van Beroep te Rotterdam heeft het tegen de beslissing van de Raad van Arbeid ingestelde beroep gegrond verklaard.
1.5.Op beroep van het Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank heeft de CRvB deze uitspraak vernietigd en het inleidend beroep van verzoeker alsnog ongegrond verklaard.
1.6.De uitspraak van de CRvB is op 26 januari 1993 in afschrift aan partijen verzonden. Het tegen de uitspraak gerichte verzoekschrift tot cassatie is op 26 maart 1993 ter griffie van Uw Raad ontvangen. Het is door de griffier doorgezonden naar de CRvB, waar het op 30 maart 1993 is ingekomen. Het beroep in cassatie geldt, gelet op art. 21, lid 1, Wet administratieve rechtspraak belastingzaken, als tijdig ingesteld. Het steunt op één middel van cassatie, dat uit zes onderdelen bestaat.
1.7.Namens verweerster in cassatie is het middel bij vertoogschrift bestreden.
1.8.De zaak is voor verzoeker schriftelijk toegelicht door mr. J.M. Barendrecht en voor verweerster door mr. F.N. Meijer, beiden advocaat te 's-Gravenhage.
1.9.Onder de nrs. 260, 261 en 262 zijn soortgelijke zaken bij uw Raad aanhangig.
2.Voorgeschiedenis.
2.1.Titel II van het verdrag inzake sociale zekerheid tussen Nederland en Joegoslavië van 11 mei 1977, Trb. 1977, 156 (hierna: het Verdrag), draagt als opschrift: bepalingen ter vaststelling van de toe te passen wetgeving.
2.2.HR 25 juni 1986, RSV 1987, 26, na conclusie van de advocaat-generaal Van Soest , wees van de hand het standpunt dat de tot die afdeling behorende artikelen 7 en 8 exclusieve werking zouden hebben in die zin, dat zij zouden aangeven of de Nederlandse danwel de Joegoslavische wetgeving inzake de sociale zekerheid bij uitsluiting van de andere toepasselijk is. Overwogen werd onder meer dat een dergelijke exclusieve werking niet uit de bewoordingen van het Verdrag volgt en dat veeleer uit art. 6, lid 1, en art. 34, lid 4, kan worden afgeleid dat de Verdragsluitende partijen het in beginsel voor mogelijk hebben gehouden dat een werknemer ingevolge de beide wetgevingen verzekerd is en dat zij de gevolgen daarvan hebben willen regelen door het tegengaan van dubbele uitkeringen.
2.3.Het eveneens tot titel II van het Verdrag behorende art. 10 luidt Pro:
"De bevoegde autoriteiten van de Verdragsluitende Partijen kunnen in onderlinge overeenstemming, ten behoeve van de belanghebbende werknemers, uitzonderingen op [art.] 7 (...) vaststellen."
2.4.Het voormelde arrest heeft tot gevolg gehad dat de bevoegde autoriteiten bij wijze van tijdelijke maatregel onder verwijzing naar dit art. 10 op Pro 11 maart 1987 een akkoord hebben gesloten (hierna: het Akkoord), inhoudend:
"Yugoslav workers employed in Yugoslav detached units in the Netherlands: "Monting" from Zagreb in Rotterdam, (...) shall be exempted from the application of the provisions of Article 7 of the Convention, and up to December 31, 1987 exclusively the Yugoslav regulations on social insurance shall be applied to these workers. (...)
This agreement comes into force on May 1, 1987 with retroactive respect from January 1, 1987."
Het Akkoord is gepubliceerd in het Tractatenblad van 16 november 1987, nr. 182. Vervolgens is onderhandeld over een wijziging van het Verdrag. Dat heeft geleid tot een principeakkoord, maar een wijzigingsverdrag is, voor zover mij bekend, niet gesloten.
3.De in art. 10 gegeven Pro bevoegdheid, algemeen.
