Conclusie
Nr. 112.750 E Mr Machielse
Zitting 4 januari 2000 Conclusie inzake
[verdachte=verzoeker]
Edelhoogachtbaar College,
1. Het gerechtshof te =s-Hertogenbosch heeft verzoeker op 9 maart 1999 voor overtreding van een voorschrift gesteld bij artikel 18.18 van de Wet milieubeheer, opzettelijk begaan, veroordeeld tot een geldboete van zeventienhonderdvijftig gulden.
2. Mr R.P. Gasseling, advocaat te Rotterdam, heeft cassatie ingesteld en een schriftuur ingezonden, houdende drie middelen van cassatie.
3.1. Het eerste middel stelt dat het hof ten onrechte een beroep op overschrijding van de redelijke termijn heeft verworpen en ten onrechte het openbaar ministerie ontvankelijk heeft geacht.
3.2. Blijkens het bestreden arrest is het volgende verweer gevoerd:
Van de zijde van verdachte is het verweer gevoerd dat het openbaar ministerie in zijn strafvervolging niet-ontvankelijk behoort te worden verklaard omdat het in artikel 6 EVRM Pro bedoelde recht van verdachte op een openbare behandeling van de strafzaak binnen een redelijke termijn zou zijn geschonden. Dit verweer is, zakelijk weergegeven, toegelicht met het argument dat ruim 20 maanden zijn verstreken vanaf de dag van de terechtzitting en het wijzen van het vonnis van de economische politierechter, d.d. 28 april 1997, en de dagvaarding in hoger beroep, d.d. 7 januari 1999,1 in welke tussenliggende periode van de zijde van het openbaar ministerie niet is gebleken van enig onderzoek.
Het hof heeft dat verweer als volgt verworpen:
Vanaf de datum van het verhoor van de verdachte op 7 augustus 1995 tot de datum van de terechtzitting van de economische politierechter d.d. 30 oktober 1996 zijn ruim 14 maanden verstreken. Op die zitting is de zaak aangehouden tot de terechtzitting van de economische politierechter, d.d. 28 april 1997, op welke datum tevens vonnis is gewezen. Na het instellen van hoger beroep door de officier van justítie in de arondissementsrechtbank te Breda, d.d. 29 april 1997 is de verdachte op 13 januari 1999 gedagvaard voor de zitting van het gerechtshof van 23 februari 1999.
Naar het oordeel van het hof is het recht op een openbare behandeling binnen een redelijke termijn hier niet geschonden. De termijn gedurende welke verdachte onder de dreiging van een strafvervolging heeft doorgebracht is weliswaar aan te merken als lang, maar noch in zijn geheel noch in zijn afzonderlijke onderdelen als onredelijk lang. Bij dit oordeel heeft het hof rekening gehouden met de omstandigheden van het geval, waaronder begrepen de processuele houding van verdachte, de aard en ernst van het ten laste gelegde, de vraag of verdachte al dan niet preventief is gedetineerd en de mate van voortvarendheid waarmee deze strafzaak door de justitiële autoriteiten is behandeld. Het hof merkt in dit verband nog op dat in deze zaak sprake is van een ingewikkelde juridische materie, met welker bestudering enige tijd van betekenis was gemoeid.
Het middel concentreert zich op het tijdsverloop tussen het vonnis van de rechtbank en de behandeling in hoger beroep.
3.4. Op 28 april 1997 heeft de economische politierechter te Breda verdachte van rechtsvervolging ontslagen. Op 29 april 1997 heeft de officier van justitie hoger beroep ingesteld. De stukken zijn ter griffie van het gerechtshof ontvangen op 21 juli 1997. Daarna is de appelaanzegging op 23 januari 1998 aan verdachte in persoon uitgereikt. Vervolgens is op 13 januari 1999 de appeldagvaarding in persoon aan verdachte betekend. Het onderzoek ter terechtzitting in hoger beroep vond plaats op 23 februari 1999. Op 9 maart 1999 wees het hof arrest.
