Conclusie
Rek.nr R98/154HR Mr Bakels
Parket 17 september 1999 Conclusie inzake
Gemeente Steenbergen
tegen
[verweerder]
Edelhoogachtbaar college,
1. Feiten en procesverloop
1.1 Het gaat in deze verhaalsprocedure in hoofdzaak om de betekenis van art. 98 lid 1 Abw Pro.
1.2 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(a) [verweerder] is op 28 mei 1971 gehuwd met [de man].
(b) Bij beschikking van de rechtbank te Breda van 30 juni 1992 is de echtscheiding tussen partijen uitgesproken. Noch bij deze beschikking, noch bij een latere uitspraak, is een door [verweerder] te betalen bijdrage in de kosten van het levensonderhoud van [de man] vastgesteld. [de man] heeft daarom ook niet verzocht.
(c) De Gemeente Steenbergen heeft vanaf 15 april 1992 tot 3 november 1997 aan [de man] een ABW-uitkering verstrekt naar de norm van een alleenstaande. Op 3 november 1997 is die uitkering beëindigd.
1.3 Bij inleidend verzoekschrift dat ter griffie van de rechtbank Breda is binnengekomen op 25 november 1993 heeft de Gemeente – kennelijk op de voet van art. 63 Algemene Pro Bijstandswet (oud) - de rechtbank verzocht ten laste van [verweerder] een verhaalsbedrag vast te stellen. Omdat de verblijfsplaats van [verweerder] onbekend was, heeft de Gemeente mededeling van het verzoek gedaan in een landelijk verschijnend dagblad.
[verweerder] is niet in rechte verschenen.
1.4 Bij beschikking van 19 augustus 1994 heeft de rechtbank bij verstek het door [verweerder] met ingang van 1 oktober 1993 aan de Gemeente te betalen verhaalsbedrag conform het verzoek vastgesteld op f 1.836,11.
1.5 [verweerder] heeft op 21 november 1997 bij de rechtbank Breda een “verzoekschrift houdende verzet” ingediend. Daarin heeft hij verzocht de beschikking van de rechtbank van 19 augustus 1994 te vernietigen en het door hem te betalen verhaalsbedrag met ingang van 1 oktober 1993 op nihil te stellen. Daartoe heeft hij kort gezegd aangevoerd dat hij in de periode van 1 okto-ber 1993 tot 3 november 1997 geen, althans onvoldoende draagkracht heeft gehad.
De Gemeente heeft verweer gevoerd.
1.6 De rechtbank heeft in haar beschikking van 17 februari 1998 vooropgesteld dat anders dan in de gevallen als bedoeld in art. 96 Abw Pro, de wet niet voorziet in de mogelijkheid van verzet. Om die reden heeft de rechtbank het verzoek van [verweerder] begrepen als een verzoek tot wijziging van de beschikking van 19 augustus 1994. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het verzoek kort gezegd erop neerkomt dat de rechtbank in haar beschikking is uitgegaan van onjuiste gegevens doordat [verweerder] in de verhaalsperiode niet over inkomen beschikte.
Nadat de rechtbank het verzoek dienovereenkomstig had beoordeeld, heeft zij de beschikking van 19 augustus 1994 in zoverre gewijzigd dat het verhaalsbedrag over de periode van 28 januari 1997 tot 19 juni 1997 op nihil is gesteld omdat [verweerder] toen gedetineerd is geweest. Voor het overige heeft de rechtbank de bestreden beschikking in stand gelaten.
1.7 [verweerder] is tegen deze beschikking – bij ter griffie op 25 maart 1998 ingekomen verzoek-schrift - in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof te Den Bosch. [verweerder] heeft met name erop gewezen dat hij en zijn vrouw, toen zij nog bij elkaar woonden, in het tijdvak van 1977-1992 - dus gedurende 15 aaneengesloten jaren – een RWW-uitkering hebben ontvangen. In dit licht is het onaannemelijk dat [verweerder] na zijn echtscheiding plotseling wél over inkomsten zou zijn gaan beschikken, ook al omdat hij geen arbeidsverleden heeft.