3.1.De CRvB heeft vooropgesteld (uitspraak, blz. 6 ):
"dat artikel 10, tezamen met de artikelen 7, 8 en 9, deel uitmaakt van titel II van het verdrag, die als opschrift draagt "Bepalingen ter vaststelling van de toe te passen wetgeving". Bepalingen van deze aard, die in verdragen gebruikelijk zijn, dienen er onder meer toe enerzijds tenminste één toepasselijke wetgeving aan te wijzen en anderzijds de toepassing van twee wetgevingen tegelijk uit te sluiten. (...)".
3.2.Na te hebben geconstateerd dat het arrest van 25 juni 1986 er toe had geleid dat de in het Akkoord genoemde werknemers tegelijkertijd bij twee stelsels van sociale zekerheid waren aangesloten, heeft de CRvB vervolgens overwogen
"dat (...) artikel 10, gelet op de titel waar (het) deel van uitmaakt, de bevoegdheid schept om bij wege van uitzondering op de werking van (...) de (...) artikelen 7 en 8, de exclusieve toepasselijkheid van één betrokken nationale wetgeving vast te stellen."
3.3.In onderdeel 1 van het middel wordt deze opvatting bestreden.
3.4.Hetgeen de CRvB in zijn onder 3.1. geciteerde overweging voorop heeft gesteld staat in zoverre op gespannen voet met het arrest HR 25 juni 1986, dat daarin nu juist is beslist dat de artikelen 7 en 8 van het Verdrag een dergelijke uitsluitende werking misten. Daarmee is echter nog niet gezegd dat art. 10 van Pro het Verdrag niet de mogelijkheid zou bieden een van art. 7 en Pro 8 afwijkende regeling te treffen die wel exclusieve werking heeft. Weliswaar bieden, zoals in HR 25 juni 1986 is overwogen, art. 6, lid 1 en 34, lid 4 van het Verdrag steun aan de veronderstelling dat de Verdragsluitende partijen de gevolgen van dubbele verzekering hebben willen regelen door het tegengaan van dubbele uitkeringen, maar deze bepalingen bieden toch onvoldoende steun voor de veronderstelling dat de Verdragsluitende partijen van mening waren dat die gevolgen uitsluitend op die wijze dienden te worden geregeld. Derhalve faalt dit onderdeel van het middel.
4.En faveur de/ten behoeve van.
4.1.Art. 10 luidt Pro in de officiële, Franse tekst:
"Les autorités compétentes des Parties Contractantes peuvent prévoir, d'un commun accord, des exceptions aux dispositions des articles 7 à 9 en faveur des travailleurs intéressés."
4.2.Volgens de Raad van Beroep (uitspraak blz. 5, 7e al.) bleek uit de bewoordingen 'en faveur des', dat de te treffen regeling ten gunste van de betrokken werknemers moet strekken.
4.3.De Raad van Beroep kwam na een onderzoek tot de conclusie (uitspraak, blz. 6 slot, blz. 7 eerste al.) dat het Akkoord voor de betrokkenen slechts nadeel opleverde. De Raad trok hieruit de conclusie dat de bevoegde autoriteiten ingevolge art. 10 van Pro het Verdrag niet de bevoegdheid (hadden) deze regeling te treffen en liet het Akkoord daarom buiten toepassing.
4.4.De CRvB was echter van mening (blz. 7)
"dat bij de uitleg van de woorden "ten behoeve van" niet voorop dienen te staan factoren als het voorzieningenniveau van één bepaalde wetgeving in vergelijking met dat van een andere, maar dat daarbij voorop moet staan het beoogde resultaat, bezien vanuit de doelstelling van de betrokken verdragstitel. Een regeling als die van het akkoord, waarin de toepassing van twee wetgevingen tegelijk ongedaan wordt gemaakt en één wetgeving wordt aangewezen, acht de Raad binnen die doelstelling een keuze ten behoeve van de betrokken werknemers. Dit oordeel wordt niet anders indien de Franse tekst van het betrokken artikel tot uitgangspunt wordt genomen."