Tussen het instellen van het hoger beroep en de behandeling van dat beroep zijn dus een kleine 22 maanden verstreken. Het heeft na het instellen van het hoger beroep nauwelijks drie maanden geduurd voordat de stukken bij het hof zijn gearriveerd. Het tijdsverloop tussen deze twee momenten is door de Hoge Raad meermalen als belangrijk aangewezen.2 Verdachte is niet gedetineerd geweest. Het betreft echter B zoals het gerechtshof heeft overwogen B een technisch-juridisch gecompliceerde zaak, waarin de officier van justitie een appelschriftuur moest opstellen en waarin bestudering van de zaak ter voorbereiding van de behandeling in hoger beroep meer tijd zal hebben gevergd dan gewoon is bij een dossier van de omvang als het onderhavige. Dit alles in ogenschouw genomen meen ik dat het oordeel van het hof geen blijk geeft van een verkeerde opvatting en evenmin onbegrijpelijk is.
Het eerste middel faalt.
4.1. Het tweede middel stelt dat het hof aan zijn vaststelling, dat de termijn gedurende welke verdachte onder de dreiging van een strafvervolging heeft doorgebracht als lang is aan te merken, strafvermindering had moeten verbinden.
4.2. Het middel faalt omdat het hof, dat geen schending van de eis van behandeling binnen een redelijke termijn heeft aangenomen, tot zo een vermindering of tot een bijzondere strafmotivering niet gehouden was.3
5.1. Het derde middel stelt dat er sprake is van een verandering in inzicht in de strafwaardigheid van het niet afdekken van mestbassins die van voor 1 juni 1987 dateren. De steller van het middel beroept zich op een schrijven van de Minister van VROM van 26 juli 1995, inhoudende dat de minister ervan afziet te verplichten tot afdekking van mestbassins van vóór 1 juni 1987. Het gerechtshof zou een beroep op verandering van inzicht in de strafwaardigheid van het niet afdekken van mestbassins die van vóór 1 juni 1987 dateren ten onrechte hebben verworpen.
5.2. Het hof heeft blijkens het arrest het volgende hieromtrent overwogen:
In artikel XXII VAR wordt bepaald dat een vergunning voor een inrichting als aangewezen krachtens artikel 1.1, derde lid, van de wet milieubeheer, die is verleend krachtens onder andere de Hinderwet gelijksteld wordt met een vergunning verleend krachtens de Wet milieubeheer. Derhalve is de onderhavige vergunning -tevens- verleend krachtens de Wet milieubeheer en mag deze wet zo worden aangehaald in de tenlastelegging.
Van de zijde van de verdediging is ter terechtzitting in hoger beroep aangevoerd dat er sprake is van een gewijzigd inzicht van de wetgever inzake de strafwaardigheid van het feit. Dit verweer bevat -kort gezegd- twee elementen:
-uit de systematiek van het Besluit mestbassins milieubeheer volgt dat mestbassins gebouwd vóór 1 juni 1987 niet afgedekt behoeven te worden;
-de betekenis van vergunningsvoorschrift G9 is komen te vervallen door het na afgifte van de vergunning geformuleerde beleid van de minister van VROM om de afdekplicht te laten vervallen voor mestsilo's die vóór 1 juni 1987 zijn gebouwd.
Met betrekking tot de vraag of voormelde systematiek van toepassing is op verdachtes inrichting overweegt het hof het volgende. In de definitie van "bassin@ in artikel 1, lid 1 onder d van het Besluit mestbassins is bepaald dat alleen reservoirs die tot stand zijn gebracht na 1 juni 1987 onder het begrip "bassin" vallen. Inrichtingen waar dunne mest wordt bewaard in een bassin dat tot stand is gebracht vóór 1 juni 1987 vallen derhalve niet onder de werking van het Besluit mestbassins en behouden hiervoor de vergunningplicht. Een overgang van het vergunningenregime naar de werkingssfeer van de AMvB is alleen van toepassing op het bewaren van dunne mest in een bassin dat nà 1 juni 1987 tot stand is gebracht (Zie de Nota van Toelichting bij artikel 1 van Pro het Besluit mestbassins). Het bewaren van dunne mest in een reservoir dat vóór 1 juni 1987 tot stand is gebracht blijft dus altijd vergunningplichtig. Dat geldt dus ook voor verdachte. En die vergunning bevatte op het moment van constateren van de overtreding de voorwaarde dat een bassin voor het bewaren van dunne mest afgedekt moest zijn.