De Gemeente heeft daartegenover gemotiveerd betoogd dat er concrete aanwijzingen zijn dat [verweerder] zich sinds zijn echtscheiding is gaan bezighouden met drugshandel. Ook omdat [verweerder] weigert enige opening van zaken te geven, moet daarom vooralsnog worden aangenomen dat hij wel degelijk in staat is de van hem verlangde verhaalsbijdrage te voldoen.
1.8 Bij beschikking van 30 september 1998 heeft het hof in rov. 4.10 ten aanzien van de draagkracht van [verweerder] het volgende overwogen:
“Enerzijds gelet op de langdurige periode gedurende welke aan [verweerder] en [de man] een RWW-uitkering is verleend, waardoor het hof aannemelijk acht dat [verweerder] niet reeds per 1 oktober 1993 betaald werk heeft gevonden, en anderzijds in aanmerking nemende dat [verweerder] geen goede argumenten heeft gegeven op grond waarvan zou moeten worden aangenomen, dat hij niet eerder een betrekking had kunnen vinden dan feitelijk het geval is geweest, of anderszins over inkomen heeft kunnen beschikken, stelt het hof het verhaalsbedrag in redelijkheid en billijkheid vast op in totaal f 10.000,-.(?)”
Op grond daarvan heeft het hof, met vernietiging van de bestreden beschikking, de beschikking van 19 augustus 1994 gewijzigd. Opnieuw rechtdoende heeft het hof het door [verweerder] aan de Gemeente te betalen verhaalsbedrag over de periode van 28 januari 1997 tot 19 juni 1997 vastgesteld op nihil en over de periode van 1 oktober 1993 tot 28 januari 1997 alsmede over de periode van 19 juni 1997 tot 3 november 1997, op in totaal f 10.000,-.
1.8 De Gemeente heeft tegen deze beschikking van het hof bij op 9 november 1998 ter griffie van de Hoge Raad ingekomen verzoekschrift – en dus tijdig - cassatieberoep ingesteld. Van de zijde van [verweerder] is een verweerschrift ingediend.
2. Beoordeling van het cassatiemiddel
2.1 De Gemeente heeft één middel tot cassatie voorgesteld, dat uit twee onderdelen bestaat.
Onderdeel A verwijt het hof te hebben miskend dat in de onderhavige procedure het procesrecht van het zogenaamde tussenrecht in verhaalszaken van toepassing is. Het doelt hiermee op de wet van 15 april 1992, Stbl. 193, die heeft gegolden van 1 augustus 1992 tot 1 april 1995. Het onderdeel stelt dat “inzet van de beoordeling” is de beschikking van 19 augustus 1994, waarin [verweerder] bij verstek tot voldoening van de door de Gemeente verlangde verhaalsbijdrage is veroordeeld. Of het verzoekschrift van [verweerder] d.d. 21 november 1997 nu strekte tot verzet tegen die beschikking of tot wijziging van het verhaalsbedrag, doet in zoverre niet terzake, dat in beide gevallen het tot 1 april 1995 geldende procesrecht van toepassing is. Ingevolge het toen geldende art. 828i lid 1 (oud) Rv beliep de appèltermijn drie weken. Daarom had het hof ambtshalve [verweerder] in zijn appèl niet-ontvankelijk moeten verklaren wegens het overschrijden van de appèltermijn.
2.2 Nu het onderdeel de uitleg van de bestreden beschikking impliciet in twijfel trekt, stel ik voorop dat de rechtbank het "verzoekschrift houdende verzet" heeft uitgelegd als een wijzi-gingsverzoek, waartegen in hoger beroep niet is opgekomen. Overigens is het oordeel van de rechtbank dat in het onderhavige geval geen verzet tegen de beschikking van 19 augustus 1997 openstond, juist. Art. 96 lid 3 Abw Pro bepaalt – evenals zijn voorloper art. 64a lid 3 ABW (oud) - dat geen verzet mogelijk is op grond van de stelling dat het verhaal ten onrechte is opgelegd of onjuist is vastgesteld.
