Conclusie
Nr. 31643 Mr Loeb
Derde Kamer B Conclusie inzake:
Onroerende zaakbelastingen Burgemeester en wethouders van de 1994 gemeente Albrandswaard
Parket, 28 februari 1997 tegen
X
Edelhoogachtbaar College,
1. Feiten en geschil
1.1. Aan belanghebbende zijn door burgemeester en wethouders van de gemeente Albrandswaard (hierna: burgemeester en wethouders) over het jaar 1994 aanslagen in de gemeentelijke onroerende zaakbelastingen (gedagtekend 31 maart 1994) opgelegd naar een heffingsgrondslag van ƒ 195.000,-- ter zake van het genot krachtens zakelijk recht en het feitelijk gebruik van de onroerende zaak, plaatselijk bekend a-straat 1 te Q.
1.2. Burgemeester en wethouders hebben de aanslagen opgelegd krachtens de bij besluit van de raad van 13 december 1993 vastgestelde en bij Koninklijk Besluit van 24 februari 1994, nr. 94.001534, goedgekeurde Verordening op de heffing en invordering van onroerende-zaakbelastingen 1994 (hierna: de Verordening).
1.3. Belanghebbende heeft tegen de aanslagen bij een op 6 april 1994 ingekomen schrijven bezwaar gemaakt. Bij uitspraak, gedagtekend 27 juni 1994, hebben burgemeester en wethouders het bezwaarschrift ongegrond verklaard.
1.4. Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak bij een op 8 augustus 1994 bij het gerechtshof te 's-Gravenhage (hierna: het hof) ingekomen geschrift beroep ingesteld. Het hof heeft de uitspraak, alsmede de aanslagen, bij uitspraak van 12 oktober 1995 vernietigd op de ambtshalve bijgebrachte grond dat de Verordening niet op de in artikel 139 van Pro de Gemeentewet (Stb. 1992, 96) voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, zodat zij (nog) niet verbindend is.
1.5. Van deze uitspraak zijn burgemeester en wethouders tijdig en regelmatig in cassatieberoep gekomen met als klacht dat het hof niet had mogen volstaan met vernietiging van de aanslagen, maar deze in dat geval had moeten toetsen aan de Verordening op de heffing en invordering van onroerende-zaakbelastingen 1992.
1.6. Onder nr 31644 is een vergelijkbare zaak bij uw Raad aanhangig. Daarin zal ik niet afzonderlijk concluderen.
2. Gemeenteverordening en bekendmaking
2.1. Artikel 139 Gemeentewet Pro bepaalt:
1. Besluiten van het gemeentebestuur die algemeen verbindende voorschriften inhouden, verbinden niet dan wanneer zij zijn bekendgemaakt.
2. De bekendmaking geschiedt door plaatsing in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan, door opneming in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave.
3. Bij de bekendmaking van een besluit dat aan goedkeuring is onderworpen, wordt de dagtekening vermeld van het besluit waarbij die goedkeuring is verleend of de mededeling dat de termijn is verstreken waarbinnen de goedkeuring geacht wordt te zijn verleend.
2.2. Dat belastingverordeningen eerst verbinden, nadat zij zijn bekendgemaakt, is nieuw. Onder de (oude) gemeentewet gold dat slechts voor strafverordeningen. De verandering is ingegeven door het van kracht worden van de Wet openbaarheid van bestuur, Stb. 1978, 581.
2.3. Uit de tekst van het tweede lid van artikel 139 blijkt Pro niet zonder meer wat gemeenten, die niet over een eigen blad beschikken, moeten doen om aan de voor verbindendheid gestelde bekendmakingseis te voldoen.
2.4. De aanvankelijke voorgestelde redactie van deze bepaling luidde:
"De bekendmaking geschiedt door plaatsing in het gemeenteblad, dat algemeen verkrijgbaar wordt gesteld."