Gelet op het bovenstaande is het hof van oordeel dat uit de systematiek van het Besluit mestbassins zeker niet kan volgen dat mestbassins gebouwd vóór 1 juni 1987 niet afgedekt behoeven te worden.
Met betrekking tot de vraag of de betekenis aan vergunningvoorschrift G9 is komen te ontvallen door het na afgifte van de vergunning geformuleerde beleid van de minister van VROM om de afdekplicht te laten vervallen voor mestsilo's die vóór 1 juni 1987 zijn gebouwd overweegt het hof het volgende.
Het beleid van de Minister van VROM, waarnaar wordt verwezen in het aan de pleitnota gehechte artikel uit het agrarisch bulletin, is verwoord in een brief d.d. 26 juli 1995 van voornoemde Minister aan de Tweede kamer (Kamerstukken II, 1994-1995, 18225, nr. 66).
Bovenstaande brief kan naar het oordeel van het hof niet in die zin worden opgevat dat de vergunningplicht voor oude mestbassins in de ogen van de minister zinloos is geworden. Integendeel zelfs, uit de brief van de minister kan volgens het hof veeleer worden afgeleid dat zij het op grond van voornoemde vaststelling niet opportuun heeft geacht om een centrale wettelijke regeling vast te stellen met voorschriften (o.a. afdekverplichting) voor oude mestbassins. En zij kon die opvatting ook zijn toegedaan met name omdat met betrekking tot deze oude bassins juist de mogelijkheid bestond om bijvoorbeeld via het vergunningenstelsel nadere regels te stellen. Het hof is dan ook van oordeel dat de betekenis aan vergunningvoorschrift G9 niet is komen te vervallen door het na afgifte van de vergunning geformuleerde beleid van de Minister van VROM, temeer nu dit beleid niet heeft geresulteerd in enige vorm van wetgeving ten gunste van de verdachte.
Het hof is van oordeel dat, nu geen van beide elementen waarop de stelling van de verdediging is gebaseerd, opgaan, er geen sprake is van een verandering van inzicht bij de overheid inzake de strafwaardigheid van de onderwerpelijke gedraging. Het hof verwerpt mitsdien voormeld verweer.
5.3. Mestopslagplaatsen zijn er in vele maten en soorten, regelgeving voor die opslagplaatsen evenzo. In de eerste plaats is er het Besluit mestbassins milieubeheer (Besluit van 13 februari 1990, Stb. 6184), maar dat is niet van toepassing op mestreservoirs bestemd voor de opslag van dunne mest die voor 1 juni 1987 tot stand zijn gebracht. Art.1 aanhef Pro en onder d van het besluit omschrijft immers een Abassin@ als een reservoir bestemd en geschikt voor het bewaren van dunne mest, dat niet geheel of gedeeltelijk is gelegen onder een stal en dat tot stand is gebracht na 1 juni 1987.