2.3 Vervolgens stip ik aan dat de Algemene Bijstandswet zoals vastgesteld bij de al genoemde wet van 15 april 1992, heeft gegolden van 1 augustus 1992 tot 1 april 1995. Na een overgangsperiode is de oude ABW op 1 januari 1996 vervallen en vervangen door de nieuwe Abw (wet van 12 april 1995, Stbl. 199). De verhaalsprocedure van de oude wet werd, voor zover thans van belang, procesrechtelijk beheerst door de toenmalige artikelen 828a-828i Rv. Zoals het onderdeel op zichzelf terecht stelt, bedroeg de appèltermijn ingevolge art. 828i Rv drie weken. De appèltermijn van de sinds 1 januari 1996 geldende Abw bedraagt daarentegen twee maanden.
2.4 Het onderdeel berust blijkbaar op het uitgangspunt dat de wijzigingsprocedure wordt beheerst door procesrecht dat van toepassing was op de in 1993 door de Gemeente ingestelde verhaalsprocedure. Aan het onderdeel ligt kennelijk de opvatting ten grondslag (a) dat het wijzigingsverzoek als een voortzetting is te beschouwen van de procedure waarin op verzoek van de Gemeente het verhaalsbedrag werd vastgesteld en (b) dat in die voortgezette procedure oud recht wordt geëerbiedigd, zoals bijvoorbeeld ook is bepaald in de artt. 15 (ten aanzien van voorschriften van procesrechtelijke aard) en 74 lid 1 (ten aanzien van onder meer de rechtsmiddelen tegen de uitspraak) Overgangswet Nieuw BW. Ook de artt. 27 en 66 van de Overgangswet voor de Boeken 1 en 2 bepalen dat lopende procedures worden afgedaan met toepassing van de voorschriften van procesrechtelijke aard, die vóór dat tijdstip golden.
De eerstgenoemde stelling is echter onjuist. Het verzoek tot wijziging is te beschouwen als een nieuwe procedure omdat deze ertoe strekt bij constitutieve beschikking op grond van gewijzigde feiten en/of omstandigheden de rechtsverhouding tussen partijen opnieuw vast te stellen, zulks op grond van de stand van zaken ten tijde van het wijzen van die nieuwe beschikking. Daarom is op deze nieuwe procedure het procesrecht van toepassing dat gold op het moment waarop het inleidend rekest is ingediend. Nu deze procedure is ingeleid bij verzoekschrift van 20 november 1997, is daarop de sinds 1 januari 1996 geldende Abw van toepassing. Zoals gezegd beloopt de appèltermijn onder de nieuwe wet twee maanden, zodat [verweerder] tijdig hoger beroep heeft ingesteld.
Het onderdeel treft dus geen doel.
2.5 Onderdeel B komt op tegen de beslissing van het hof op het wijzigingsverzoek. Het onderdeel verwijt het hof te hebben miskend dat zowel ingevolge art. 64c lid 1 ABW (oud) als op grond van art. 98 lid 1 Abw Pro – welke laatste bepaling op de onderhavige procedure van toepassing is - het door de rechter vastgestelde verhaalsbedrag naderhand slechts kan worden gecorrigeerd op grond van een terzake dienende wijziging van omstandigheden. Deze bepalingen geven de rechter evenwel niet de mogelijkheid het verhaalsbedrag te wijzigen op de grond dat bij de oorspronkelijke beschikking van onjuiste of onvolledige gegevens is uitgegaan. De rechter heeft deze bevoegdheid slechts (i) op verzoek van de Gemeente (ii) strekkende tot vaststelling van een verhaalsbedrag in afwijking van een rechterlijke uitspraak betreffende levensonderhoud verschuldigd krachtens Boek 1 BW (art. 64c lid 2 ABW (oud) en art. 98 lid 2 Abw Pro), zo wordt gesteld.
Op dit uitgangspunt voortbouwend betoogt het onderdeel verder dat de door het hof in rov. 4.10 in aanmerking genomen grond, dat het aannemelijk acht dat [verweerder] niet reeds per 1 oktober 1993 betaald werk heeft gevonden, ook indien juist, niet is aan te merken als een wijziging van omstandigheden in de zin van art. 96 lid 1 Abw Pro. Het hof heeft het verhaals-bedrag gewijzigd op de grond dat in de beschikking van 19 augustus 1994 van onjuiste, dan wel onvolledige gegevens is uitgegaan. Dit stond het hof evenwel niet vrij.