In de toelichting werd vermeld:
"[A]rtikel [139] is ontleend aan artikel 82 van Pro de Provinciewet, met dien verstande dat in plaats van "verordeningen" wordt gesproken van "besluiten" om eventuele vragen rond het begrip verordening te vermijden. (...) Deze bepaling heeft [ook] betrekking op (...) belastingverordeningen (...). (...) [D]it artikel (...) [brengt]mee, dat de gemeente, evenals Rijk en provincie, wordt verplicht tot uitgave van een publikatieblad. Dit houdt een materiële wijziging in ten opzichte van een huidige situatie. Een integrale publikatie zal nu nodig zijn. Het gemeenteblad behoeft niet periodiek te verschijnen. Het kan naar behoefte uitgegeven worden, zoals het Staatsblad of Provincieblad. In een aantal commentaren (...) is tegen deze verplichting bezwaar gemaakt. Wij hebben deze bepaling evenwel gehandhaafd, omdat wij opneming in een publikatieblad waarin alle algemeen bindende regels zijn gebundeld uit een oogpunt van rechtszekerheid noodzakelijk achten. In de praktijk blijkt dat burgers zonder de beschikbaarheid van een dergelijk "naslag-werk" soms geen kennis kunnen nemen van de in de gemeente geldende regels. De term "gemeenteblad" zegt overigens niets over de wijze van uitgifte. Zo is uitgifte in drukvorm niet noodzakelijk: ook goedkopere vormen als stencil en dergelijke, zijn mogelijk. Van belang is slechts dat de teksten van alle geldende gemeentelijk verordeningen in gebundelde vorm - al of niet losbladig - beschikbaar zijn. De publikatie in het gemeenteblad betekent niet dat bekendmaking via andere mediavormen niet ook gewenst zou zijn. Het kan nodig zijn dat een voor burgers belangrijke verordening gepubliceerd wordt in de lokale bladen of bekend gemaakt wordt via andere mediavormen zoals regionale radio of televisie. Aan de verplichting om openheid te betrachten is derhalve niet altijd zonder meer voldaan bij een gevolg geven aan deze bepaling."
2.5. In het Voorlopig verslag is opgemerkt dat:
"(...) leden (...) [niet] konden (...) instemmen met het tweede lid van (...) artikel [139]. Als een gemeente al een gemeenteblad heeft wordt dit vaak even slecht als, of nog slechter gelezen dan de Staatscourant. Het ligt dan ook voor de hand aan het gemeentebestuur zelf over te laten te beslissen hoe de regels gepubliceerd worden en hoe de regels zo opgeborgen worden dat ze eenvoudig na te slaan zijn. (...) De garantie dat [door de verplichting een gemeenteblad uit te geven] (...) een naslagwerk voor de burgers beschikbaar is kan hierdoor niet worden geboden, aangezien volledigheid niet wordt voorgeschreven. (...) [H]et [behoort] tot de verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur (...) zorg te dragen voor de beschikbaarheid - in welke vorm dan ook - van alle geldende gemeentelijke verordeningen voor de burgers."
2.6. In de Memorie van antwoord reageerde de regering:
"De in de huidige gemeentewet in de artikelen 199 en 203 opgenomen regeling betreffende de afkondiging is zeer summier, beperkt zich tot de afkondiging van strafverordeningen en voldoet ook overigens niet aan de eisen die in de tegenwoordige tijd in het belang van burgers, gemeentebestuurders en ambtenaren aan een bekendmaking van algemeen verbindende regels mogen worden gesteld. Daarbij komt dat een verordening die niet gepubliceerd is, het gevaar loopt door de rechter niet te worden geaccepteerd. Daarom is in dit wetsvoorstel een sobere regeling voor de bekendmaking van alle besluiten die algemeen verbindende regels inhouden opgenomen. Het komt ons redelijk voor dat de eis wordt gesteld dat iedere gemeente op enigerlei wijze zorg draagt voor een overzichtelijke, gebundelde, voor een ieder toegankelijke, schriftelijke publikatie van haar besluiten en daarop volgende wijzigingen die algemeen verbindende regels inhouden. Een register en een nummering zijn voor de overzichtelijkheid onmisbaar. Dit zijn naar onze mening de enige eisen die in het begrip "gemeenteblad" besloten liggen. Gemeentebesturen zijn voor het overige volledig vrij in de wijze waarop zij het voorgeschreven "gemeenteblad" vormgeven en uitvoeren en de frequentie van de verschijning ervan. Uit de reactie (...) blijkt echter dat het begrip dwingender wordt geïnterpreteerd dan in onze bedoeling ligt. Daarom hebben wij besloten de tekst van het voorstel te wijzigen en het bepaalde in het tweede lid ruimer te formuleren. De bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften kan geschieden door plaatsing in een gemeenteblad, maar ook door opname in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave. Dit is in de nota van wijziging verwerkt. In de memorie van toelichting is reeds uitvoerig ingegaan op de zeer verschillende uitvoeringen die het ruim gestelde voorschrift mogelijk maakt. Het moet een soort naslagwerk zijn van de vanaf het moment van in werking treden van de verplichting genomen besluiten, die algemeen verbindende regels inhouden. Voor regels van oudere datum geldt de verplichting niet, maar geleidelijk zullen de gemeentebesturen er naar wij hopen toe overgaan ook belangrijke besluiten van oudere datum op te nemen. Op deze wijze kan iedere gemeente in haar eigen tempo toewerken naar een toegankelijke compilatie van haar algemeen verbindende regels. (...) Wij hopen dat na deze uiteenzetting nog iets duidelijker is geworden dat ook wij de gemeenten in dit opzicht veel vrijheid willen laten. Wij achten het echter noodzakelijk dat in de wet een bepaling is opgenomen die voorkomt dat kan worden volstaan met interne publikaties, die ingevolge de [Wet openbaarheid van bestuur] (...) van geval tot geval zouden moeten worden opgevraagd."
In de Derde nota van wijziging is vervolgens de tekst van het tweede lid van artikel 139 voorgesteld Pro, zoals die tenslotte is vastgesteld (zie hiervoor onder 2.1).
2.7. Bij artikel 140 van Pro de Gemeentewet is bepaald dat besluiten van het gemeentebestuur, die algemeen verbindende voorschriften inhouden, kosteloos voor een ieder ter inzage liggen. Uit de wetsgeschiedenis is af te leiden dat deze bepaling bedoeld is als logisch vervolg op die van artikel 139. Bij artikel 141 is Pro vervolgens bepaald dat op verzoek een afschrift kan worden verkregen. De inzage- en verstrekkingsverplichting geldt ook voor de daarvoor in aanmerking komende besluiten, die nog niet zijn bekendgemaakt.
2.8. De toelichting op artikel 14 van Pro de Model-verordening onroerende-zaakbelastingen , Model-verordeningen gemeentelijke belastingen Vereniging van Nederlandse Gemeenten , vermeldt:
"Ingevolge artikel 139 van Pro de Gemeentewet moeten gemeenten de besluiten tot het vaststellen, wijzigen of intrekken van belastingverordeningen bekend maken. Het niet voldoen aan de bekendmakingsplicht kan leiden tot onverbindendheid van de belastingverordening (...).
Bekendmaking geschiedt door plaatsing van de integrale tekst van het besluit tot vaststelling of wijziging van de belastingverordening in het gemeenteblad, dan wel, bij gebreke daarvan in een andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave. Er worden geen hoge eisen aan de bekendmaking gesteld. De enige eisen die voor een gemeenteblad of een andere algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave gelden, zijn een register en een nummering voor de overzichtelijkheid. Gemeentebesturen zijn voor het overige volledig vrij in de wijze waarop zij het gemeenteblad of een andere uitgave vormgeven en uitvoeren en in de frequentie van de verschijning ervan. Naar onze mening is voor bekendmaking voldoende dat bij de gemeente een stuk aanwezig is vergelijkbaar met het Staatsblad voor rijkswetten, dat op verzoek beschikbaar wordt gesteld. Praktisch gezien betekent dit bijvoorbeeld dat de besluiten tot het vaststellen, wijzigen of intrekken van belastingverordeningen worden opgenomen in een losbladige bundel, voorzien van een nummering en een register, waaruit de gemeente op verzoek kopieën verstrekt. Dit behoeft niet kosteloos te geschieden. Legesheffing is mogelijk. Wij wijzen er met nadruk op dat de bekendmakingsplicht niet inhoudt dat de integrale tekst van de belastingverordening huis aan huis moet worden verspreid. Uiteraard staat het gemeenten vrij dit wel te doen, bijvoorbeeld uit een oogpunt van service aan de burgers. Ook zou de gemeente als service aan de burger in een huis-aan-huisblad de medededeling kunnen opnemen dat de tekst van een bepaald besluit tot vaststelling of wijziging van de belastingverordening verkrijgbaar is (en ter inzage ligt) bij de gemeente."