4.5.In onderdeel 2 van het middel wordt aangevoerd dat art. 10 slechts Pro de mogelijkheid geeft om voor werknemers een beter voorzieningenniveau te bereiken. Volgens de toelichting op het middel zou het artikel wellicht ook de mogelijkheid kunnen geven om (nieuwe) aanspraken toe te kennen, maar zou het in geen geval de mogelijkheid bieden aan werknemers bestaande aanspraken te ontnemen.
4.6.De tekst van de bepaling dwingt echter niet tot deze uitleg. De tekst laat ook de uitleg toe dat de bevoegde autoriteiten voor ogen wordt gehouden dat de te treffen regelingen de belangen van de werknemers moeten dienen en - bij voorbeeld - niet uitsluitend de belangen van uitvoerende instanties.
4.7.De Nouveau Petit Robert (1993, blz. 900) geeft als eerste betekenis van `en faveur de': en consideration de , en geeft daarnaast als betekenissen: au profit, au bénéfice, dans l'intérêt de. De Nederlandse vertaling: 'ten behoeve van' lijkt mij daarom niet onjuist.
4.8.Uit 4.6. volgt dat ook dit onderdeel faalt.
5.Art. 35, lid 2, van het Verdrag.
5.1.Art. 35, lid 2, van het Verdrag, opgenomen in titel IV (Diverse bepalingen), luidt:
"De bevoegde autoriteiten regelen, in voorkomende gevallen, in onderling overleg de situatie van bijzondere categorieën werknemers."
5.2.Blijkens het proces-verbaal van de zitting van de CRvB van 10 november 1992 (blad 3, achterzijde) is door de gemachtigde van het bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, mr R.A. Zieck, naar aanleiding van een vraag opgemerkt:
"Art. 35, lid 2 van het Verdrag is niet aan de orde geweest, omdat dit artikel een bepaling van algemene strekking is, die in een ander kader past, terwijl art. 10 slechts Pro zeer beperkt de mogelijkheid biedt iets aanvullends te doen (...)."
5.3.Het komt mij voor dat de in art. 35, lid 2 gegeven bevoegdheid zo ruim is geformuleerd dat deze bepaling - naast art. 10 - als basis kan dienen voor het gesloten Akkoord. Derhalve kunnen de onderdelen 1 en 2 van het middel, ook als deze op zich gegrond zouden zijn, niet tot cassatie leiden.
6.Het Akkoord als apart verdrag, onderdeel 3 en 4 van het middel.
6.1.Uit blz. 7 (slot) van de uitspraak blijkt dat de CRvB onder ogen heeft gezien of het Akkoord wellicht als een aparte overeenkomst zou kunnen worden beschouwd die, als zijnde van later datum, het Verdrag wellicht opzij zou kunnen zetten. Deze mogelijkheid heeft de Raad niet besproken, omdat art. 10 volgens Pro de Raad al de bevoegdheid gaf tot het afsluiten van het Akkoord.
6.2.Onderdeel 3 van het middel is gebaseerd op de veronderstelling dat de CRvB zou hebben geoordeeld dat het Akkoord, opgevat als aparte overeenkomst, voorrang zou hebben boven het Verdrag.
6.3.In het vertoogschrift wordt terecht opgemerkt dat de CRvB een dergelijke beslissing niet heeft gegeven, zodat het onderdeel feitelijke grondslag mist.
6.4.In onderdeel 4 van het middel wordt, voortbouwend op het derde onderdeel, betoogd dat het Akkoord niet kan worden beschouwd als een verdrag als bedoeld in art. 93 en Pro 94 Grondwet.
6.5.Ook als zou worden aangenomen dat art. 10 niet Pro de bevoegdheid gaf tot het sluiten van het Akkoord, faalt dit onderdeel, omdat wordt miskend dat art. 35, lid 2, van het Verdrag de bevoegde autoriteiten de bevoegdheid gaf om voor bijzondere categorie werknemers een aparte regeling te treffen.
7.Strijd met andere verdragen
7.1.In onderdeel 5 van het middel wordt de CRvB verweten, voorbij te zijn gegaan aan het beroep van verzoeker op een drietal bepalingen in andere verdragen. Als eerste wordt genoemd art. 6, lid 1, van het ILO-Verdrag betreffende migrerende arbeiders (Trb. 51, 34).