2.6 Stelling (i) van het onderdeel, dat een verzoek als het onderhavige slechts door de Gemeente kan worden gedaan en niet door degene op wie verhaal wordt gezocht, berust op een kennelijke vergissing. Zowel in art. 64c ABW (oud) als in art. 98 Abw Pro (nieuw) wordt aan beide partijen het recht gegeven de rechter te verzoeken het reeds vastgestelde verhaalsbedrag te wijzigen. Ware de wettelijke regeling anders, dan zou zij m.i. trouwens strijdig zijn met art. 6 EVRM Pro.
2.7 Stelling (ii) komt mij onjuist voor. Voordat ik dit uitwerk merk ik op dat men zich kan afvragen of zij niet reeds afstuit op het feit dat de rechtbank het verzoek heeft beoordeeld aan de hand van de door het onderdeel gewraakte maatstaf, of zij bij haar beschikking van 19 augustus 1994 van onjuiste gegevens is uitgegaan. Tegen deze maatstaf is in hoger beroep echter door geen van beide partijen een grief aangevoerd. Dit betekent dat over deze kwestie alleen dan nog met vrucht in cassatie kan worden geklaagd, als die maatstaf een norm is die de openbare orde raakt. Ik ben geneigd deze vraag ontkennend te beantwoorden maar ben daarvan niet zeker omdat ik mij kan voorstellen dat, gezien de nauwe betrokkenheid van de publieke middelen bij deze kwestie, het hier gaat om een norm die niet ter vrije beschikking van partijen staat.
2.8 Ik kan deze kwestie echter in het midden laten omdat, naar ik meen, het hof ten volle bevoegd was te onderzoeken of de oorspronkelijke verhaalsbeschikking op onjuiste of onvolledige gegevens berustte.
2.9 De in lid 1 van art. 98 Abw Pro gegeven bevoegdheid moet worden onderscheiden van die van het tweede lid van deze bepaling. Ingevolge het eerste lid kan het door de rechter vastgestelde verhaalsbedrag op verzoek van de Gemeente of van degene op wie verhaal wordt uitgeoefend, door de rechter worden gecorrigeerd op grond van gewijzigde omstandigheden. Het tweede lid bevat een regeling voor het geval de alimentatierechter op grond van boek 1 BW al een concrete alimentatiebijdrage heeft vastgesteld. Zonder een nadere bepaling in de Abw zou de Gemeente in zo’n geval immers buitenspel staan. Dit tweede lid bepaalt dat een zodanig verzoek door de Gemeente onder meer kan worden gedaan indien de rechter deze uitspraak zou kunnen wijzigen op de gronden genoemd in de artikelen 1:157 en 1:401 BW. Dit betekent dat wijziging – onder meer - mogelijk is als de rechterlijke uitspraak van meet af aan niet aan de wettelijke maatstaven heeft beantwoord doordat van onjuiste of onvolledige gegevens is uitgegaan.
2.10 Voor zover het onderdeel de stelling wil verdedigen dat uit de omstandigheid dat uitsluitend in het tweede lid (met zoveel woorden) is bepaald dat een eenmaal door de rechter vastgestelde alimentatie wegens onjuiste gegevens kan worden gewijzigd, moet worden afgeleid dat een op het eerste lid gebaseerd wijzigingsverzoek niet op diezelfde grond kan worden gebaseerd, is sprake van een onvoldoende gemotiveerde a contrario redenering. Dergelijke redeneringen zijn altijd enigszins riskant omdat zij veronderstellen dat sprake is van twee regels en/of feitencomplexen die naar hun inhoud geheel gelijk zijn, op één onderdeel na. Zijn er daarnaast nog andere ongelijkheden, dan is de a contrario redenering misschien nog steeds juist, maar niet meer dwingend. Te beredeneren is dan immers mede dat die andere ongelijkheden voor het doel van de onderhavige vergelijking niet ter zake dienend zijn. Mede daarom heeft een dergelijke redenering, ook indien geldig, op zichzelf nog niet veel overtuigingskracht omdat zij pas gelding krijgt door toepassing van andere – in het onderhavige geval terzake dienende - uitlegmethoden.