2.9. In Regelmaat 1990-1, Bekendmaking van gemeentelijke regelgeving, schrijft N. Verheij (blz. 8):
"Erg belangrijk kan ik (...) [de door de kamerfracties in navolging van de VNG geuitte bezwaren tegen het verplicht stellen van een gemeenteblad] niet vinden, maar eerlijk gezegd begrijp ik niet waar de VNG zich druk om maakt. Het voorschrift stelde geen eisen aan de uitvoering van het gemeenteblad, en in deze tijd van tekstverwerkers, laserprinters en kopieermachines hoeft een mooi blad trouwens niet duur te zijn. Voor de toegankelijkheid van de regelgeving is veel belangrijker dat niet volstaan wordt met het in chronologische volgorde publiceren van losse besluiten en wijzigingen, maar een systematische, voortdurend bijgewerkte en van een register voorziene verzameling wordt aangelegd. De toelichtende stukken bevelen dat ook aan (...), de mva (...) wekt zelfs de indruk dat de regering het verplicht acht, maar dat kan ik niet in het ontwerp lezen. Naast de publikatie moeten alle (nieuwe) algemeen verbindende regels permanent en kosteloos ter inzage gelegd worden (...)."
2.10. In Openbaar bestuur 1995/1, De waarheid omtrent "bekendmaken" schrijft L. Mutsaers (blz. 22 en 23):
" Veel gemeenten menen aan de nieuwe verplichting [bekendmaking] gevolg te geven door opname van de zakelijke inhoud van algemeen verbindende voorschriften op de gemeentelijke voorlichtingspagina in een lokaal huis-aan-huisblad. De nieuwe bepaling, die is ontleend aan artikel 82 Provinciewet Pro, verplicht echter tot meer. Gemeenten zijn verplicht om de volledige teksten van hun algemeen verbindende voorschriften bekend te maken in een algemeen verkrijgbare uitgave. Aangezien volledige publikatie in een huis-aan-huisblad erg kostbaar is, betekent dit in de praktijk dat iedere gemeente zal moeten overgaan tot de uitgifte van een publikatieblad. Men kan niet volstaan met het op verzoek van een burger verstrekken van een kopie van een algemeen verbindend voorschrift uit het gemeentelijk archief."
2.11. Uit de tekst van de bepaling en hiervoor weergegeven wetsgeschiedenis valt mijns inziens af te leiden dat het tweede lid van artikel 139 van Pro de Gemeentewet de gemeente, of zij nu een eigen gemeenteblad uitgeeft of niet, er niet toe verplicht om een belastingverordening integraal te publiceren in een periodiek verschijnend dorps- stads- of streekblad. De gemeente is zelfs niet gehouden ter zake van een dergelijk voorschrift via publicatie in dergelijke bladen ter kennis van de bevolking te brengen dat het is vastgesteld en (eventueel) goedgekeurd. De bepaling noopt er slechts toe dat dergelijke voorschriften algemeen verkrijgbaar zijn, zonder dat daarvoor steeds een beroep behoeft te worden gedaan op de Wet openbaarheid van bestuur. De term "uitgave" heeft naast het vereiste van verkrijgbaarheid mijns inziens geen zelfstandige betekenis. Dat een gemeente aan deze bekendmakingseis voldoet, zal niet steeds naar buiten blijken. Als gemeenten wel mededelingen in stads- of streekbladen inzake vastgestelde en (eventueel) goedgekeurde belastingverordeningen doen, zijn daaraan geen vormvoorschriften verbonden. Het derde lid van artikel 139 bepaalt Pro dat de datum van een benodigde goedkeuring in de algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave moet worden vermeld.
2.12. De wetgever had eerder de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften van waterschappen, die inzoverre vergelijkbaar zijn met gemeenten, dat zij in de regel evenmin over een eigen blad beschikken, geregeld in artikel 73, lid 2, van de Waterschapswet (Stb. 1991, 379):
"Bekendmaking geschiedt door plaatsing in een vanwege het waterschapsbestuur (...) algemeen verkrijgbaar gestelde publicatie en door het doen van mededeling daarvan in een plaatselijk verschijnend dag- of nieuwsblad."
Die regeling is dus voor de gemeente niet gevolgd.
3. Bekendmaking van de Verordening
3.1. De Verordening bepaalt in artikel 14:
"2. Deze verordening treedt inwerking:
a. met ingang van 31 december 1993 indien de datum waarop dit besluit is goedgekeurd ligt voor 1 januari 1994;
b. met ingang van de tweede dag na die van de bekendmaking indien de datum waarop dit besluit is goedgekeurd ligt op of na 1 januari 1994."