7.2.Dit artikel houdt o.a. in:
"1. Elk lid, waarvoor dit Verdrag van kracht is, verbindt zich zonder onderscheid ten aanzien van nationaliteit, ras, godsdienst of geslacht, emigranten die wettig op zijn territoir verblijven, te behandelen op een wijze, die niet minder gunstig is dan die, welke het aan zijn eigen onderdanen verleent met betrekking tot (...):
a. (...)
b. sociale zekerheid (te weten wettelijke bepalingen ten aanzien van (...) moederschap, (...) gezinslasten, en enige andere omstandigheden, welke krachtens de nationale wettelijke maatregelen door een sociaal zekerheidsstelsel gedekt wordt), (...)".
7.3.Het artikel heeft gelet op zijn tekst (`Elk lid (...) verbindt zich') geen rechtstreekse werking. Zo daarover anders zou moeten worden geoordeeld, gaat het Akkoord in geval van conflict op grond van art. 30, lid 4, onder a, j? art. 30, lid 3, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht voor.
7.4.Als tweede wordt genoemd art. 18, lid 1, van de European Convention on the legal status of migrant workers .
7.5.Deze conventie is echter, gelet op art. 1, lid 2, onder f, in dit geval niet van toepassing.
7.6.Als laatste wordt genoemd art. 26 van Pro het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Het Akkoord zou een verboden discriminatie naar nationaliteit inhouden tussen de in het Akkoord genoemde Joegoslavische werknemers en andere in Nederland werkzame werknemers.
7.7.De CRvB heeft kennelijk de positie van de in het Akkoord genoemde werknemers zodanig verschillend geacht van die van andere werknemers, dat zulks een eigen regeling rechtvaardigde. Dat oordeel is, voor zover het de waardering van de feitelijke omstandigheden betreft, voorbehouden aan de CRvB en geeft voor het overige niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting.
7.8.Uit een en ander volgt dat dit onderdeel van het middel faalt.
8.Terugwerkende kracht.
8.1.Het Akkoord, dat op 11 maart 1987 is gesloten en op 16 november 1987 in het Trb. werd gepubliceerd, trad blijkens zijn tekst in werking op 1 mei 1987, met terugwerkende kracht tot 1 januari 1987.
8.2. De CRvB heeft overwogen dat hem
"geen geschreven of ongeschreven regel bekend is die mee zou brengen dat aan een verdragsbepaling waarin een dergelijke terugwerkende kracht is geregeld verbindende kracht zou moeten worden ontzegd."
8.3.Een en ander wordt in onderdeel 6 van het middel bestreden met een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel.
8.4. Art. 93 Grondwet Pro bepaalt:
"Bepalingen van verdragen (...), die naar haar inhoud een ieder kunnen verbinden, hebben verbindende kracht nadat zij zijn bekendgemaakt."
Ingevolge art. 5 van Pro de (oude) Bekendmakingswet gold een verdrag als bekendgemaakt op de dertigste dag na die van de uitgifte van het Tractatenblad waarin het is geplaatst.
Het akkoord werd dus van kracht op 16 december 1987. Tot de op die dag van kracht geworden bepalingen behoorde ook de bepaling die de daarin opgenomen ingangsdatum van 1 mei 1987 terug deed werken tot 1 januari van dat jaar.
8.5.Een dergelijke terugwerkende kracht is niet verboden: art. 28 van Pro het Weense verdrag schrijft slechts voor dat de bedoeling daartoe hetzij uit het verdrag zelf, hetzij op andere wijze moet blijken.
8.6.Een en ander laat ook zien dat, wat de terugwerkende kracht als zodanig betreft, niet van belang is of bij het sluiten van het Akkoord al dan niet is voorzien dat de publikatie van het Akkoord in het Nederlandse Tractatenblad wellicht pas na enige tijd zou geschieden.
8.7.Uit een en ander volgt dat ook dit onderdeel van het middel faalt.
9.Conclusie.
Bevindend dat het middel niet tot cassatie kan leiden, concludeer ik tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,