Ook zijn in dit verband te melden het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer (Besluit van 18 juni 1991, Stb. 3245) en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer (Besluit van 4 februari 1994, Stb. 1076). Mestopslagplaatsen dienen te voldoen aan eisen die in Bijlagen bij deze besluiten zijn opgenomen. Er zijn ook eisen geformuleerd voor reservoirs die zijn gebouwd vóór 1 juni 1987.7 In de Nota van toelichting bij het Besluit melkrundveehouderijen is de verklaring aan te treffen voor de methodiek die in dit besluit is gekozen, te weten dat een algemene en een individuele benadering naast elkaar bestaan. De individuele benadering van bedrijven is voor die melkrundveehouderijen bestemd waarvan de risico=s voor het milieu niet afdoende door een algemene regeling kunnen worden bestreden:
Aangenomen wordt dat de in deze amvb gegeven voorschriften toereikend zijn voor die gevallen, die op voldoende afstand van te beschermen objecten zijn gelegen en een bepaalde depositie van potentieel zuur, veroorzaakt door de emissie van ammoniak, niet overschrijden, zoals in het tweede, zesde en zevende lid van artikel 1 is Pro vastgelegd. Voor deze gevallen. is het verbod van artikel 2 van Pro de Hinderwet opgeheven. Indien niet aan artikel 1 kan Pro worden voldaan, is het uit een oogpunt van milieuhygiëne gewenst dat de melkrundveehouderij individueel kan worden beoordeeld, zodat voor deze gevallen de vergunningplicht blijft gehandhaafd.8
5.4. Verdachtes bedrijf valt niet onder de omschrijving van melkrundveehouderijbedrijf en van akkerbouwbedrijf in de onderscheiden besluiten.9 Een gevolg daarvan is dat de eisen, die aan het bedrijf van verdachte zijn gesteld, in een vergunning zijn vervat en zijn toegesneden op het milieurisico dat het bedrijf van verdachte, in de omgeving waarin het is gevestigd, oplevert. Een hinderwetvergunning is afgegeven in 1992. Het voorschrift G9 van die vergunning stelt dat het mestbassin voor het bewaren van dunne mest vanaf 1 januari 1992 moet zijn afgedekt en wel in overeenstemming met de eisen geformuleerd in de Bouwtechnische Richtlijnen Mestbassins.
5.5. De stelling die de verdediging heeft betrokken is steeds geweest dat in een brief van de minister van VROM van 26 juli 1995 (BHTK 1994-1995, 18 225, nr.66) de bewindsvrouwe tot uitdrukking heeft gebracht dat de afdekplicht voor mestbassins die zijn gebouwd voor 1 juni 1987 niet zal worden ingevoerd. Aanvankelijk bestond het plan dat opslagen voor dunne rundveemest, gebouwd vóór 1 juni 1987, per 1 januari 2000 moesten worden afgedekt. Dat plan is nu volgens de brief van de minister van de baan. Van dat voornemen wordt afgezien omdat de oude bassins constructief niet voldoende zijn voorbereid op een afdekking en het aanbrengen van een afdekking kostbaar zal zijn. Voorts speelt een rol dat de oude mestbassins verantwoordelijk zijn voor slechts 10% van de emissie van alle mestopslagen bij elkaar en dat het aantal oude bassins zal gaan afnemen. De oude mestbassins die onder het Besluit akkerbouwbedrijven of het Besluit rundveehouderijen vallen worden immers keuringsplichtig.10 En de verwachting is dat de oude bassins door de keuringsplicht buiten gebruik geraken of worden aangepast. Dan lost het probleem van de oude, open bassins zich zelf op. In de brief maakt de minister geen onderscheid tussen oude mestbassins die vergunningplichtig zijn en oude mestbassins die moeten voldoen aan de eisen van de Bijlagen bij het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer en het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer. Deze oude mestbassins worden in één adem genoemd, hoewel de bevoegde autoriteit voor de eerstgenoemde categorie de gemeente is en niet de minister.
5.6. Is er nu van een veranderd inzicht sprake in de strafwaardigheid zoals de steller van het middel betoogt? Ik beantwoord deze vraag ontkennend.
In de eerste plaats vermag ik niet in te zien dat het afzien van het invoeren van een verplichting een verandering van wetgeving is. In art.1 lid 1 Sr Pro gaat het immers om een verbod van terugwerkende kracht van wetgeving, inhoudende dat een na het plegen van het feit in werking getreden verruiming van de strafwet niet aan de verdachte van dat feit kan worden tegengeworpen. Het tweede lid van art.1 Sr Pro maakt op dat verbod alleen een uitzondering voor gevallen waarin een naderhand in werking getreden wijziging van de strafwet voor de verdachte gunstig is.11 En er ís in dit geval geen verandering van wetgeving, enkel het uitblijven van nieuwe wetgeving.
In de tweede plaats valt naar mijn oordeel uit de brief van de minister niet op te maken dat de wetgever over de strafwaardigheid van een feit als door de verdachte begaan vóór het tijdstip waarop een nieuwe afdekverplichting zou worden ingevoerd, anders is gaan denken. De minister is klaarblijkelijk van oordeel dat het probleem zich grotendeels vanzelf zal oplossen door de keuringsverplichting voor oude mestbassins op de bedrijven die vallen onder het bereik van het Besluit akkerbouwbedrijven en het Besluit rundveehouderijbedrijven. Maar niet blijkt uit de brief dat de minister het gemeenten onmogelijk wil maken de afdekking van een oud mestbassin als verplichting in een milieuvergunning op te nemen, of dat de minister het handelen in het verleden in strijd met een dergelijke vergunningsvoorwaarde niet meer strafwaardig zou achten. Deze vergunningplichtige mestbassins vallen buiten het voornemen van de minister en ook buiten de bevoegdheid van de minister.
In de derde plaats is de milieuvergunning het instrument bij uitstek om gevaren voor het milieu, door een enkel bedrijf in het leven te roepen, ter plaatse en gericht te bestrijden. De vergunning is een bewerkelijk en duur, maar wel toegespitst instrument. Dat het effect voor het milieu van het afdekken van álle oude mestbassins minder is dan aanvankelijk was gedacht sluit niet uit dat in een individueel geval het afdekken van een oud bassin zeker wel nog noodzakelijk kan worden geoordeeld vanwege bijzondere plaatselijke omstandigheden, die ter beoordeling aan de gemeente zijn.
Ten vierde ligt het niet voor de hand om, als men een vergunningsvoorwaarde overtreedt waarvan naderhand de doeltreffendheid aan twijfel wordt blootgesteld, een beroep op verandering van wetgeving te doen. Het ligt eerder in de rede om een beroep op de gemeente te doen deze voorwaarde te schrappen.
Naar mijn mening is dus het oordeel van het gerechtshof juist en faalt het daartegen aangevoerde middel.
6. Ambtshalve heb ik geen grond gevonden die tot vernietiging aanleiding behoort te geven.
7. Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden
1 Bedoeld zal zijn; 13 januari 1999.
2 HR NJ 1999,91; HR 22 juni 1999, NJB 1999,114, p.1433; HR NJ 1999,588.
3 HR NJ 1999,150.
4 Gewijzigd bij de Besluiten van 14 januari 1993, Stb. 42, 2 november 1993, Stb. 583, 2 mei 1994, Stb. 398, 14 september 1994, Stb. 700, 15 september 1997, Stb. 406.
5 Gewijzigd bij de Besluiten van 14 januari 1993, Stb. 42, 2 november 1993, Stb. 583, 16 november 1993, Stb. 606, 2 mei 1994, Stb. 398, 19 januari 1996, Stb. 45, 15 september 1997, Stb. 406, 26 augustus 1998, Stb. 539, 6 december 1998, Stb. 1999, 121.
6 Gewijzigd bij de Besluiten van 19 januari 1996, Stb. 45, 15 januari 1997, Stb. 60, 15 september 1997, Stb. 406, 26 augustus 1998, Stb. 539, 1 december 1998, Stb. 1999, 121.
7 Zie art.1.1.2 van de Bijlage I behorende bij het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer en art.1.2.1. van de Bijlage I behorende bij het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer.
8 Stb. 1991, 324, p. 32. In gelijke zin de Nota van toelichting bij het Besluit akkerbouwbedrijven, Strb.1994, 107, p.36 e.v.
9 Tegenover verbalisanten heeft verdachte verklaard dat hij over ongeveer 130 melkkoeien beschikt. Reeds daarom valt zijn bedrijf buiten de grenzen die de besluiten hebben getrokken.
10 Art. 1.2.18 van Bijlage I behorende bij het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer resp. Bijlage I behorende bij het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer. In het Besluit mestbassins milieubeheer c.a. kan ik geen bepaling vinden over vergelijkbare keuringen, die de minister in haar brief noemt.
11 HR NJ 1999,200.