Gelet op het feit dat zij is goedgekeurd bij Koninklijk Besluit van 24 februari 1994, gold de Verordening in elk geval in 1993 niet. De bepalingen van de Gemeentewet zijn onverkort van toepassing. Toepassing van de in artikel 290 van Pro de Gemeentewet opgenomen overgangsregeling voor de geldigheid van de op de dag voor de inwerkingtreding van de wet (1 januari 1994) geldende besluiten is derhalve niet aan de orde.
3.2. Het gerechtshof te Amsterdam heeft in de bij Uw Raad onder de nrs 32325 en 32329 aanhangige zaken inzake aanslagen in de onroerende-zaakbelastingen voor het jaar 1994 met betrekking tot de bekendmakingseis (onder 6.2) overwogen dat:
"[d]oor middel van een advertentie in twee plaatselijke bladen welke op 3 maart 1994 zijn verschenen (...) de gemeente [heeft] bekendgemaakt dat (koninklijke) goedkeuring was ontvangen van (onder meer) d[i]e Verordening. In die advertentie was tevens vermeld dat men zich voor informatie kon wenden tot het bureau belastingen en verzekeringen van de gemeente, waarvan het adres werd genoemd. Ter zitting is gebleken dat de tekst van de Verordening op voormeld bureau kosteloos verkrijgbaar is. Op grond van deze feiten neemt het Hof aan dat het raadsbesluit waarbij de Verordening werd vastgesteld op 3 maart 1994 is bekendgemaakt."
3.3. In de onderhavige zaak heeft het hof burgemeester en wethouders in de gelegenheid gesteld om zich na de zitting uit te laten over de vraag of is voldaan aan de bekendmakingseis. Zij hebben het hof bij brief van 26 juni 1995 bericht:
"(...) dat in het huis-aan-huisblad "De Schakel" van 17 maart 1994 in de vaste gemeentelijke rubriek de bekendmaking van onderhavige verordening heeft plaatsgevonden. Een afschrift van deze bekendmaking is reeds in uw bezit. Voor wat de inhoud van de bekendmaking betreft vragen wij uw aandacht voor het volgende. In het derde lid van artikel 139 Gemeentewet Pro is imperatief voorgeschreven wat in de bekendmaking dient te worden vermeld, te weten de datum van de -al of niet fictieve- goedkeuring. Voor het overige worden inhoudelijk aan de bekendmaking geen nadere eisen gesteld."
3.4. De mededeling in het huis-aan-huisblad "De Schakel" van 17 maart 1994 behelsde:
"Goedkeuring belastingverordening
Burgemeester en wethouders van Albrandswaard maken bekend, dat de Kroon de verordening op de heffing en invordering van onroerende zaakbelastingen (o.z.b.), zoals deze geldt per 1 januari 1994, heeft goedgekeurd (KB 24 februari 1994, nr. 94.001534)".
3.5. Het Hof heeft onder de vaststaande feiten overwogen dat (onder 4.2):
"[d]e tekst van de Verordening (...) noch in een gemeenteblad geplaatst noch in enige andere door de gemeente algemeen verkrijgbaar gestelde uitgave [is] opgenomen."
Uit hetgeen burgemeester en wethouders hebben gesteld ter zake van de bekendmaking is dit echter niet zonder meer af te leiden. Het Hof heeft (onder 6.5.) tevens overwogen dat:
"[d]e zienswijze van B en W dat op grond van het bepaalde in lid 3 van (...) artikel [139] kon worden volstaan met het doen van de (...) [hiervoor onder 3.4] bedoelde mededeling berust op een onjuiste lezing van het wetsartikel.
Voor zover het hof daarmee tot uitdrukking heeft gebracht dat alleen een integrale publicatie van de Verordening in "De Schakel" of een vergelijkbare periodiek zou voldoen, heeft het een onjuiste maatstaf aangelegd.
4. De bestreden uitspraak is naar mijn oordeel niet naar de eis der wet met redenen omkleed, moet deswege worden vernietigd en de zaak moet worden verwezen, opdat kan worden ondezocht of de Verordening vóór het opleggen van de aanslagen is bekendgemaakt op de bij artikel 139 van Pro de Gemeentewet voorgeschreven wijze, zodat zij op dat moment verbindend was.
5. Beoordeling van het middel
Gelet op het vorenoverwogene, behoeft het middel geen bespreking.
6. Conclusie
Ik concludeer tot ambtshalve vernietiging van de uitspraak en tot verwijzing van de zaak naar het gerechtshof te Amsterdam.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
A-G