2.11 De wetsgeschiedenis van art. 98 Abw Pro wijst in een andere richting dan door het onderdeel bepleit.
Het huidige art. 98 Abw Pro komt letterlijk overeen met art. 64c ABW (oud). In de tot 1 augustus 1992 geldende wet bevatte art. 65 een Pro soortgelijke, hoewel anders geformuleerde, bepaling. Blijkens de wetsgeschiedenis die behoort bij de wet van 15 april 1992 is de strekking van art. 64c ABW (oud) – en dus ook van art. 98 Abw Pro – dezelfde als die van het toenmalige art. 65. Juist onder die tot 1 augustus 1992 geldende wet zijn enkele rechterlijke uitspraken gedaan die voor de onderhavige kwestie van belang zijn.
2.12 Een beschikking van de rechtbank Dordrecht geeft nader zicht op de verhouding tussen de ABW en zijn voorloper, de Armenwet 1912, en daarmee ook op de ABW zelf. De rechtbank overwoog dat de jurisprudentie die onder laatstgenoemde wet is gevormd, kennelijk was
“gebaseerd op de gedachte, dat het onbevredigend is iemand zonder enig rechtsmiddel verplicht te houden tot het doen van periodieke betalingen indien bij de vaststelling van die verplichting van onjuiste of onvolledige gegevens is uitgegaan. Weliswaar had de betrokkene het rechtsmiddel van hoger beroep, doch slechts gedurende drie weken na de uitspraak. Er konden zich gevallen voordoen waarin de betrokkene noch van de behandeling van het alimentatieverzoek, noch van de uitspraak tijdig op de hoogte was en hij niettemin tegen die (?) uitspraak geen enkel rechtsmiddel had. Dit in aanmerking nemende en voorts, dat ook in gevallen waar de betrokkene wel tijdig van de behandeling en/of de uitspraak kennis kreeg, hem toch veelal de konsekwenties van niet reageren niet helder voor ogen stonden, kwam het voor een goede rechtsbedeling bevredigender voor de wet aldus te interpreteren, dat wijziging van de uitspraak ook kon volgen indien de rechter daarbij van onvolledige of onjuiste gegevens was uitgegaan.
5. Deze achterliggende gedachten gelden evenzeer voor de toepassing van de Algemene Bijstandswet. De tekst van art. 65 van Pro die wet verzet zich niet tegen deze interpretatie. Ook blijkt niet van enige bedoeling van de wetgever wijziging in geval de rechter van onjuiste of onvolledige gegevens is uitgegaan uit te sluiten. Dat men de tekst van art. 65 Algemene Pro Bijstandswet niet heeft aangepast aan die van art. 401 B.W. kan gevolg zijn van de omstandigheid dat men aan toepassing van de vorenbedoelde jurisprudentie op de Algemene Bijstandswet niet gedacht heeft.”
2.13 In een tweetal, vele jaren later gewezen, beschikkingen heeft de Hoge Raad evenzo geoordeeld. In 1989 besliste de Raad dat met het in art. 65 ABW Pro bedoelde geval van sedert een vorige beschikking veranderde omstandigheden, gelijk moet worden gesteld het geval dat bij een vorige beschikking is uitgegaan van onjuiste of onvolledige gegevens. Deze beslissing is kort daarna herhaald en daarmee bevestigd.
2.14 Deze wetshistorische uitleg brengt welhaast dwingend mee dat ook voor art. 98 lid 1 Abw Pro moet worden aangenomen dat een op die bepaling gebaseerd verzoek mede kan worden gegrond op het feit dat de verhaalsrechter bij zijn beslissing is uitgegaan van onjuiste of onvolledige gegevens. Voorzoveel nog nodig kan daaraan worden toegevoegd dat, op de door de rechtbank Dordrecht aangegeven gronden, deze uitleg bovendien tot een maatschappelijk wenselijk resultaat leidt.
2.15 Uit het voorgaande volgt dat de klacht dat de door het hof in rov. 4.10 relevant geachte grond niet is aan te merken als een in art. 98 lid 1 Abw Pro bedoelde wijziginggrond, evenmin doel treft.
1.16 Ook dit onderdeel kan derhalve niet slagen.
3.Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep, met veroordeling van de Gemeente in de kosten van deze procedure.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden,